|
Государственный контроль за использованием объектов нежилого фонда - теория и практика
Оборкина Л.Н., Начальник Государственной городской инспекции по контролю за использованием объектов нежилого фонда города Москвы, Коробов В.И., Начальник организационно-распорядительного управления Госгоринспекции, канд. тех. наук
Во внутригосударственном праве исследования отечественных ученых, посвященные комплексу проблем государственного контроля, касающихся организационно-правового обеспечения управления, ведутся с давних пор. И это понятно. Без контролирующего фактора не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого механизма или организма. Особое значение контроль приобретает в деятельности государства, входящих в него образований и структур, общественных органов и организаций, поскольку обеспечивает само их существование.
Фундаментальная разработка общей теории контрольной деятельности, как разновидности правовой формы, а также рассмотрение этой проблемы в отдельных отраслях права, приобрели важное значение для правоприменительной деятельности РФ, ее субъектов, органов, должностных лиц и граждан.
Рассмотрим применимость положений теории контроля к такой его разновидности, как контроль за использованием объектов нежилого фонда.
Систему процедур контроля можно подразделить на следующие три уровня (см. схему): 1) процедура в общем виде (или общая процедура контроля); 2) общие или частные стандарты к общей процедуре (процедурные стандарты), а также дополнительные или специфические стандарты; 3) непосредственные процедуры контроля - то есть на этом уровне процедуры приобретают свой непосредственный конкретный или частный характер: указываются должностные взаимодействия, информационные потоки, базы данных и т. п. по конкретным мероприятиям. Такой подход (или концепция системы процедур), на наш взгляд, обеспечивает комплексную и системную регламентацию государственного контроля за использованием объектов нежилого фонда и, следовательно, является важным направлением его совершенствования.
Последовательно рассмотрим указанные элементы или компоненты системы процедур контроля подробнее, при необходимости приводя примеры.
Общая процедура контроля представляет собой последовательное описание всего типового процесса контроля в общем виде: от этапа определения объекта и программы контроля (контролируемые вопросы) до этапа проверки исполнения вынесенных по результатам контроля решений (мер по устранению недостатков, наказанию виновных, совершенствованию и т. д.), отраженных в соответствующих документах - протоколах, предписаниях, письмах, справках и др.
Общие процедуры контроля можно подразделить по агрегатам объектов контроля или менее крупным их составляющим единицам (например, для нашего случая: процедура контроля использования объекта нежилого фонда, занимаемого на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, аренды, субаренды, безвозмездного пользования и доверительного управления). Соответствующее подразделение процедур также может быть и в разрезе самих этих агрегатов (например: проверка помещений арендатора государственной собственности, проверка помещений арендатора частной собственности, проверка городских помещений, занимаемых городскими, федеральными или частными структурами и т. п.).
Общую процедуру контроля объекта нежилого фонда можно подразделить на следующие основные этапы и стадии (Нажмите на ссылку, чтобы увидеть иллюстрацию):
Стадия I. Принятие решения внешним или внутренним органом контролирующей организации о проведении проверки.
1.1. Таким решением может быть недельный, месячный, квартальный, годовой или более долгосрочный план работы по проведению проверок, утвержденный руководителем контролирующей организации, совместные планы работы вышестоящих инстанций или координирующих организаций, поручения вышестоящих органов, депутатов всех уровней, поручения надзорных структур, обращения организаций и граждан. Цель этой стадии - обеспечение принятия решения о проведении проверки не непосредственным исполнителем, а руководителем, уполномоченным соответствующими нормативными документами принимать решения о проверках конкретных объектов. Результат этой стадии - распоряжение на проведение проверки, подписанное руководителем соответствующего уровня.
1.2. В Государственной городской инспекции по контролю за использованием объектов нежилого фонда г. Москвы (Госгоринспекция) распоряжение на проведение проверки объекта нежилого фонда готовится инспектором и подписывается начальником (заместителем) управления. Основаниями для проведения проверки и оформления распоряжения являются квартальный план работы, утверждаемый начальником Госгоринспекции, распоряжения, поручения, указы и постановления Правительства Москвы, поручения руководителя имущественно-земельного комплекса, а также обращения депутатов, организаций и граждан с резолюцией начальника Госгоринспекции.
