|
Безопасность полетов авиации Российской Федерации - категория конституционная
Ключенок В.Д., заместитель Председателя Комитета Совета Федерации ФС РФ по обороне и безопасности
Одним из основных нерешенных до настоящего времени вопросов обеспечения авиационной деятельности отечественной авиации остается её неснижающаяся аварийность. За последние 10 лет в гражданской, государственной и экспериментальной авиации наметились опасные тенденции увеличения частоты повторяемости и роста тяжести последствий авиационных происшествий при одновременном снижении объемов работ и упрощении задач, выполняемых авиацией. Наибольшее количество авиационных происшествий происходит в гражданской и в государственной авиации.
По сравнению с 1992 г. ежегодный налет в гражданской авиации в 1998-2002 гг. сократился в 2,8 раза, а в государственной авиации - в 3,2 раза. Указанный период характеризуется резкими колебаниями показателей безопасности полетов. В гражданской авиации в результате авиационных катастроф в 1991, 1992, 1996 и в 2001 г. погибало ежегодно более 200 человек (членов экипажей и пассажиров). Всего за период 1992-2002 гг. в этом виде авиации в авиационных происшествиях погибло 1834 человека.
Драматическая характеристика деятельности государственной авиации за последнюю пятилетку также имела печальные показатели: в 1998 г. утрачено в авиационных происшествиях 18 самолетов и вертолетов, в 2000 г. - 27 воздушных судов. Наиболее тяжелым по последствиям аварийности был 2000 г., когда в результате 9 катастроф погибло 116 человек. Всего с 1992 г. в результате катастроф в государственной авиации погибло 837 человек.
Другой составляющей издержек государства является ежегодное списание достаточно большого количества воздушных судов в результате их повреждений во время полетов и на земле. Не все такие случаи должным образом расследуются, а следовательно, по причинам, приведшим к их проявлениям, профилактические мероприятия проводятся не всегда. Со стороны государства этот процесс особенно неподконтролен во многоведомственной государственной авиации Российской Федерации. От списания поврежденных воздушных судов в этом виде авиации государству наносится значительный экономический ущерб.
В целом государство в результате авиационных происшествий ежегодно теряет в несколько раз больше воздушных судов, чем их производит.
Достигнутые в прошлых десятилетиях высокие показатели удовлетворения потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, обеспечении обороны и безопасности государства во многом оказались утраченными.
Такому положению дел в значительной степени способствует несовершенство воздушного законодательства, в том числе в части, касающейся вопросов обеспечения безопасности полетов. Основополагающий правовой акт в области авиационной деятельности - Воздушный кодекс РФ - не содержит разделов, регламентирующих вопросы государственного регулирования и государственного контроля деятельности в области безопасности полетов.
Глава 4 Воздушного кодекса РФ устанавливает только общий порядок осуществления государственного контроля в области гражданской авиации. Вопросы организации такого контроля за деятельностью государственной и экспериментальной авиации в данном правовом акте упущены. Очевидно, указанное положение является следствием ошибочных позиций руководителей федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находилась государственная и экспериментальная авиация, и бывшего руководства Военно-воздушных сил, полагавших, что авиационная деятельность подчиненной им авиации не должна подвергаться контролю со стороны государства.
Этот недостаток Воздушного кодекса РФ нормативно компенсирован подписанными Президентом РФ Указом от 08.08.98 № 938 "О повышении безопасности полетов в Российской Федерации и мерах по совершенствованию деятельности в области авиации" и Указом от 11.11.98 № 1357 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации", которыми функции по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации, полного государственного регулирования использования воздушного пространства, государственного контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, расследования, классификации и учета авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации возложены на Минобороны России.
Позднее постановлением Правительства РФ от 30.12.00 № 1038 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" специально уполномоченным органом в области гражданской авиации был определен Минтранс России.
Таким образом, положения ст. 6 Воздушного кодекса РФ в части определения специально уполномоченных органов в области деятельности гражданской и государственной авиации получили нормативное завершение.
