|
Предотвращение и урегулирование конфликтов на территории государств-участников СНГ
Яковлев В.Н., начальник Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ, доктор технических наук, генерал армии
 Миротворческая деятельность СНГ стала ответом на вызовы времени, на угрозы коллективной безопасности, безопасности каждого из входящих в него государств.
Эти угрозы поставили Содружество перед необходимостью экстренно создавать нормативно-правовую базу миротворчества и практически параллельно развертывать операции по поддержанию мира, овладевать одновременно теорией и практикой всех аспектов деятельности по предотвращению и урегулированию конфликтов, изучать имеющийся у мирового сообщества опыт и адаптировать его к нашим конкретным условиям.
Что имеет Содружество в своем активе по прошествии 10 лет?
Во-первых, можно говорить о том, что созданы правовые и теоретические основы миротворчества в СНГ, документально закреплены общие подходы государств Содружества к вопросам поддержания мира, урегулирования конфликтов и совместным действиям по разрешению возможных споров и разногласий.
Одно из главных положений Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств - участников СНГ подчеркивает, что "поддержание мира и стабильности является неотъемлемым условием существования Содружества, обеспечивающим экономическое, социально-политическое развитие как каждого из государств-участников, так и Содружества в целом".
В качестве основных направлений такой деятельности Содружества Концепция определяет:
- предотвращение конфликтов;
- их урегулирование;
- постконфликтное построение мира (или миростроительство).
Каждое из этих направлений предполагает возможность использования в качестве инструмента миротворчества воинских контингентов.
Так, в интересах предотвращения конфликтов может быть предпринято превентивное развертывание военного персонала государств - участников СНГ в районе возможного противостояния в целях предотвращения эскалации напряженности, перерастания споров, разногласий и кризисов в вооруженный конфликт.
Урегулирование вооруженных конфликтов может предусматривать проведение операций по поддержанию мира, то есть ограниченных по времени политических акций с использованием специально подготовленного для этих целей военного, полицейского и гражданского персонала.
Основной задачей в этот период является сохранение мира после достижения конфликтующими сторонами договоренностей о прекращении огня и обеспечение благоприятных условий для политического урегулирования конфликта путем переговоров.
На этапе постконфликтного построения мира воинские контингенты могут содействовать возвращению беженцев и перемещенных лиц, реинтеграции бывших участников вооруженных формирований в гражданскую жизнь, оказывать гуманитарную помощь, участвовать в разминировании территории и восстановлении инфраструктуры конфликтных регионов и др.
В то же время участники Содружества не допускают принудительных действий при урегулировании конфликтов без соответствующих санкций Совета Безопасности ООН.
Во-вторых, коллективные усилия Содружества в целом или некоторых его участников во взаимодействии с ООН и ОБСЕ позволили прекратить кровопролитие в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье, Таджикистане и Нагорном Карабахе, развести конфликтующие стороны и обеспечить условия для перехода их от насилия к диалогу в интересах политического урегулирования конфликтов.
Четыре операции по поддержанию мира с использованием воинских контингентов государств Содружества были развернуты на постсоветском пространстве, три из них продолжаются и сейчас.
Для того, чтобы нагляднее показать, какие катастрофы остановили совместные действия государств Содружества, позволю себе напомнить вам, что по оценке ООН только в результате межтаджикского противостояния погибло более 50 тыс. человек, а около миллиона стали беженцами и перемещенными лицами. Можно только предполагать, к каким еще более разрушительным последствиям привела бы дальнейшая эскалация конфликта в Таджикистане, не окажись там миротворцев из СНГ.
Несмотря на достаточно полярные оценки экспертов, политиков и аналитиков, эти операции являются примерами адаптации имеющегося у мирового сообщества опыта к конкретным условиям государств СНГ. Все они по-своему уникальны. На наш взгляд, целый ряд аспектов операций по поддержанию мира на территории Содружества являются вкладом в развитие теории и практики международного миротворчества и могут быть эффективно использованы мировым сообществом.
Говоря о особенностях, отличающих их от классических операций ООН по поддержанию мира, следует заметить, что эти особенности во многом предопределялись специфическими условиями внутригосударственных вооруженных конфликтов и вполне соответствуют основным тенденциям эволюции современного миротворчества.
Так, в Таджикистане операция развертывалась по обращению только одной из конфликтующих сторон - правительства Республики, при отсутствии соглашения о прекращении огня, что является характерным для немежгосударственных конфликтов. В этой операции не определялись линия разъединения конфликтующих сторон, зоны безопасности, ограничения вооружений и контроля, так как конфликтом была охвачена практически вся территория страны.
Включение в Южной Осетии и Приднестровье в состав миротворческих сил воинских контингентов, представляющих конфликтующие стороны, формально нарушает общеизвестные принципы миротворчества. Однако такая структура в конкретных условиях оказалась не только приемлемой, но и эффективно функционирующей.
