|
***
.
Ключевые слова: .
***
Проблемы совершенствования миграционной политики постоянно находятся в центре внимания российского общества и органов государственной власти РФ. Это обусловлено тем, что миграционные процессы в стране являются неоднозначными и имеют как положительное, так и отрицательное влияние на ее экономическое развитие, на общую социально-экономическую и этнополитическую ситуацию, существенно сказываются на обеспечении безопасности государства.
В российском обществе существуют две полярные точки зрения на происходящие в сфере миграции процессы.
Некоторые представители социально-экономического блока Правительства РФ и бизнес-сообщества утверждают, что, с учетом неблагоприятной и ухудшающейся демографической ситуации, без нарастающей внешней трудовой миграции в России не могут быть обеспечены необходимые темпы экономического роста вследствие существующего уже сейчас дефицита рабочей силы в ряде отраслей народного хозяйства. Оценивая же ситуацию с рабочей силой в последующие годы, они исходят из наихудшего (из всех возможных вариантов) прогноза увеличения этого дефицита из-за продолжающегося старения и сокращения численности населения страны.
Оппоненты этой точки зрения утверждают, что в России нет предпосылок для масштабной внешней трудовой миграции, поскольку уровень безработицы в стране высок и может покрывать потребность экономики в рабочей силе в ближайшие годы. Необходимо максимально эффективно использовать этот резерв экономического роста, в том числе за счет внутренней трудовой миграции, т.е. перераспределения трудовых ресурсов между трудоизбыточными и трудонедостаточными регионами с минимальным использованием иностранной рабочей силы. Те же существующие финансовые и материальные ресурсы, которые сейчас используются неэффективно (в том числе и те, которые расходуются на создание благоприятных условий для внешней трудовой миграции и последующую борьбу с порождаемой ею нелегальной миграцией и ее последствиями, включая такие, как ослабление национальной безопасности страны), — необходимо направить на организацию внутренней трудовой миграции, дальнейшее улучшение благосостояния и состояния здоровья населения страны, сокращение смертности, стимулирование рождаемости и, как результат, — на обеспечение такого демографического роста, который полностью обеспечит потребность народного хозяйства в экономически активном населении на ближайшую и более отдаленную перспективу.
Научно обоснованного финансово-экономического сравнения этих двух вариантов демографического обеспечения экономического роста в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе не проводилось, и это является одним из главных недостатков обоснования проводимой в стране миграционной политики, в том числе при уточнении прогнозов и выборе на их основе сценариев социально-экономического развития до 2020 г.
На формирование миграционной политики в России существенное влияние оказывает стремление социально неориентированного бизнеса получать максимальную прибыль за счет низкооплачиваемых и зачастую полностью бесправных иностранных трудовых мигрантов в ущерб работоспособной части российского населения, имеющего более высокие требования к уровню своей заработной платы, социальной обеспеченности и условиям труда.
Масштабная внешняя трудовая миграция в России ведет к увеличению социального расслоения и к дальнейшему росту доходов высокообеспеченной прослойки в ущерб социальному благополучию остальной части населения страны. Эта политика противоречит Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (далее — СНБ), согласно п. 45 которой одной из стратегических целей обеспечения национальной безопасности является снижение уровня социального и имущественного неравенства населения, причем, в соответствии с п. 112 СНБ, децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) является одной из основных характеристик состояния национальной безопасности.
Помимо этого, одним из негативных последствий дальнейшего увеличения внешней трудовой миграции в России является то, что возможность для многих хозяйствующих субъектов замены работающих у них российских граждан дешевой и бесправной иностранной рабочей силой с получением за счет этого существенного прироста прибыли резко снижает стимулы предприятий и организаций к своему развитию и увеличению прибыли за счет обновления собственной технической базы и использования инновационных технологий, поскольку вложения в привлечение иностранных мигрантов для таких хозяйствующих субъектов оказываются более эффективными, чем вложения в обновление производства. В результате продолжается старение основных фондов, растет аварийность на производстве, а Россия все более отстает в своем техническом и технологическом развитии от других стран.
