Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (11) Июнь 2004г

Новая редакция Водного кодекса РФ и безопасное развитие речных бассейнов

Косариков А.Н., заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по экологии

В проблемах управления водными ресурсами страны, возможно, основные трудности связаны с резкими контрастами естественных условий водообеспеченности различных территорий. При общем объеме речного стока около 4,3 тыс. км³ в год распределение водных ресурсов крайне дифференцировано. Свыше 70% стока приходится на районы Сибири и Дальнего Востока, а на европейской части России, где сосредоточено более 75% населения, - менее 10% речного стока страны.

Водный кодекс РФ в новой редакции создает определенные условия для правовой основы реализации бассейновых принципов управления. Это может иметь крупные практические последствия для системного управления водными ресурсами различных регионов.

Значительная часть проблем устойчивого развития территории бассейнов, целевого и эффективного финансового покрытия амортизационных издержек природной среды и гидротехнических сооружений связана с конфликтом интересов регионов, ведомств и муниципалитетов, в том числе с конфликтами в постановке ряда целевых задач управления.

По потреблению воды (всего 67 км³ в год) соотношение интересов выражается следующими цифрами:

• промышленность, включая теплоэнергетический комплекс - около 60%;
• коммунальное хозяйство - 20%;
• аграрный сектор - 20%.

Серьезные проблемы с эффективным водопотреблением имеются во всех отраслях, например, для ЖКХ чрезвычайно болезненными являются потери. По статистике, потери составляют свыше 20% воды, причем дорогой, подготовленной воды питьевого качества. Конечно, все это ложится в объем стоимости услуг ЖКХ.

Кроме того, реки интенсивно используются и без изъятия воды: для водного транспорта, гидроэнергетики, рыбного промысла. При этом фактически ничем в правовом и организационном отношении не сдерживается уход интенсивно и прибыльно использующих водный потенциал отраслей от компенсации нанесенных рекам ущерба. Особенно очевидно это в энергетическом секторе, очевидно по высокой степени сработанности дамб, плотин и береговых укреплений в местах расположения крупных ГЭС.

Рельефно проявляются эксплуатационные противоречия в Волжском бассейне, где размещена почти половина промышленного и аграрного потенциала страны. Неконтролируемое увеличение техногенной нагрузки на речные системы бассейна, а сегодня всеми отраслями используется более 20% речного стока Волги, ведет к прямой деградации сложившейся экологической структуры, и даже при высокой степени очистки сбросов - к превращению великой реки в технический канал. Прямым доказательством проявления разрушительных сил, снижения способности поверхностных вод к самовосстановлению является резкий рост бактериальной загрязненности - на ряде речных участков за последние 30-40 лет отмечен рост индекса бактериального загрязнения в 10 тыс. раз. Это, безусловно, сказывается на эпидемиологической безопасности, на стоимости и качестве подготовки питьевой воды.

К проблемам крупных ГЭС Волжского канала относится и угроза разбалансировки горного давления, чреватая ростом сейсмической опасности для территории. Действительно, общая масса накопленной воды в 11 водохранилищах Волго-Камского каскада составляет свыше 180 млрд т, это дополнительное давление, не предусмотренное естественным строением горных пород. К этому следует добавить интенсивную эксплуатацию нефтяных месторождений с образованием пустот и давление техногенных образований - горно-производственных отвалов, масса которых в Волжском регионе - около 100 млрд т. Особенно тревожным является то, что в зоне подтопления при сейсмическом разрушении плотин могут оказаться более 4,5 млн человек. Контроль за ситуацией требует, по крайней мере, отработанной системы комплексного аварийного мониторинга.

В оценках рабочей группы Госсовета РФ по разработке национальной программы "Вода России - ХХI" в ближней перспективе до 2005 г. на охрану и восстановление водных ресурсов нужно тратить около 35 млрд руб/год, чтобы справиться с угрожающей безопасности ситуацией. Для сравнения, в Федеральном бюджете 2004 г. все расходы на охрану окружающей природной среды и природных ресурсов составляют немного более 12 млрд руб. Выход из тупика - как в концентрации ресурсов на наиболее важных для безопасности направлениях, так и в масштабном привлечении внебюджетных средств.

