|
Ответственность субъекта Российской Федерации за безопасность, сохранение единства
Савин В.Н, депутат Московской областной Думы
Развитие демократических принципов государственного управления применительно к органам государственной власти, должностным лицам немыслимо без ответственного их отношения к вопросам сохранения и укрепления единства и территориальной целостности РФ.
Противоречивость отдельных положений Конституции РФ по вопросам федеративного устройства государства, длительная бездеятельность федеральных органов государственной власти по законодательному урегулированию федеративных отношений, противодействию центробежным тенденциям в становлении федерализма в России привели к тому, что существующие до недавнего времени отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти, исходя из конституций и уставов субъектов РФ, носили и носят не одинаковый характер и нередко противоречат Конституции РФ. Так, ст. 2 Конституции Тывы было установлено, что в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса на территории Республики Тыва действует Конституция и законы Республики Тыва. Тем самым провозглашалась возможность верховенства нормативно-правовых актов субъекта РФ над федеральным законодательством не только по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленных ст. 72 Конституции РФ, но и по предметам исключительного ведения РФ, установленных ст. 71 Конституции РФ, что прямо нарушает положения ст. 76 Конституции РФ, гласящей о том, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Государственность Татарстана наделялась такими атрибутами, как неограниченный суверенитет, ассоциированное членство в составе РФ, международная правосубъектность, верховенство республиканского законодательства.
В конституциях некоторых республик в определении государственно-правового статуса были введены нормы, закрепляющие особую роль коренных наций. Так в ч. 1 ст. 60 Конституции Республики Бурятия устанавливалось: "Республика Бурятия образована в результате реализации права бурятской нации на самоопределение" и далее в ч. 4 этой статьи было записано, что решения на референдумах считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании. Эта норма ущемляла права других наций и народов, проживающих в республике, и противоречила п. 1 ст. 3 той же Конституции, где определено, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в республике Бурятия является ее многонациональный народ.
В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Коми только народ Коми являлся источником государственности республики Коми. Через национальный приоритет определяли свой статус Удмуртская Республика и Республика Башкортостан. Подобные примеры можно привести и по ряду учредительных документов других субъектов РФ.
Специфика и быстрота изменений политической и социально-экономической ситуации в стране, отсутствие четкого законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ настойчиво требовали разрешения проблем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Своеобразным инструментом разрешения этих проблем могли стать договорные отношения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Возможность заключения подобных договоров предусмотрена ч. 3 ст. 11 Конституции РФ.
Не отрицая положительной роли договорного процесса в деле политического урегулирования конфликтных ситуаций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в деле укрепления российской государственности, сохранении единства и территориальной целостности России, следует отметить, что нередко в договорах даже предметы ведения, отнесенные Конституцией РФ к исключительному ведению РФ (оборона, безопасность, оборонное производство, производство ядовитых веществ и т.д.) включались в перечень предметов совместного ведения.
В ряде договоров исключительные полномочия РФ включались в перечень полномочий субъектов РФ.
Не лучше обстоят дела и с полномочиями по предметам совместного ведения. Очень часто в договорах они включались в перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ.
Существующая до принятия и вступления в силу ФЗ от 24.06.99 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" практика договоров и соглашений углубляла различия в правовом статусе субъектов РФ. Она подвела к тому, что возникла асимметрия в политическом и государственно-правовом положении разных субъектов РФ.
Начались попытки через теорию этой асимметричности российского федерализма оправдать нарушение провозглашенных Конституцией РФ принципов равноправия субъектов РФ.
До недавнего времени в РФ не было законодательно закрепленной ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за незаконно принятые решения, непринятие мер по устранению выявленных судом противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых и иных актов, принятых или изданных в субъектах РФ.