Между тем, как отмечается в п. 67 СНБ, слабая мотивация в сфере инновационной и промышленной политики оказывает прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности страны.
Показательно, что в большинстве публикаций в российских СМИ по вопросам миграции, а вслед за ними и в массовом сознании само понятие «миграция» ассоциируется только с внешней трудовой миграцией, а понятие «внутренняя трудовая миграция» как якобы малозначащая для российской экономики категория практически не фигурирует. То же относится и к большинству нормативных правовых актов органов государственной власти РФ по регулированию внутреннего рынка труда, при этом проблема внутренней трудовой миграции либо вообще не рассматривается, либо рассматривается как нечто второстепенное, поглощаемое более общей проблемой улучшения ситуации на рынке труда.
По данным ФМС России, в 2010 г. в Россию приезжало с различными целями в общей сложности 12,3 млн иностранных граждан, из которых осталось 5% от числа въехавших в этом году. В общей сложности, с учетом ранее въехавших иностранных граждан, на конец 2010 г. в стране находилось около 7 млн иностранцев, из которых около 2 млн — туристы, учащиеся и те, которые находятся на лечении. Большинство остальных (около 5 млн человек) — это 1 млн с лишним легальных трудовых мигрантов, которые работают в стране на законных основаниях, и до 3,5 млн человек — те, которые прибыли в Россию, как они указали в своих миграционных картах при пересечении границы, преимущественно с частными целями, и значительная часть которых, очевидно, также занимается трудовой деятельностью, но уже нелегально. Таким образом, общий объем внешней трудовой миграции доходит до 4-4,5 млн человек. Большинство из них приходится на выходцев из государств безвизовой зоны (страны СНГ за исключением Туркменистана), при этом объем нелегальной миграции составляет величину порядка 3-3,5 млн человек, т.е. на одного легального мигранта, согласно официальным данным, приходится не менее 3 нелегальных, чего нет ни в одной цивилизованной стране мира.
Эти данные ФМС имеют оценочный и явно приукрашенный характер, они не совпадают с теми, которые приводят независимые эксперты и некоторые органы государственной власти субъектов РФ, в частности органы государственной власти Москвы, на долю которой приходится от трети до половины всей внешней трудовой миграции в России. Так, по данным мэра Москвы С.С.Собянина, в Москве зарегистрировано 250 тыс. трудовых мигрантов, а фактически в городе их находится несколько миллионов.
Показательно, что вопреки угрожающим прогнозам апологетов увеличения внешней трудовой миграции из-за нарастания дефицита рабочей силы в стране, органы исполнительной власти Москвы в целях защиты трудовых интересов жителей Москвы постоянно добиваются снижения выделяемой городу Правительством РФ квот на прием иностранной рабочей силы. Так, если в 2009 г. квота составляла 392 тыс. человек, а в 2010 г. — 250 тыс. человек, то в 2011 г. она уменьшена до 200 тыс. человек. В целом же по стране в целях обеспечения приоритета в трудоустройстве российских граждан квота на привлечение в Россию иностранной рабочей силы в 2010 г. была снижена по сравнению с 2009 г. вдвое и составила 1,94 млн чел. вместо 3,98 млн чел. в 2009 г., а в 2011 г. величина этой квоты составляет уже 1,7 млн чел.
Несмотря на эти расхождения в оценках существующей легальной и нелегальной трудовой миграции, а также потребности отдельных регионов страны и России в целом в рабочей силе в настоящее время и в ближайшем будущем, они дают достаточно полное представление о масштабах внешней трудовой миграции и нелегальной миграции в России. Между тем, незаконная (т.е. нелегальная) миграция названа в п. 55 СНБ одним из главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности России в экономической сфере.
Анализ законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые действуют сейчас в сфере как внешней, так и внутренней трудовой миграции, показывает, что сложившаяся в России система управления миграцией имеет ряд существенных недостатков, которые ослабляют национальную безопасность России.