Стадия II - планирование и подготовка контроля.
2.1. Цель этой стадии - подготовка к контрольным мероприятиям (предварительному обзору и контролю по существу).
Задачи этой стадии - установление объекта контроля на основе планов деятельности органа государственного контроля либо оперативных поручений, запросов и информации государственных органов.
Для определения адресов или объектов нежилого фонда, требующих проверки, орган контроля должен использовать знания и опыт своих сотрудников (инспекторов, аналитиков, операторов), постоянно следить за событиями в различных областях общественной жизни, анализировать данные о так называемых "проблемных зонах" экономики и общественного развития из источников средств массовой информации (включая информацию о злоупотреблениях), непосредственно информацию о проведенных ранее проверках (принимая во внимание характер выявленных нарушений и степень выполнения предписаний по их устранению, производственно-финансовую информацию об объектах и субъектах контроля, информацию иных контролирующих органов, прочую информацию и правовые сведения (например, сообщения так называемых третьих лиц - организаций, граждан, общественных объединений, публичные дискуссии органов государственной власти и управления). Как предлагает Европейская организация высших контрольных органов, при определении объекта контроля должны соблюдаться, по крайней мере, два основных принципа: вовлечение персонала и открытость в выборе критериев в целях общественного доверия к контрольному органу. Нет сомнений в том, что концентрировать усилия следует там, где наибольший риск ошибок и злоупотреблений.
В случае проверки объекта нежилого фонда планируется контроль всех без исключения помещений в отдельно стоящем строении по выбранному адресу. Например, проверке по конкретному адресу предшествует установление по базе данных Департамента имущества города Москвы (ДИГМ) всех организаций и их прав на занимаемые ими нежилые помещения по этому адресу, а также всех ранее проведенных там Госгоринспекцией проверок.
В Госгоринспекции эта стадия контроля реализуется путем составления квартальных планов работы инспекции, а также составления планов проверки отдельных, наиболее сложных и крупных объектов нежилого фонда.
2.2. Определение формы контроля. Для выбора формы контроля решающим является то, какого характера материалы могут быть получены в его результате. Например, инспектор, изучив правоустанавливающие документы и осмотрев помещения, не выявил нарушений. В этом случае он ограничивается проверкой подлинников документов, записью в журнале проверок и заполнением на месте справки о проверке для внесения информации о ней в базу данных Госгоринспекции. Если нарушение выявлено или требуемые документы не представлены, то представитель организации вызывается в Госгоринспекцию для представления копий документов и составления протокола и предписания по факту выявленного нарушения.
2.3. Отбор участников контроля производится в случаях, когда проводится комплексная проверка по ряду аспектов деятельности проверяемой организации. Отбор производится в соответствии с результатами планирования проверки с учетом мнения инспектора. Критерии отбора участников - это их профессионализм, понимание ими сущности управленческих процессов и важности контроля в данной области управления. При этом чаще всего привлекаются сотрудники сторонних организаций и контролирующих органов.
С целью реализации этой стадии процедуры контроля Госгоринспекцией заключены соглашения или достигнуты договоренности о совместной деятельности. Чаще всего совместные проверки проводятся с представителями префектур административных округов, Департамента потребительского рынка и услуг Правительства Москвы, Управления федеральной службы налоговой полиции по г. Москве (УФСНП), Московской земельной инспекции, Лицензионной палаты и др.
2.4. Уведомление руководства соответствующего объекта о предстоящем контроле (с указанием целей и сроков контроля, состава участников, перечислением необходимых документов, которые должны быть представлены с целью их изучения участниками контроля).
Инспектором Госгоринспекции при контроле объекта нежилого фонда руководителю или представителю организации-пользователя предъявляется распоряжение на проведение проверки с указанием ее участников и сроков проведения, а также уведомление, содержащее перечень требуемых документов.