Энергетические интересы привели к существенной сработанности берегов, заиливанию русла рек, возникли ограничения для судоходства и соответствующие потери рабочих мест в этой отрасли. Для Волжского бассейна это примерно 20 тыс. рабочих мест. Но, пожалуй, главной угрозой является физическое старение гидротехники: шлюзов, тела плотин, берегоукреплений, систем водопонижения. Свыше 60% нефтяных и продуктопроводов, пересекающих русла рек региона, эксплуатируются более 30 лет.

Новая редакция Водного Кодекса РФ создает базовые правовые предпосылки для решения этих задач. Впервые водная система страны административно сформирована в виде 10 бассейновых округов, для которых обязательным является наличие комплексных схем использования и охраны водных ресурсов. Кроме того, законопроект предполагает сосредоточение функций хозяйственного управления водными объектами и связанными с ними гидротехническими сооружениями в одном федеральном органе, в подразделениях этого органа в каждом бассейновом округе. Наконец, новый закон закрепляет объем дохода, полученного от платежей за использование водных объектов, для покрытия издержек эксплуатации бассейновых водных систем. Этого, конечно, не хватает для возврата долгов природной среде бассейнов, накопленных за последние десятилетия, но все же законодательно определяется гарантированный источник финансирования, появляется минимально допустимый объем финансирования. Таким образом, появляется ответственность, единый хозяин реки, ее притоков и прибрежной территории, единый заказчик мероприятий по эксплуатации и восстановлению ресурсов бассейна. Причем заказчик, которого государство наделило не только властными полномочиями, но и финансовыми ресурсами.

Важным аспектом является предлагаемая схема разрешения конфликтов за счет формирования бассейновых советов. В законодательном плане это шаг вперед, обещающий подходы к разрешению трансграничных проблем субъектов РФ, к согласованию межведомственных интересов. Бассейновый совет как правовое понятие появился не на ровном месте. Волжский бассейновый совет был организован для координации мероприятий в рамках Федеральной целевой программы "Возрождение Волги" более 10 лет назад. Вместе с тем функциональные возможности бассейновых советов требуют проработки, обобщения конкретного опыта. До сих пор в деятельности таких органов нет четкости, скорее, это общественные советы для обсуждения общей проблематики рек. На самом деле нужен организационно структурированный орган, в компетенцию которого входит отстаивание интересов регионов, аккумуляция этих интересов для формирования единой политики устойчивого развития бассейна.

Для этого необходима правовая конкретизация в виде технического регламентирования механизма формирования и деятельности бассейновых советов. Механизм действия и прав бассейновых советов целесообразно регулировать специальным федеральным законом.

Для экологической безопасности и устойчивости развития территорий бассейнов важным аспектом законодательства является исключение новым Водным кодексом РФ совмещения в одном федеральном органе функций госконтроля, госнадзора за безопасностью территории с непосредственным управлением хозяйственной деятельностью, выполнением обязанностей заказчика, балансодержателя, осуществлением других управленческих задач.

Таким образом, именно этим Законом может быть дан старт совершенно новой схеме развития бассейнов крупнейших рек России. Замкнуть схему управления и хозяйственной деятельности было бы естественно через создание структуры генерального подрядчика, стоящей непосредственно за генеральным заказчиком, представленным, в соответствии с Кодексом, единым федеральным органом. Появилась возможность в полном соответствии с новым Кодексом эффективно использовать для выполнения значительной части непосредственных хозяйственных функций рыночные механизмы. Организационно для этого необходим генеральный подрядчик в виде Российского акционерного общества, в структуре которого надо учесть федеральные интересы, заинтересованность регионов и ведомств. Прежде всего, такая схема может эффективно сработать в бассейне Волги.