При этом следует отметить, что ни одна из операций не была проведена за пределами Содружества и не носила принудительного характера, в них не был превышен предел необходимого применения силы. Действия воинских контингентов государств СНГ в рассматриваемых операциях вполне легитимны, в различной степени, но безусловно успешны по результату.
В качестве еще одного примера приведу результаты участия миротворцев Содружества в гуманитарных акциях в ходе успешно завершенной в 2000 г. операции по поддержанию мира в Республике Таджикистан. За 7 лет ими:
- перевезено более 1 тыс. т гуманитарных грузов, две трети из них в высокогорные районы;
- организованы охрана и сопровождение значительного количества колонн с грузами правительственных и гуманитарных организаций, а также колонн, перевезших более 40 тыс. беженцев;
- ликвидированы более 100 минных полей и узлов заграждений, обнаружены и уничтожены 141 тыс. взрывоопасных предметов;
- оказана медицинская помощь 18 тыс. раненым и больным из числа граждан Республики Таджикистан;
- осуществлялась охрана более 40 объектов, в том числе и объектов жизнеобеспечения.
О том, в каких условиях велась эта деятельность, свидетельствуют потери миротворцев - погибли 101 российский военнослужащий, более 20 - казахстанских.
В-третьих, Содружество Независимых Государств в своей миротворческой деятельности не проявляет стремления к самоизоляции, оно выступает за весомое участие ООН, ОБСЕ, других международных организаций в урегулировании конфликтов на территории СНГ, исходя из того, что эти конфликты угрожают не только региональной, но и глобальной безопасности.
Полученный опыт взаимодействия показывает, что совместные усилия по предупреждению и урегулированию конфликтов позволяют эффективно объединять значительный потенциал ООН и лучшее владение спецификой обстановки конкретного конфликта, возможности более оперативно влиять на кризисную ситуацию, характерные для региональных организаций.
Существующая в ООН практика предполагает различные формы взаимодействия с региональными организациями. В их числе - консультации, дипломатическая поддержка, оперативная поддержка, совместное развертывание и совместные операции.
Во взаимодействии с ООН и ОБСЕ Содружество еще не дошло до высшей формы сотрудничества - проведения совместных операций, однако в каждом из конфликтных регионов СНГ параллельно с операцией Содружества или его участников развернуты сотрудничающие с ними наблюдательные операции ООН и/или миссии ОБСЕ.
В свою очередь государства СНГ активно поддерживают миротворческие усилия международного сообщества, участвуя в операциях и миссиях под эгидой ООН, ОБСЕ и других организаций.
Это - действия российских подразделений в операциях ООН в бывшей Югославии в 1992-95 гг., российских и украинских - в Сьерра-Леоне, украинских - в Ливане. В состав миротворческих сил (IFOR) в Боснии и Герцеговине входит воинский контингент России, в Косово (KFOR) представлены Россия, Украина, Азербайджан и Грузия. Военные наблюдатели государств CНГ находятся в миссиях ООН и ОБСЕ в различных регионах мира. В свое время планировалось участие российских миротворцев в готовившейся под флагом ОБСЕ операции по поддержанию мира в Нагорном Карабахе. Возможно в недалеком будущем подразделения некоторых центральноазиатских государств СНГ будут включены в состав миротворческих сил, действующих в Афганистане.
Многие члены Содружества заявили о своем намерении участвовать в резервных соглашениях ООН, что предполагает их готовность выделять свои воинские контингенты, полицейский и гражданский персонал для использования в миротворческих операциях ООН, требующих быстрого развертывания.
Конечно, масштабы миротворческой деятельности Содружества в целом и его членов не столь велики, как у ООН, но результаты ее все же значительны и ощутимы.
В то же время положительные в основном итоги миротворческой деятельности вовсе не означают, что в этой сфере у Содружества не осталось нерешенных проблем. Они безусловно есть и носят разноплановый характер, различны по важности, сложности и перспективам решения.
Одна из главных проблем в том, что остановив насилие 8-10 лет назад, конфликтующие стороны и их посредники крайне незначительно продвинулись по пути политического урегулирования имеющихся противоречий.
По сути, и в Абхазии, и в Южной Осетии, и в Приднестровье проведен только первый этап операций по поддержанию мира - миротворческие силы разъединили противоборствующие стороны и не допускают возобновления массового кровопролития. Конфликты "законсервированы". В то же время реальностью остаются нестабильная обстановка в этих регионах, разрушенные экономика и системы жизнеобеспечения, нарушенные транспортные связи, сотни тысяч беженцев и перемещенных лиц, живущих в нищете на чужбине.
Ситуация в конфликтных регионах способствует росту преступности, особенно таких ее видов, как наркоторговля, незаконный оборот оружия, нелегальная миграция, является питательной средой для терроризма всех видов.