2.5. Изучение необходимых документов для контроля: нормативно-правовые и законодательные акты, в том числе федеральные и городские, касающиеся порядка учета и использования объектов нежилого фонда, регламента работы контролирующих организаций, прав и обязанностей юридических, должностных лиц и граждан.
Изучение этих документов проводится в Госгоринспекции постоянно. Организовано изучение следующим образом: сотрудник допускается к самостоятельной инспекторской работе только после собеседования с аттестационной комиссией и присвоения квалификации "Инспектор". При плановых аттестациях и экзаменах по присвоению классных чинов обязательно проверяются знания аттестуемого в области нормативно-правовой базы. Регулярно проводятся учебы по ознакомлению инспекторского состава с вновь принятыми законодательными и нормативными актами. Все сотрудники Госгоринспекции периодически проходят переподготовку и повышают квалификацию в учебных заведениях Москвы и РФ. Таким образом обеспечивается надежность результатов проверки и обеспечивается доверие пользователей к этим результатам.
Стадия I. Осуществление контрольных процедур и получение доказательств.
1.1. Цель этой стадии - сбор необходимых данных по проверяемому объекту, оценка полученных данных с точки зрения соответствия законодательным и нормативным актам.
1.2. Задачи стадии заключаются в непосредственном осуществлении контроля на месте расположения объекта нежилого фонда, сбор и оценка на предмет качества информации об объекте контроля (нежилого помещения), выявление так называемых "узких мест" или проблем с надлежащим оформлением правоустанавливающих документов.
Информация может быть получена путем изучения вывесок на здании, изучения документов, как правоустанавливающих на помещение, так и внутренних организации-пользователя (устав, учредительный договор, штатное расписание и др.), проведением опроса должностных лиц и граждан, присутствующих при проверке, либо связанных с этой организацией третьих лиц и т.п.
1.3. В начале работы на месте контроля обязательно проводится вступительная беседа с руководителем организации-пользователя проверяемых нежилых помещений, либо с уполномоченным должностным лицом в целях определения аспектов взаимодействия.
1.4. Осмотр всех без исключения помещений, занимаемых организацией-пользователем, при необходимости проведение замеров. Сопоставление визуально полученной информации с поэтажными планами и другими документами.
1.5. Выявление отклонений и необычных фактов достигается за счет практического применения инспекторами знаний положений действующих нормативно-правовых актов и их сопоставления с полученной в ходе контроля информации по проверяемому объекту нежилого фонда.
Стадия II. Получение и подтверждение необходимых доказательств.
2.1. Все документы и информация должны быть оценены на предмет их качества. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.
В результате такого подхода подтверждаются либо опровергаются данные об "узких местах", отклонениях или необычных фактах.
В условиях Госгоринспекции это достигается за счет формирования дела об административном правонарушении и рассмотрения материалов дела не только инспектором, но и всеми вышестоящими руководителями. Только после такого рассмотрения принимается решение о наличии или отсутствии нарушения.
Стадия III. Документирование информации.
3.1. В рамках Закона г. Москвы № 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы" в настоящее время разработаны и применяются на практике типовые рабочие документы инспектора Госгоринспекции - распоряжение с отрывным талоном и приложениями к отрывному талону, уведомление, определение, предписание и протокол.
3.2. С целью учета каждой проводимой проверки по ее окончании независимо от наличия или отсутствия нарушения заполняется справка разработанного образца, на основании которой вся полученная в ходе проверки информация заносится и накапливается в базе данных Госгоринспекции.
3.3. При наличии нарушения, как указано выше, формируется дело об административном правонарушении, включающее в себя протокол об административном правонарушении, предписание об устранении нарушения с указанием сроков, копии правоустанавливающих документов на помещения, учредительных и других документов организации-пользователя нежилыми помещениями.