Тысячи нормативных актов, принимаемых в регионах, противоречили федеральным законам1. Не стали исключением здесь и органы исполнительной власти субъектов РФ. Так, постановлением главы администрации Белгородской области "О чрезвычайных мерах по стабилизации рынка продовольствия области" был ограничен вывоз непереработанного сельскохозяйственного сырья и продовольствия (мяса, молока, зерна, маслосемян). Несмотря на то, что указанное постановление было приостановлено Указом Президента РФ, это не стало уроком для других руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Примеру Белгородского губернатора последовали руководители исполнительных органов власти Воронежской области, где был установлен запрет на вывоз сельскохозяйственной продукции за пределы области2. На вятских дорогах и постах Государственной инспекции по безопасности дорожного движения не выпускались машины, везущие за пределы Кировской области продукты питания, и в особенности муку. При этом милиционеры ссылались на устные распоряжения губернатора3. Подобных примеров можно привести немало.
В своем выступлении на заседании участников круглого стола на тему "Состояние и перспективы развития федеративных отношений в России" Президент ассоциации "Центральная Россия" губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын вынужден был заявить, что власти "...привыкли за годы демократической сверхсвободы к определенному произволу в своей деятельности. В результате - парад суверенитетов, отказ выполнять федеральные законы, правовое неравенство краев, республик и областей, крах бюджетного федерализма..."4.
Более того, появлялись сообщения, что уже "открыто ведутся разговоры о российской конфедерации. Ведутся разговоры о создании конфедерации народов Северного Кавказа, высказывается мнение о конфедерации народов Севера. Под это уже разрабатываются программы, "подведены" лидеры...5.
В Чеченской Республике была предпринята попытка выхода из состава России, в Карачаево-Черкесской Республике выдвигались политические требования о предоставлении Черкесии самостоятельности с наделением ее правами субъекта РФ.
Политические заявления отдельных лидеров республик в составе РФ о возможности изменения статуса субъекта РФ стали элементом давления на органы государственной власти РФ с целью получения дополнительных льгот и привилегий, а также в решении накопившихся социально-экономических проблем в регионе.
Сложившаяся ситуация настоятельно требовала разработки конкретных механизмов, позволяющих не допустить развала РФ, способствующих укреплению безопасности страны, сохранению ее единства и территориальной целостности.
Одни предлагали подумать об укрупнении территориально-административного деления России до 12 или 7 экономически независимых территорий в границах нынешних межрегиональных экономических ассоциаций. Кемеровский губернатор Аман Тулеев предложил 23-25, ранее схожие числа называл и Юрий Лужков6. Другие видели решение этой проблемы в своеобразном укреплении вертикали исполнительной власти. Так, на совещании в правительстве Ленинградской области прозвучало заявление Евгения Примакова, которое тут же окрестили сенсационным. "В будущем году, очевидно, придется вносить какие-то конституционные изменения, - сказал он, - одним из этих изменений должно быть установление жесткой вертикали власти. Потому что здесь проблема не только по связке "губернатор - местные органы власти", но и проблема "федеральный центр - губернаторы". Может быть, что стоит сделать следующим образом: выбранные органы на местах могут избирать губернаторов по представлению Президента и освобождать по представлению Президента. И точно так же на отрезке между губернатором и местными органами власти"7. А новгородский губернатор предложил вообще отказаться от принципа выборности губернаторов. Он считал, что губернаторов нужно назначать.
Ближе к истине стали те политические деятели и правоведы, которые видели решение проблемы дезинтеграционных процессов в РФ не в административном укреплении вертикали власти, а в повышении ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за сохранение единства и территориальной целостности России.
Президент РФ В.В.Путин в июле 2000 г. отмечал: "Сегодня в территориях государственный орган или должностное лицо может уклоняться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству. Может продолжать применять акты, признанные судом недействительными. Ведь это практика нашей жизни, сплошь и рядом. Такое унижение российского суда как одной из федеральных властей, действующих на основе Конституции, нетерпимо. Федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести здесь порядок"8.
Отчасти проблема законодательного закрепления юридической ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за незаконно принятые решения разрешена со вступлением в силу ФЗ от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее ФЗ № 184)9.