Применительно к положениям Воздушного кодекса РФ его статья 6 возлагает на специально уполномоченные органы, наделенные федеральным законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ этим правом, ответственность в соответствующей области деятельности.
Практика организации работ в области безопасности полетов в последние годы позволила выявить ряд проблем в авиационном законодательстве, неразрешенность которых негативно влияет на предотвращение авиационных происшествий и свидетельствует о недоработках в распределении ответственности за обеспечение безопасности полетов между федеральными органами исполнительной власти.
Одной из таких проблем является узкое функциональное предназначение и многочисленность органов, осуществляющих свою деятельность в интересах обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации, а также отсутствие единого ответственного органа по государственной авиации в этой области деятельности.
Так, согласно Правилам расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ (в дальнейшем - Правила расследования), утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.06.98 № 609, полномочия и ответственность специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами возложены на Межгосударственный авиационный комитет (МАК).
В интересах более глубокого понимания роли этой организации в решении вопросов обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации целесообразно кратко проследить историю наделения МАК такими полномочиями.
В декабре 1991 г. руководителями правительств бывших республик СССР в Минске было подписано Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства, согласно которому МАК стал правопреемником Комиссии по государственному надзору за безопасностью полетов воздушных судов (Госавианадзора СССР). Среди многих вопросов на Госавианадзор СССР возлагалась задача по осуществлению государственного надзора за разработкой и проведением соответствующими министерствами, государственными комитетами, ведомствами и другими организациями профилактических мероприятий, направленных на повышение безопасности полетов гражданских воздушных судов и надежности гражданской авиационной техники. Практически Госавианадзору СССР была подконтрольна деятельность промышленных министерств по вопросам производства авиационной техники, конструкторских бюро, научно-исследовательских учреждений, а также работа Министерства гражданской авиации и других ведомств, использовавших гражданскую авиацию для обеспечения своих нужд.
Продекларированная Соглашением правопреемственность МАК по осуществлению функций Госавианадзора СССР в части, касающейся государственного надзора за профилактикой авиационных происшествий в гражданской авиации, ни одним из более поздних актов, регламентирующих деятельность МАК, не определена. В положении о Минтрансе России эта функция также не предусмотрена. На сегодняшний день система контроля за проведением профилактических мероприятий по предотвращению авиационных происшествий в гражданской авиации ограничена формулировками статей 2.10.11 и 2.10.12 Правил расследования, которые относят порядок проведения контроля со стороны Государственной службы гражданской авиации и промышленности за реализацией таких мероприятий к положениям межведомственной инструкции. Государственный контроль в этой области деятельности не регламентирован. Единого ответственного органа за состояние безопасности полетов в гражданской авиации нет.
Отсутствие государственного контроля за проведением профилактических мероприятий в области безопасности полетов создает почву для их повторяемости по известным причинам.
Всем памятна катастрофа вертолета Ми-8МТ, когда 28.04.02 погибло 8 пассажиров, в числе которых был губернатор Красноярского края А.И.Лебедь. Комиссия по расследованию катастрофы установила факт принятия экипажем решения на полет без анализа метеорологической обстановки и при погоде, не соответствующей требованиям для производства полетов по правилам визуальных полетов. Безопасный эшелон полета назначен не был. В результате работы комиссии не получили достаточной оценки факты выполнения данного полета экипажем авиакомпании "Енисейский меридиан" на вертолете, переданном другой авиакомпании, организации полета без оформления заявки и списка пассажиров, превышении количеством пассажиров числа оборудованных посадочных мест. Выводы и рекомендации организационного характера об ужесточении порядка воздушных перевозок руководящих должностных лиц субъектов Российской Федерации комиссия не сделала.
Через 3 месяца - 26.07.02 при выполнении заказного рейса по перевозке членов Правительства Республики Саха (Якутия) при усложнении метеорологических условий полета произошло столкновение самолета Ан-ЗТ с деревьями, только случайно не закончившееся авиационным происшествием. На борту самолета сверх установленной нормы было 5 пассажиров, команду на посадку которых дал генеральный директор авиакомпании "Полярные авиалинии", находившийся на борту данного воздушного судна. Советник генерального директора по безопасности полетов, также присутствовавший на борту самолета, эти противоправные действия не пресек. Данный случай вновь не стал побудительным мотивом для соответствующих руководителей Государственной службы гражданской авиации по принятию мер организационного характера и ужесточению порядка воздушных перевозок руководящих должностных лиц субъектов РФ.