Пункт 61 СНБ устанавливает, что для противодействия угрозам экономической безопасности страны необходимо, в частности, обеспечить обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов, исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.
Согласно действующей сейчас редакции ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации. При этом исполнительные органы государственной власти субъектов РФ ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников и оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы. Данная работа проводится в соответствии с правилами, установленными Минздравсоцразвития России.
С учетом этих данных, а также в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов Правительство РФ вправе устанавливать (а фактически на протяжении уже многих лет — ежеквартально устанавливает) квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории субъектов РФ, так и на всей территории России. Эти квоты должны устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. На самом же деле, несмотря на эти цели и принципы установления квот, в действительности, вопреки СНБ, все происходит по-другому, и на территории страны продолжают находиться миллионы нелегальных мигрантов, что является результатом как несовершенства миграционного законодательства, в первую очередь в части легализации и контроля за прибывающими в страну в явочном порядке иностранными трудовыми мигрантами, так и неудовлетворительной правоприменительной практикой при его реализации.
ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» предусматривает до предела упрощенную регистрацию прибывших в страну из безвизовой зоны в явочном порядке иностранных трудовых мигрантов. При постановке на миграционный учет по месту пребывания иностранному гражданину, за некоторыми исключениями, даже не требуется лично являться в орган миграционного учета.
При предъявлении иностранным мигрантом паспорта и своей миграционной карты (собственноручно заполненной им при пересечении границы и имеющей отметку об этом органа пограничного контроля) принимающей этого гражданина стороне, в качестве которой может выступать практически неограниченный круг физических и юридических лиц, в том числе иностранных физических и юридических лиц, — принимающая сторона должна представить непосредственно в орган миграционного учета оформленное на стандартном бланке уведомление о прибытии к ней иностранного гражданина либо направить это уведомление почтовым отправлением, что чаще всего и происходит. Подтверждением выполнения принимающей стороной или иностранным гражданином действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания, является отметка в отрывной части бланка уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, проставляемая органом миграционного учета или (как обычно и происходит) на почте. Затем иностранный гражданин получает от принимающей стороны отрывную часть бланка указанного уведомления с указанной отметкой, данные о его регистрации заносятся ФМС в Государственную информационную систему миграционного учета, и на этом регистрация мигранта по месту пребывания заканчивается. После этого он оказывается фактически предоставленным самому себе и может, при желании, самостоятельно подыскивать для себя место работы в России и трудоустраиваться.
Столь до предела упрощенная система миграционного учета временно пребывающих в РФ иностранных мигрантов и явно малообязательный и недостаточный контроль за их пребыванием на территории России создает широкие возможности для получения ими не соответствующих их фактическому проживанию и роду деятельности, а зачастую полностью фиктивных разрешительных документов, для всевозможных махинаций и злоупотреблений при постановке на миграционный учет и несоблюдении требований этого учета.
Масштабному выявлению и выдворению нелегальных мигрантов из России мало помогают как Государственная информационная система миграционного учета, так и спорадические рейды сотрудников территориальных органов ФМС России по стройкам, промышленным зонам и другим местам скопления нелегальных трудовых мигрантов.
Очевидно, что введенная в 2006 г. предельно либерализированная система миграционного учета привела лишь к увеличению числа нелегальных мигрантов и должна быть существенно усовершенствована в соответствии с п. 61 СНБ, где эта задача указана в числе мер по противодействию угрозам экономической безопасности России.
Недостатки существующей системы миграционного учета создают первую (после пересечения государственной границы), но не единственную возможность для выхода недобросовестных иностранных мигрантов из-под государственного контроля и превращения их в нелегальных мигрантов. Вторая возможность для этого предоставляется существующей системой оформления иностранным трудовым мигрантам разрешения на работу.
Согласно ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», разрешение на работу трудовому мигранту, свободно въехавшему в РФ из безвизовой зоны и собственноручно заполнившему при пересечении границы миграционную карту с указанием в ней в качестве цели приезда трудовую деятельность в РФ (с последующей простановкой на этой карте отметки органа пограничного контроля) — выдается ФМС России или ее территориальным органом на основании заявления данного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот на выдачу таких разрешений, устанавливаемых Правительством РФ для каждого субъекта РФ.