Дело не в форме. Нужны деньги для восстановления реки. В середине 90-х гг. в Нижегородской области и в ряде других регионов в качестве эксперимента в соглашение с федеральными властями о разделении полномочий был включен платеж за использование воды и гидротехнических сооружений с зачислением в региональный экологический фонд. Только за счет Горьковской ГЭС платежи в фонд увеличились в 3 раза при минимальном 1,5% включении в себестоимость электроэнергии амортизационных отчислений на восстановление водной системы. В принципе такой подход справедлив. И сегодня себестоимость гидроэлектроэнергии намного ниже и составляет 20-30% себестоимости других видов энергоисточников, как раз за счет фактически неоплачиваемого использования природных ресурсов. Современный механизм покрытия таких издержек может быть реализован в виде заказов по поддержанию водохранилищ и плотин, систем берегоукрепления. При этом крупные генерирующие компании бассейна могут войти в число акционеров РАО "Волга" и существенно влиять на политику этого генподрядчика.

Проблема не столько и не сколько в том, как отщипнуть от федерального бюджета. При входе в РАО "Волга" регионов их заинтересованность проявляется в сохранении и эффективном использовании прибрежных рекреационных земель. При самой общей оценке, включение этих земель в оборот с созданием инженерных сетей, необходимых технических условий развития, а это касается, прежде всего, территорий вокруг областных центров: например, в пределах 50-100 км пригородной прибрежной зоны Волги, может дать не менее 2-3 млрд руб/год. Это намного больше нынешних бюджетных вливаний.

Примерный перечень имущества, которое может быть использовано для формирования РАО "Волга":

• водохранилища (передача в пользование) - всего более 700, в том числе 11 - Волжского энергокаскада;
• районы гидротехнических сооружений и судоходства (судоходные шлюзы, дамбы) - около 140;
• берегоукрепительные сооружения - более 450 км;
• портовые и причальные сооружения - 200-250, в том числе 7 наиболее крупных портов внутренних вод РФ;
• водоохранные зоны - около 1700 км² по Волге;
• водные пути (передача в пользование) 2600 км судоходного пути по Волге;
• система гидротехнического обеспечения автомобильных и железнодорожных мостов и переходов;
• затоны и гавани, рекреационные прибрежные зоны - 900-1300 км²;
• гидротехническое обеспечение водозаборов - 450-500.

Ориентировочную балансовую стоимость имущества РАО "Волга", образуемую при передаче федеральными ведомствами, регионами и крупными компаниями Волжского бассейна в счет акций РАО, можно приближенно оценить в 100-120 млрд руб.

Наряду с выполнением пакета заказов федерального уровня, формируемого гензаказчиком для решения уставных задач РАО "Волга", можно привлечь следующие ресурсы:

• прибыль за счет эффективной эксплуатации профильного имущественного комплекса;
• включение в состав хозяйственного комплекса РАО портовых складских и причальных сооружений в обмен на акции РАО;
• использование фондовых инструментов для привлечения средств профильных инвесторов.

Самая приближенная оценка показывает, что для достижения обозначенных здесь уставных целей РАО "Волга" объем годового финансирования работ должен быть сформирован на уровне по крайней мере 1 млрд руб. В принципе структура бассейнового РАО обладает необходимым для этого ресурсом.

Таким образом, правовой импульс, вызванный новой редакцией Водного кодекса РФ, может создать необходимые предпосылки для структурного решения проблем эксплуатации и восстановления инженерных систем защиты природного комплекса Волги и других водных бассейнов РФ. Закрепление в правовом отношении бассейновых принципов управления позволяет выйти на принципиально иной, соответствующий современным реалиям уровень организационно-хозяйственного управления водными ресурсами. Появляется возможность использования экономических технологий, по эффективности вполне соответствующих ответственности за громадный водный потенциал нашей страны.

Косариков Александр Николаевич. Кандидат технических наук, доктор экономических наук. Профессор, заслуженный деятель науки РФ, лауреат Государственной Премии. Работал в Научно-исследовательском учреждении Минатома в должностях от инженера до ведущего одной из важнейших тематик института. В 1990 г. избран депутатом Нижегородского городского Совета народных депутатов. В 1990-93 гг. - председатель Нижегородского городского Совета народных депутатов. С 1994 г. - заместитель главы администрации области по экологии и природопользованию. Одновременно работал преподавателем в Волго-Вятской кадровой академии. В 1998 г. назначен полномочным представителем президента РФ в Нижегородской области. В 1999 г. избран депутатом Государственной Думы РФ третьего созыва. С 2000 г. - председатель совета Нижегородского регионального отделения движения "Единство". Заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по экологии.