3.4. Документы, оформляемые по результатам проверки, должны удовлетворять следующим основным требованиям:
- доказательность: выводы должны быть хорошо аргументированы, полученные реальные данные должны быть подтверждены доказательствами при возможности более, чем из одного источника, основанными на качественном и всестороннем исследовании каждого факта нарушений;
- объективность: отражаемые в документах факты должны обеспечить возможность полных выводов о соответствии (несоответствии) деятельности по использованию нежилых помещений положениям законодательных и нормативных актов;
- организованность: соразмерность как по форме, так и по содержанию, удобство пользования;
- четкость, конкретность (лаконичность), понятность (ясность), простота изложения;
- указание конкретных мер по устранению нарушений и предотвращению их в будущем, при этом предлагаемые меры должны быть: выполнимы (практичны), реально могут разрешить возникающие проблемы, приведут к выгодам, соизмеримым или превышающим затраты на их осуществление;
- увязка с существующим механизмом контроля (надзора) за выполнением указанных мер.
Стадия I. Привлечение нарушителей к ответственности.
1.1. Цели стадии - окончательное утверждение коллегиальным органом результатов проверки, назначение административного наказания, профилактическое воздействие на нарушителей.
1.2. Основной задачей стадии является инициирование устранения нарушений порядка учета и использования объектов нежилого фонда.
1.3. В нашем случае стадия реализуется путем приглашения нарушителей на заседания Городской административной комиссии по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования объектов нежилого фонда. В состав комиссии входят представители правоохранительных органов и подразделений Правительства Москвы. В ходе заседаний всесторонне изучаются материалы дела и принимается решение о привлечении нарушителя к административной ответственности в виде штрафа или прекращении дела производством. Начисленные штрафные санкции в дальнейшем в полном объеме поступают в бюджет города. Информация о нарушителях и принятых решениях накапливается в базе данных Административной комиссии.
Стадия II. Доведение результатов контроля до заинтересованных лиц.
2.1. Цель этой стадии - доведение информации о результатах контроля до заинтересованных лиц.
2.2. Задачи стадии заключаются в следующем: направление (передача) результатов контроля проверенной организации, заказчику проверки, вышестоящим организациям, государственным органам, ответственным за использование нежилого фонда, а при необходимости - правоохранительным органам.
2.3. Госгоринспекцией стадия реализуется следующим образом:
- ежеквартально информация об отдельных нарушениях и организациях-нарушителях направляется Мэру Москвы;
- ежеквартально информация обо всех без исключения выявленных нарушениях направляется первому заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы;
- по запросам информация по группам и отдельным нарушениям направляется в органы прокуратуры, ГУВД Москвы, УФСНП по г. Москве, Департамент потребительского рынка и услуг, Лицензионную палату и другие организации, подведомственные Правительству Москвы;
- по отдельным запросам информация направляется Депутатам Госдумы РФ и Гордумы Москвы, а также организациям и гражданам.
В итоге ни один запрос не остается без ответа, содержащего результаты проверки.
2.4. Публикации в средствах массовой информации. В Госгоринспекции составлен план публикаций, в который включены подготовка статей и выступлений руководителей всех уровней на телевидении, радио и печатных средствах массовой информации. План успешно выполняется.
Стадия III. Проверка принятия мер по результатам контроля.
3.1. Цель этой стадии - обеспечение своевременного и полного исполнения принятых (контрольным органом) по результатам контроля решений (включая указанные в представлениях и предписаниях).
3.2. Задачи стадии заключаются в следующем:
- обеспечение вынесения соответствующих директив (разработки и издания соответствующих распорядительных документов: приказов, распоряжений, служебных писем, иных документов) по устранению и предупреждению нарушений, наложению санкций (применению установленных мер воздействия), возмещению нанесенного государству ущерба, профилактическим мерам по предотвращению нарушений в будущем, по изменениям в законодательном регулировании вопросов учета и использования объектов нежилого фонда;
- контроль принятых мер (по представлениям, предписаниям, рекомендациям, предложениям):
- контроль за устранением нарушений;
- контроль за принятием соответствующих мер к нарушителям и возмещение ущерба государству;
- контроль за выполнением рекомендаций (предложений) по предотвращению нарушений в будущем (включая изменения в законодательном регулировании вопросов учета и использования нежилых помещений).