В таких условиях полномасштабное урегулирование конфликтов не может быть достигнуто только применением воинских контингентов. Действия миротворческих сил должны быть дополнены усилиями самих конфликтующих сторон по разрешению противоречий и укреплению доверия, деятельностью посредников - политиков и дипломатов, эффективными мерами по развитию экономики, защите прав человека, обеспечению социальной справедливости, а также гарантированному демократическому развитию государств, пораженных конфликтом. Эти меры невозможны без значительных затрат, затрат гораздо больших, чем те, что идут на содержание миротворцев.
Оптимизм внушает только то, что операции, проводимые СНГ, еще относительно "молоды" по сравнению с операциями ООН-"долгожителями", некоторым из которых более полувека - на Ближнем Востоке и в зоне индо-пакистанского конфликта, или почти 40 лет - на Кипре.
Следующая проблема - неисполнение в Содружестве собственных решений. Как следствие этого - миротворчество, будучи коллективным на момент принятия политических решений, перестает быть таковым при их реализации.
Не случайно, обращаясь к министрам обороны государств Содружества, принимавшим участие в заседании Совета министров обороны 21 ноября 2001 г., Председатель Совета глав государств СНГ, Президент России В.Путин отметил необходимость ставить на повестку дня "…не только вопрос о совершенствовании форм и методов сотрудничества, но, прежде всего, исполнения ранее принятых решений, то, что называется в любой административной, в том числе и в военной системе "исполнительская дисциплина".
К примеру, решение Совета глав государств об использовании КСПМ в зоне конфликта в Абхазии, Грузия подписано в 1994 г. 7 государствами, а состоят эти коллективные силы по сей день только из российских военнослужащих и финансируются из бюджета России. Одиннадцать форм участия в операции, предусмотренные Решением СГГ 1995 г., которое подписали 9 государств, не привлекли дополнительно в зону конфликта никого.
Одно это делает позицию миротворцев в Абхазии крайне уязвимой, позволяющей недоброжелателям любые их действия трактовать в пользу противоположной стороны в конфликте и обвинять в нарушении всех принципов миротворчества. Потоки обвинений особенно нарастают в периоды обострения военно-политической обстановки в регионе.
Заявление, принятое на юбилейном заседании Совета глав государств СНГ в 2001 г., отдавая должное усилиям Российской Федерации, которой принадлежит ведущая роль в операциях по поддержанию мира на пространстве СНГ, указывает на намерения Содружества "…вести дело к более справедливому распределению "бремени миротворчества" согласно принятым обязательствам". К сожалению пока оно намерением и остается.
Далеко не лучшим образом влияет на ситуацию в зоне конфликта в Абхазии, Грузия периодически повторяющиеся задержки с продлением срока пребывания и Мандата КСПМ, назначением командующего этими силами.
О перспективах миротворческой деятельности в СНГ
Возможно и необходимо продолжение шаг за шагом поиска приемлемых для конфликтующих сторон компромиссных решений, реализация которых позволит переломить ситуацию, развить проводимые операции, продвигаясь от поддержания мира к постконфликтному его построению.
События в Абхазии в мае 1998 г. и осенью 2001 г. показывают, насколько пока еще хрупок мир и как немного нужно для того, чтобы инициировать повторную эскалацию конфликта.
Одним из возможных вариантов развития процесса урегулирования этих конфликтов, на наш взгляд, может стать трансформация текущих операций ООН и СНГ в комплексные многоаспектные операции под эгидой ООН при широком участии в них военного, полицейского и гражданского персонала государств Содружества. Смещение акцентов в такой операции от разделения сторон к миростроительству позволит использовать потенциал ООН для принятия более эффективных мер по обеспечению организованного возвращения беженцев и перемещенных лиц, экономической реабилитации регионов.
Не должен останавливаться в Содружестве процесс развития и совершенствования нормативно-правовой и теоретической базы миротворчества. Многие принятые в начале 90-х годов документы уже нуждаются в пересмотре и корректировке с учетом полученного собственного и международного опыта.
Требует завершения затянувшаяся по целому ряду причин работа над правовыми актами, регламентирующими деятельность Специальных представителей по предотвращению и урегулированию конфликтов, вопросы финансирования и материально-технического обеспечения КСПМ, социально-правовые гарантии персоналу миротворческих сил.
Целесообразна дальнейшая работа по наращиванию в Содружестве потенциала оперативного антикризисного реагирования, включая повышения готовности к превентивным действиям по предотвращению конфликтов и развертыванию миротворческих операций.
Этому могут способствовать совершенствование систем анализа обстановки и прогнозирования ее развития, обучения и подготовки военного, полицейского и гражданского персонала для участия в миротворческих миссиях, более интенсивное проведение совместных мероприятий оперативной и боевой подготовки миротворческой направленности.
| 