Только после катастрофы 20.08.03 вертолета Ми-8Т, в результате которой погиб губернатор Сахалинской области И.П.Фархутдинов, комиссией по расследованию были даны рекомендации по введению в действие инструкции по организации и обеспечению литерных и подконтрольных рейсов с распространением её положений на организацию воздушных перевозок высших должностных лиц субъектов РФ и полномочных представителей Президента РФ. При расследовании катастрофы комиссия вновь отметила повторение тех же нарушений, которые имели место в указанных ранее событиях: прогноз погоды не содержал полной информации о метеорологической обстановке в горном районе, количество пассажиров на борту вертолета превышало число заявленных к перевозке лиц, по просьбе пассажиров маршрут полета был изменен, полет выполнялся на высоте ниже безопасной высоты полета.
Эти трагические события со всей очевидностью показывают повторяемость происшествий фактически по одним и тем же причинам, что подтверждает отсутствие контроля за разработкой и проведением эффективных мероприятий по предотвращению авиационных происшествий в гражданской авиации.
О недостаточном контроле за деятельностью авиационного персонала гражданской авиации свидетельствуют и другие факты. Так 22.10.02 при выполнении посадки в аэропорту Манас (г. Бишкек, Кыргызстан) произошла авария самолета Ил-62М. Командир потерпевшего происшествие воздушного судна (он же генеральный директор авиакомпании) до 1990 г. выполнял полеты в качестве бортового механика вертолета Ми-8. В 1999 г. начал выполнять полеты в качестве пилота-любителя самолета "Вильга-35А" и в 2000 г. после окончания Калужского АЛТУ получил квалификацию пилота коммерческой авиации третьего класса. За 3 года повысил квалификацию от пилота-любителя до линейного пилота гражданской авиации первого класса - командира воздушного судна Ил-62. Налет второго пилота на данном типе воздушного судна к моменту происшествия составлял порядка 240 ч. С таким уровнем подготовки пилотов экипаж выполнял международные полеты! Эти грубейшие нарушения не были установлены при продлении сертификата эксплуатанта авиакомпании в апреле 2002 г.
Ещё более необъяснимое положение в вопросах организации государственного контроля сложилось в государственной авиации, где в соответствии с указами Президента РФ функции расследования авиационных происшествий и государственного контроля за деятельностью авиационного персонала выполняет Минобороны России. Несмотря на требования Президента РФ, постановлениями Правительства РФ от 02.12.99 № 1329 "Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации" и от 20.11.01 № 801 "О Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации" возможности Минобороны России по осуществлению указанных функций значительно ограничены.
Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил, являющаяся самостоятельным подразделением Минобороны России и выполняющая работы по расследованиям авиационных происшествий и контролю за деятельностью авиационного персонала по вопросам безопасности полетов, в соответствии с указанными постановлениями Правительства РФ вправе выполнять свои функции только по согласованию с руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Проще говоря, как таковой государственный контроль за деятельностью государственной авиации Российской Федерации и проведение расследований авиационных происшествий в государственной авиации силами Службы поставлен в зависимость от согласия или несогласия на их осуществление со стороны руководителей федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время в государстве в вопросах авиационного законодательства и особенно в области обеспечения безопасности полетов в государственной авиации существуют и другие правовые противоречия. В определенной мере такому положению дел способствовали случаи непрофессионального вмешательства со стороны чиновников аппарата Правительства РФ в содержание представлявшихся на утверждение проектов правовых документов по авиационным вопросам.