Провозгласив в ст. 1 ФЗ № 184 одним из принципов деятельности органов государственной власти принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, в гл. 5 ФЗ № 184, посвященной обеспечению законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), закон определяет механизм обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта РФ.
К компетенции соответствующих судов (Конституционный Суд РФ, система судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ, в которую кроме него входят верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области, суды автономной области и автономных округов, система арбитражных судов, возглавляемая Высшим Арбитражным Судом РФ, в которую входят федеральные арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ) отнесено установление фактов принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) нормативного правового акта и иных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. В пределах своих полномочий факты противоречий конституциям (уставам) субъектов РФ нормативных правовых и иных актов, принимаемых и издаваемых в субъектах РФ органами государственной власти и должностными лицами, могут быть установлены конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Ответственность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматривается в форме досрочного прекращения его полномочий. Так, в п. 2 ст. 9 ФЗ № 184 определено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Статья 19 ФЗ № 184 предоставляет право законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанного противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.
Таким образом законодатель разграничил полномочия должностных лиц и органов государственной власти субъекта РФ и судебной власти в вопросе определения оснований наступления юридической ответственности и конкретной реализации мер этой ответственности в форме прекращения полномочий как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, так и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Однако и здесь оставался открытым вопрос о том, как понудить обе ветви государственной власти субъекта РФ, если они умышленно не используют предоставленное законом право роспуска, соответственно, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в случаях, если они не принимают мер по устранению нарушений федерального законодательства, Устава и законов субъекта РФ в установленные законом или соответствующим судом сроки.
Данная проблема нашла свое разрешение в ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вступившем в силу в феврале 2001 г. Впервые после принятия Конституции РФ (1993 г.) настоящий закон статьей 3.1 ввел правовую норму, согласно которой органы государственной власти РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Указанной статьей в обязанность органов государственной власти субъектов РФ вменяется обеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятыми) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой им деятельности. Частью второй этой статьи устанавливается, что они несут ответственность в случаях принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и повлекшим за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.
По смыслу и содержанию данной правовой нормы наступление ответственности органов государственной власти увязывается не только с фактами нарушений ими федерального законодательства, а и с теми последствиями этих нарушений, которые повлекли за собой грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России.
В случаях выявления соответствующим судом указанных нарушений и непринятия в установленные сроки законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ конкретных мер по устранению выявленных нарушений Президент РФ вносит в Государственную Думу РФ проект федерального закона о его роспуске.
Если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в установленные сроки не примет мер по устранению выявленных судом нарушений Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов в принятых им нормативно-правовых и иных актах, то Президент РФ может принять решение об отрешении его от должности.
Наличие этих правовых норм, несомненно, имеет огромное значение в деле повышения ответственности органов государственной власти субъектов РФ за укрепление единства и территориальной целостности нашего государства.
Однако нельзя не обратить внимание на некоторые неопределенности в практической реализации этих правовых норм.
Во-первых, неопределенным остался вопрос о том, кто может быть инициатором по внесению предложений Президенту РФ о привлечении к ответственности органов государственной власти субъекта РФ за нарушения, определенные настоящим законом.
Было бы целесообразным определить, что инициаторами в данном вопросе могут быть Правительство РФ, Генеральный прокурор РФ, Администрация Президента РФ или полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Тем самым решалась бы и вторая задача - повышение ответственности федеральных органов государственной власти за сохранение единства и территориальной целостности РФ.
Во-вторых, логическим пробелом здесь является отсутствие ясности в том, кто и в каких случаях имеет право или обязан обратиться в соответствующую судебную инстанцию с жалобой, заявлением или иным обращением о том, что нормативно-правовой акт субъекта РФ полностью или в части его противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству.
Кто, как и в какой форме имеет право или должен представить доказательства того, что нарушения федерального законодательства повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства? Если исходить из общей конституционной нормы, то любой субъект права может обратиться в суд с жалобой на нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Более того, на органы прокуратуры возложена обязанность осуществлять надзор за законностью в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В случае выявления нарушений соответствующий прокурор вправе обратиться в суд.