3.3. В Госгоринспекции стадия реализована направлением информации обо всех выявленных нарушениях первому заместителю Мэра Москвы в правительстве Москвы и получением его резолюции (указания) ДИГМ, как стороне по договору (контракту) устранить нарушения в квартальный срок. По окончании квартала территориальные агентства ДИГМ представляют в Госгоринспекцию результаты работы по устранению каждого из нарушений с указанием взысканных сумм задолженностей, произведенных доплат, перерасчетов, обращений в судебные органы, оформленных договоров (контрактов) и других принятых мер с указанием конкретных номеров документов.
По материалам, направляемым Мэру Москвы, также отслеживается выполнение его директив.
3.4. Большое значение в Госгоринспекции уделяется проведению контрольных проверок - проверок выполнения ранее выданных предписаний по истечении установленных сроков устранения нарушения. Количество таких проверок составляет 25% от первичных. Их результаты показывают, что к настоящему времени устраняются около 70% нарушений, что свидетельствует об эффективности применяемой системы контроля нежилых помещений в Москве.
3.5. Информация о неплательщиках наложенных штрафов передается в службу судебных приставов-исполнителей, которые после принудительного взыскания штрафов сообщают в Госгоринспекцию размеры взысканных сумм по каждому субъекту.
3.6. В плане законодательного регулирования Госгоринспекцией трижды вносились предложения по внесению изменений и дополнений в Закон г. Москвы № 7 и 03.07.2002 г. Мосгордумой принят Закон № 38 "О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы".
В предложенной Госгоринспекцией редакции в Кодекс об административных правонарушениях РФ вошли 3 статьи.
Мэром Москвы внесены в Совет Федерации подготовленные Госгоринспекцией предложения по внесению изменений в ст. 651 Гражданского кодекса РФ.
Кроме этого, Госгоринспекцией подготовлены и Правительством Москвы приняты изменения в ряд нормативных документов, регулирующих вопросы предоставления и использования нежилых помещений в г. Москве.
Стадия IV. Обобщение результатов контроля.
4.1. Результаты контроля и принятые меры должны быть обобщены и проанализированы с целью выявления различного рода негативных тенденций в сфере предоставления, учета и использования нежилых помещений, определения их причин, разработки и реализации мер по их предотвращению (включая направление предложений по совершенствованию законодательной и нормативной баз и др.) и определения приоритетных объектов для последующих контрольных мероприятий.
Результаты контроля должны накапливаться в базе данных.
4.2. Стадия реализована за счет созданной в Госгоринспекции автоматизированной информационно-поисковой системой, включающей в себя три подсистемы "Проверки Госгоринспекции", "Административная комиссия" и "Делопроизводство". Система включена в реестр информационных ресурсов г. Москвы, получено соответствующее свидетельство.
Автоматизированная информационно-поисковая система Госгоринспекции обеспечивает информационную поддержку выполнения операций по подготовке плана проведения проверок, списка проверяемых объектов, документации к проведению проверки, оформлению результатов проверки, подготовке материалов нарушений для заседаний Административной комиссии, оформление ее решений, начисление штрафов Административной комиссии, получение и обработку платежей, контроль оплаты начисленных штрафов, претензионную работу, подготовку внутренних отчетов с целью мониторинга деятельности Госгоринспекции и Административной комиссии, подготовку квартальных и годовых отчетов для вышестоящих организаций, подготовку разовых отчетов по запросам для вышестоящих организаций, обработку входящей документации, подготовку ответов, ведение делопроизводства Госгоринспекции и Административной комиссии.
Автоматизация значительного числа из перечисленных операций требует оперативного взаимодействия с различными органами власти и управления, в первую очередь с организациями, работающими с нежилым фондом и арендаторами нежилого фонда. К таким органам относятся ДИГМ, МосгорБТИ, территориальные органы управления, МРП, Департамент развития и поддержки малого предпринимательства Москвы, Управление налоговой службы по г. Москве, УФСНП по г. Москве, ГУВД г. Москвы и другие органы.