Разрешение на работу выдается на срок временного пребывания трудового мигранта в РФ (этот срок составляет 3 мес) или на срок действия заключенного им трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ в России, но не более чем на 1 год со дня въезда этого иностранного гражданина в Россию. В последнем случае разрешение на работу является основанием для продления срока временного пребывания иностранного гражданина на территории России.
Трудовой мигрант подает в территориальный орган ФМС заявление о выдаче ему разрешения на работу лично либо через своего представителя, либо через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в России.
При представлении такого заявления в выдаваемое иностранному трудовому мигранту разрешение на работу вносятся реквизиты работодателя, с которым заключен трудовой договор, или заказчика работ (услуг), с которым заключен гражданско-правовой договор. При этом в качестве работодателей и заказчиков могут выступать физические или юридические лица (российские или иностранные), получившие в пределах существующих региональных квот разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующие их труд на основании соответствующих заключенных с ними договоров. Если соответствующего договора с одним из указанных работодателей или заказчиков нет, разрешение на работу выдается иностранному мигранту без указания работодателя или заказчика.
Таким образом, в соответствии с действующим миграционным законодательством, иностранный трудовой мигрант, вставший на миграционный учет (который часто бывает фиктивным), может получить затем документ о разрешении на работу без указания конкретного юридического или физического лица, у которого он работает. Поскольку этот мигрант таким образом дополнительно «легализован», он может затем продолжать самостоятельно устраиваться на работу и заключать трудовой либо гражданско-правовой договор с любым работодателем или заказчиком работ, а до заключения таких договоров находиться на территории субъекта РФ в качестве фактически безработного. Лишь после заключения такого договора территориальный орган ФМС России сможет внести в полученное этим мигрантом разрешение на работу, а также в Банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности, входящий в Государственную систему миграционного учета, отсутствующие в разрешении на работу реквизиты работодателя или заказчика работ.
Подобные, введенные после либерализации в 2006 г. миграционного законодательства, правила постановки на учет и получения разрешения на работу для свободно въехавших из безвизовой зоны иностранных трудовых мигрантов создают все условия для того, чтобы значительная часть этих лиц могла стать или даже вынуждена была стать (из-за трудностей со своим трудоустройством) нелегальными мигрантами. В результате те цели, которые заложены в существующий порядок квотирования иностранной рабочей силы по регионам страны, оказываются в значительной степени недостижимыми и, как уже отмечалось, на одного работающего в стране легального мигранта приходится более трех нелегальных.
Существование в стране такого количества неподконтрольных органам государственной власти и склонных к различного рода правонарушениям и преступлениям нелегальных мигрантов является одним из источников угроз национальной безопасности РФ. Пункт 37 СНБ в перечне основных таких источников указывает, в частности, сохраняющийся рост преступных посягательств, направленный против личности, собственности, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией.
Одной из порождаемых масштабной внешней трудовой миграцией проблем, недостаточное внимание к которой ведет к ухудшению этнополитической и социально-политической ситуации, нарастанию экстремистских националистических проявлений в различных субъектах РФ и в России в целом, является то, что при регулировании миграционных процессов не учитываются факторы, связанные с национальным составом иностранных мигрантов и все более негативным отношением к ним значительной части коренного населения тех регионов, в которые прибывают и в которых расселяются мигранты. Во многих случаях это приводит к нарушению или существенному сужению возможности реализации конституционных прав и свобод большинства постоянно проживающих здесь российских граждан.