Такая участь постигла упомянутое выше Положение о Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ, когда в проекте документа по этому вопросу, представленного силовыми министрами, на указанную Службу по инициативе правительственного аппарата были дополнительно возложены такие несвойственные для ее структуры и штатной численности задачи, как организация и проведение расследований авиационных инцидентов в государственной авиации (ежегодно происходит более 1000 таких событий), классификация и учет авиационных инцидентов, осуществление оперативного информирования руководителей федеральных органов исполнительной власти об авиационных инцидентах, организация постоянного хранения экземпляров дел по их расследованиям, анализ авиационных инцидентов.
В связи с возникшими противоречиями между возможностями указанной Службы и возложенными на нее дополнительными задачами, а также внесенными смысловыми искажениями в проект положения о Службе, Начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ генерал армии А.В.Квашнин вынужден был обратиться в декабре 2001 г. к Председателю Правительства РФ о неправомерности внесенных в проект документа изменений, нереальности выполнения указанных дополнительных задач силами Службы безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ и о целесообразности, в связи с этим, внесения корректив в принятое Правительством РФ постановление. Реакции по этому вопросу до настоящего времени нет.
Искусственное ограничение возможностей Службы безопасности полетов в части проведения контроля за деятельностью авиационного персонала государственной авиации, не входящей в состав авиации Минобороны России, не позволяет осуществлять государственный надзор безопасности полетов в авиационных структурах федеральных органов исполнительной власти.
Установленный Правилами расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации порядок, разрешающий федеральным органам исполнительной власти осуществлять расследования аварий и катастроф принадлежащих им воздушных судов, противоречит положениям Воздушного кодекса РФ и требованиям указов Президента РФ.
В содержании Правил расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами имеются логические противоречия. Согласно их положениям Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил является специально уполномоченным органом, осуществляющим классификацию авиационных происшествий, но в то же время право окончательного заключения о причинах аварий и катастроф, имевших место в авиации федеральных органов исполнительной власти, согласно этим же Правилам, предоставлено руководителям федеральных органов исполнительной власти, назначавшим комиссии по расследованиям. Этими же руководителями утверждаются акты расследования авиационных происшествий. При таком положении неуместно говорить о каком-либо государственном контроле или о государственном регулировании деятельности в области безопасности полетов государственной авиации со стороны Минобороны России как специально уполномоченного органа в области обороны. Свои функции Минобороны России в части, касающейся контроля состояния безопасности полетов в государственной авиации, вынужденно не выполняет.
Создавшаяся ситуация способствует нарушениям в государственной авиации требований нормативных документов по безопасности полетов. Так в мае 2003 г. председателем комиссии по расследованию катастрофы вертолета Ми-26Т приказом Министра МЧС России в нарушение требований Правил расследования было назначено лицо, не имеющее летного образования. Заместителем председателя комиссии был определен начальник авиации - начальник Управления МЧС России, который был причастен к организации и обеспечению полета, закончившегося катастрофой, что также не позволяло в соответствии с положениями Правил расследования допускать его к работе в составе комиссии. В результате комиссией ряд нарушений в деятельности авиационного персонала был классифицирован как недостатки, авиационная техника на исследование не направлялась, причина авиационного происшествия отнесена к последствиям воздействия на вертолет природных явлений.
В августе 2003 г. в одной из частей Сызранского ВАИ в результате недисциплинированности экипажа потерпел аварию вертолет Ми-8Т, что привело к столкновению воздушного судна с осветительными столбами бензозаправочной станции на автотрассе. Первоначально о данном событии было доложено как о серьезном авиационном инциденте, для проведения расследования которого убыла комиссия Военно-воздушных Сил. В состав комиссии входили представители органов безопасности полетов ВВС, Армейской авиации и Сызранского ВАИ. Комиссия правильно классифицировала данное событие как аварию, но не "установила", что этот аварийный полет выполнялся при незаконном присутствии на борту вертолета пассажиров из числа гражданских лиц женского пола. Данный случай свидетельствует о крайней непринципиальности специалистов безопасности полетов, входивших в состав комиссии, и зависимости их выводов от мнения вышестоящих руководителей.