Все это так, но от конкретизации здесь данный закон только бы выиграл.
Если в п. 4 ст. 29-1 ФЗ № 184 более четко определено, что по мотивированному представлению Генерального прокурора Президент РФ вправе временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, то в остальных случаях остается неясным, кто имеет право или обязан инициировать предложение Президенту РФ о привлечении к ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Несмотря на несовершенство и пробельность отдельных положений ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятие этого закона существенно продвинуло и законодательно закрепило идею повышения ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ за укрепление единства и территориальной целостности РФ, сохранения в России единого экономического пространства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Существенным шагом в деле обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности в деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений является Указ Президента РФ от 13.05.00 № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изменениями и дополнениями в редакции Указа Президента РФ от 21.06.00 № 1149), в соответствии с которым институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в 8 созданных федеральных округах.
Этим указом утверждено положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, одной из основных задач которого является организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти: федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также за реализацией федеральных программ.
Сегодня уже достаточно ясно, что предпринятые Президентом РФ шаги по укреплению вертикали исполнительной власти и повышению ответственности органов власти субъектов РФ за сохранение единства и территориальной целостности России дают заметные положительные результаты: постепенно законодательство субъектов РФ приводится в соответствие с федеральным законодательством, приходит осознание того, что Россия - это единое государство, состоящее из 89 субъектов РФ, каждый из которых представляет лишь составную часть России.
С момента вступления в силу ФЗ № 184 законодательные органы государственной власти субъектов РФ активно включились в работу по исполнению указанного закона в части приведения конституций республик и уставов краев, областей, автономных областей, автономных округов и городов федерального значения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Достаточно сказать, что за период с 1999 по 2003 г. ими принято около 300 законов и иных нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений и дополнений. В ряде республик приняты новые редакции конституций: Республика Коми, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Республика Тыва, Чеченская Республика и др. В Ставропольском и Хабаровском краях, Ленинградской, Псковской, Воронежской, Владимирской областях и других субъектах РФ приняты новые редакции уставов.
В мышлении многих людей возникают новые идеалы, ценности и цели, идет осознание тупика раздрая, деления власти и собственности, противопоставления интересов целого государства и его составных частей. Однако стремление к единству, целостности, крепости нашей страны должно идти не только сверху - от Президента РФ и иных федеральных структур, но и снизу - от граждан, их коллективов, муниципальных образований, субъектов федерации, федеральных округов.
Савин Владимир Николаевич окончил Всесоюзный заочный институт текстильной и легкой промышленности, Московскую высшую партийную школу, Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. С 1993 г. - депутат Московской областной Думы. Заместитель председателя Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики и член Комитета по статусу, регламенту и депутатской этике. Кандидат юридических наук.
1. Лысенко В. Конституционный нигилизм. Как лечить? // Российская Федерация сегодня. 1999. № 7. С. 31.
2. См.: Воронежская область выходит из состава России // Новые известия. 1999. 20 апр.
3. Путятин Е. Запрещен вывоз товаров из Кировской области // Независимая газета. 1999. 8 дек.
4. Лисицын А. Состояние и перспективы развития федеративных отношений в России // Российские регионы. 1998. № 24. С. 1.
5. Строев Е.С. Будущее России - "Федерация со стабильной экономикой" // Российская Федерация сегодня. 1998. № 15. С. 5.
6. Папушин А. Провинциальный "заговор". По московским рецептам // Парламентская газета. 1999. № 67.
7. Дел много. И все важные // Российская газета. 1999. 23 февр.
8. Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Без укрепления государства нельзя решить ни одну общенациональную задачу" // Парламенская газета. 2000. 11 июля.
9. Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29.07.00, 08.02.01, 07.05.02, 24.07.02, 11.12.02, 04.07.03).
| 