При сопровождающемся нередко этнической и религиозной экспансией и заявительном режиме пребывания и расселения на отдельных территориях и в населенных пунктах большого количества прибывающих из других стран мигрантов не только снижается относительный вес представителей основных проживающих здесь российских народов в общей численности населения субъектов РФ и расположенных на их территории городов. Многие иностранные мигранты, плохо владея или даже вообще не владея русским языком, несут с собой и агрессивно демонстрируют, а через это по существу пытаются навязывать российскому социуму чуждые ему социокультурные и религиозные обычаи своих стран. В результате происходит размывание и ослабление национальных духовных, культурных, религиозных и иных традиционных национальных ценностей коренных российских народов.
Кроме того, сужаются возможности реализации гражданами, составляющими основное население отдельных субъектов РФ и городов, таких их конституционных прав, как право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, обучения и творчества; право на свободу совести, свободу вероисповедания, право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними; право на полноценное участие в своей национальной культурной жизни. Все это создает предпосылки и условия для возникновения национальных и религиозных конфликтов, разжигания расовой, национальной и религиозной вражды, что, в соответствии с п. 40 СНБ, относится к глобальными вызовам и угрозам национальной безопасности России в сфере государственной и общественной безопасности.
По существу, этнические аспекты миграционных процессов, происходящих в России, оказались вне регулирования со стороны органов государственной власти. Самоустранилась от учета этнических факторов при регулировании миграционных процессов и ФМС России, тем более что в Положении о ФМС нет задач, затрагивающих межнациональные отношения. В этой части данное Положение нуждается в корректировке.
Резко негативное отношение к иностранным мигрантам со стороны местного населения вызывает и то, что вследствие вовлечения в трудовые отношения и предпринимательство на отдельных территориях и в населенных пунктах большого количества вновь прибывающих из других государств иностранных граждан, в ряде случаев резко обостряется, принимая часто крайне недобросовестные и криминальные формы, конкуренция на рынке труда и в отдельных секторах трудовой деятельности и предпринимательства, происходит широкая скупка земли и объектов недвижимости, а также монополизация отдельных видов трудовой деятельности и предпринимательства представителями расселяющихся здесь сплоченных этнических диаспор. Это приводит к значительному сужению для коренного населения возможностей реализации конституционного права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
При практически ничем не ограниченном пребывании и расселении иностранных граждан, вследствие возрастающей при этом нагрузки на жилой фонд и социальную инфраструктуру ухудшаются социальные условия проживания коренного населения, что во многих случаях приводит к существенному снижению для составляющих это население граждан возможностей на реализацию ими целого ряда указанных в Конституции РФ социальных и иных связанных с ними прав, в том числе таких, как право на жилище; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на образование, в том числе на гарантированное общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных учреждениях и на предприятиях.
Например, в Москве, независимо от фактического статуса находящихся здесь легальных и нелегальных мигрантов, город обязан предоставлять для всех них те же социальные условия проживания, что и для остальных москвичей. Поэтому пребывание здесь большого количества иностранных мигрантов (к тому же часто с многодетными семьями) приводит к резкому увеличению нагрузки на жилой фонд и социальную инфраструктуру Москвы (транспорт, школы и иные учебные заведения, медицинские учреждения и т.д.), что негативно сказывается на положении москвичей всех национальностей и обостряет этнополитическую ситуацию в городе.
Все это находится в явном противоречии не только с теми статьями Конституции РФ, в которых устанавливаются права и свободы и говорится о том, что государство гарантирует соблюдение конституционных прав и свобод российских граждан, но и с положениями п. 46, 48 и ряда других разделов СНБ. В п. 46, 48 СНБ указывается, что обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будет способствовать обеспечение их личной безопасности, снижение уровня организованной преступности и наркомании, а все эти угрозы резко усиливаются из-за пребывания в стране многомиллионного контингента нелегальных иностранных мигрантов.
Фиксируемое криминальной статистикой число преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, с небольшими вариациями по годам на протяжении последних 5 лет остается практически постоянным. Пик преступности среди них приходится на 2009 г., когда ими было совершено около 58 тыс. преступлений (3,5% от общего числа расследованных и 1,9% от общего числа зарегистрированных в России преступлений), из которых 53,1 тыс. (3,2% и 1,8% соответственно), т.е. в общей сложности 5% от числа расследованных и зарегистрированных преступлений, было совершено выходцами из стран СНГ. Поскольку большинство из них являются трудовыми мигрантами, эти цифры принято считать официально характеризующими состояние преступности среди иностранных мигрантов.