Общей проблемой для органов безопасности полетов гражданской и государственной авиации остается хроническая штатная малочисленность специалистов их структур. Не изжита порочная практика введения новых должностей в авиационные структуры за счет сокращения в первую очередь штатов специалистов именно этого профиля. Увеличение количества персонала по сервисному обслуживанию пассажиров в гражданской авиации осуществляется на фоне нерешения проблемы изыскания средств повышения окладов полевых инспекторов по безопасности полетов. В государственной авиации сокращена должность начальника Центра безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ, несмотря на то, что данный Центр осуществляет свою деятельность в интересах многих федеральных органов исполнительной власти.
До настоящего времени ряд руководящих должностных лиц многих федеральных органов исполнительной власти не вник в положения Воздушного кодекса РФ, определяющего, что целями расследования авиационных происшествий является, в том числе, принятие мер по их предотвращению в будущем. Воздушный кодекс возлагает установление порядка финансирования работ по расследованиям авиационных происшествий на специально уполномоченный орган в области финансов. Несмотря на эти положения федерального закона, Минфином России в течение 6 лет не решается вопрос о порядке финансирования работ по проведению расследований происшествий и их предотвращению в государственной авиации, хотя по гражданской авиации такое финансирование осуществляется.
Создавшееся положение в области обеспечения безопасности полетов во многом обусловлено отсутствием в государстве стройной системы государственного регулирования и контроля за безопасностью полетов авиации Российской Федерации. Не определен предмет, субъекты и объекты этой области деятельности. Отсутствуют строгий юридический и иерархический порядок осуществления контроля. Не создан единый государственный орган, объединяющий усилия всех видов авиации в работе по предотвращению авиационных происшествий. Существующая подчиненность органов безопасности полетов авиационным структурам, деятельность которых должна ими контролироваться, противоречит логике проведения государственного надзора за безопасностью полетов. Проекты правовых и нормативных документов по вопросам безопасности полетов подвергаются корректировке без учета мнений специалистов в области безопасности полетов, что приводит к их несовершенству. Реальная работа по обеспечению безопасности полетов подменяется отчетными документами, согласно которым положение дел в этой области деятельности из года в год улучшается, хотя фактически оно мало меняется в лучшую сторону, а в ряде случаев даже ухудшается. Вопросы ответственности за состояние безопасности полетов со стороны лиц, организующих авиационную деятельность, искусственно перекладываются на инспекции и службы безопасности полетов, которые не имеют правовых и материальных возможностей оказывать влияние на предотвращение аварий и катастроф.
Указанные проблемы были рассмотрены на заседании Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации ФС РФ, где было предложено приступить в порядке законодательной инициативы к разработке проекта федерального закона, определяющего порядок государственного регулирования и контроля за безопасностью полетов авиации Российской Федерации1.
Позиция Комитета по основам проекта такого закона базируется на требованиях Президента РФ, устанавливающих, что одной из основных мер в области нормативного правового обеспечения авиационной деятельности является законодательное регулирование обеспечения безопасности полетов авиации России.
Целью данной статьи является информирование общественности по возникшей проблеме в интересах более эффективной работы Комитета при подготовке проекта указанного законодательного акта. Пожелания и предложения по предложенным вопросам будут приняты с благодарностью.
Ключенок Василий Дмитриевич. Служил в ВВС Министерства обороны СССР и РФ, был командующим ВВС Приволжского военного округа РФ. В 1999-2000 гг. - заместитель начальника управления Федерального казначейства по Тамбовской области. С 2000 г. - первый заместитель Главы администрации Тамбовской области, представитель губернатора в областной думе. С 2001 г. - член Совета Федерации Федерального Собрания РФ от администрации Тамбовской области. Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности. Председатель подкомитета по военно-социальным вопросам. Член Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ. Член Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям. Член Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации. Генерал-лейтенант авиации. Заслуженный военный лётчик РФ. Действительный государственный советник Российской Федерации (области) I класса.
1. "О проекте федерального закона "О государственном регулировании, контроле и
надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов авиации и использования
воздушного пространства Российской Федерации" (в порядке законодательной
инициативы)". Решением Комитета СФ по обороне и безопасности 29.09.04 законопроект внесен в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Совета Федерации РФ.
| 