Накопление в базе данных информации о результатах деятельности Госгоринспекции и Административной комиссии происходит автоматически в процессе выполнения вышеперечисленных операций. Данные накапливаются в базах данных Госгоринспекции и Административной комиссии. Предусматривается автоматическое получение необходимой информации из вышеперечисленных органов власти и управления. Накопленные данные служат основой для формирования отчетов с целью мониторинга деятельности Госгоринспекции и Административной комиссии и предоставления данных вышестоящим организациям.
4.3. Анализ результатов проверок осуществляется в рамках ежемесячно представляемых руководству Госгоринспекции отчетов. Отчеты содержат количественные данные о нежилых помещениях города Москвы, представленных МосгорБТИ и ДИГМ (имущественный баланс) и относящихся к городской (муниципальной) и федеральной собственности, занимаемых на правах оперативного управления, хозяйственного ведения, аренды (субаренды), безвозмездного пользования, доверительного управления, собственности и находящихся в стадии оформления.
Раздел "Характеристика проведенных проверок" содержит количественные показатели по общему их количеству, количеству хозяйствующих субъектов в городе, проверенных организаций-пользователей, проверенным площадям, те же показатели по видам права, административным округам, отраслям деятельности проверенных организаций и др.
Раздел "Характеристика выявленных нарушений" содержит количественные общие показатели по выявленным нарушениям, а также с разбивкой по видам права на занимаемые помещения, собственникам (город, федерация, общественная организация, частный собственник), административным округам, типу деятельности организаций-пользователей, статьям Закона № 38 и др.
Столь же подробные количественные показатели содержат разделы отчета, содержащие информацию обо всех отдельных направлениях деятельности Госгоринспекции.
Отдельный раздел отчета посвящен работе Административной комиссии, в котором приведено количество рассмотренных дел об административных правонарушениях, суммы начисленных и поступивших в бюджет через казначейство штрафных санкций, суммы, взысканные судебными приставами-исполнителями и др.
Обязательным в отчете является раздел о результатах устранения нарушений. Это и количественные показатели по результатам контрольных проверок и данные, полученные из терагентств ДИГМ. Следует отметить, что до настоящего времени данные ДИГМ оставляют желать лучшего в плане полноты и качества.
Кроме этого отчет содержит конкретные, наиболее интересные примеры выявленных нарушений.
На основании содержащейся информации формируется заключительный раздел отчета - выводы, в котором указываются рекомендации о дальнейших направлениях проверок, усиления внимания к помещениям отдельных районных управ, административных округов или отраслей.
Таким образом, Госгоринспекцией реализованы практически все этапы и стадии государственной контрольной деятельности, которые рекомендуются теоретическими разработками в этой области.
Увязанный с теорией подход позволил за время существования Госгоринспекции перечислить в городской бюджет только за счет штрафных санкций более 160 млн руб. при общих затратах на содержание штата, помещений и техники менее 95 млн руб.
Расчетный показатель резерва поступлений в бюджет за счет побуждения пользователей к оформлению прав на занимаемые помещения в законном порядке, приведению имеющихся правоустанавливающих документов в соответствие с действующей нормативной базой, правильному расчету и перерасчету арендной платы, оформлению в установленном порядке перепланировок и т.п. составляет за время работы инспекции более 3,3 млрд руб. Если учесть, что за 2001 г. город от аренды помещений получил 4,9 млрд рублей, то становится ясно, что немалый вклад в эту сумму получен за счет отлаженной системы контроля за использованием объектов нежилого фонда.
Но главным в деятельности Госгоринспекции, как органа государственного контроля, все же следует считать не денежные показатели, а проведенную значительную работу по профилактике правонарушений и созданию в городе такого психологического климата, когда пользователи считают, что проще жить по закону и не допускать нарушений, чем ставить свое или своей фирмы существование в зависимость от случайных факторов и недобросовестных отношений.
| 