От апологетов расширения внешней трудовой миграции часто приходится слышать, что это весьма низкий уровень преступности, поэтому обвинять иностранных мигрантов и тех, кто ведет их учет, контролирует их пребывание и деятельность на территории России, в высокой преступности среди мигрантов — неправильно.
Однако приведенные выше цифры выглядят неубедительными на фоне положения дел с преступностью среди мигрантов в г. Москве.
Как сообщалось на состоявшемся в конце 2010 г. общегородском форуме «Стратегия развития взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций в системе профилактики правонарушений в Москве», из общего числа совершенных в городе в 2010 г. 156,5 тыс. преступлений, из которых свыше трети относилось к категории тяжких и особо тяжких, в том числе к умышленным убийствам, основное число нарушений правопорядка приходилось на судимых граждан РФ и мигрантов из ближнего зарубежья. При этом, по данным мэра Москвы С.С.Собянина, на долю таких мигрантов приходится половина всех совершаемых в Москве преступлений.
Кроме того, при оценке преступности среди мигрантов не учитывается, что нелегально находящиеся в России мигранты — уже правонарушители и должны привлекаться к административной ответственности, а кроме того — уже в силу этого потенциально являются лицами, склонными к совершению преступлений. Поэтому именно их активно вовлекает в свои ряды организованная преступность.
Наиболее распространенное преступление среди нелегальных мигрантов — дача взяток сотрудникам ФМС России и Патрульно-постовой службы МВД России при проверке у них документов об их постановке на миграционный учет и получении разрешения на работу. Количество таких нелегальных мигрантов в России достигает, даже по заниженным официальным оценкам, 3-3,5 млн человек, причем значительная часть из них находится в Москве. Как минимум, половина из них неоднократно давали взятки, т.е. совершали преступления при проверке у них документов. Одно это требует оценивать количество совершаемых мигрантами преступлений на территории России не теми цифрам криминальной статистики, которые приведены выше, а величиной в несколько миллионов преступлений в год.
Весьма распространенным среди мигрантов, особенно выходцев из среднеазиатских государств СНГ, является такой вид преступлений, как контрабанда и распространение наркотиков. Оперативные данные ФСКН России и других правоохранительных органов показывают, что иностранные мигранты активно участвуют в незаконном наркообороте как наркокурьеры и уличные распространители наркотиков. Такие мигранты, как правило, нигде не работают, занимаются сбытом наркотиков, часто сами их употребляют и при этом свободно передвигаются по территории России.
Наибольшую активность на нелегальном рынке сбыта наркотиков проявляют этнические преступные группы, состоящие из выходцев из Таджикистана, специализирующихся на поставках афганских наркотиков, в том числе одного из наиболее смертоносных из них — героина. На гашишном рынке доминируют граждане Азербайджана.
Несовершенство миграционного законодательства, недостаточный контроль за его соблюдением и возможность безвизового въезда в Россию позволяет наркокурьерам до сотни раз в год пересекать Государственную границу РФ и доставлять большое количество наркотиков во все регионы страны.
По официальным данным, сейчас в России около 2,5 млн наркоманов, реальная же картина во много раз превосходит данные государственной статистики. Большинство наркоманов — молодые люди, большинство из которых не доживают до 30 лет. Уже при жизни они не являются работоспособными в той мере, что и остальная часть населения, состоящая в трудоспособном возрасте. Такая наркотизация, порождаемая в значительной степени нелегальной миграцией, приводит к дальнейшему сокращению трудовых ресурсов России, что, как уже было сказано, является основным аргументом расширения внешней трудовой миграции. Это, в свою очередь, ведет к дальнейшему росту числа наркоманов в стране и к еще большему сокращению трудовых ресурсов, что порождает дальнейший рост миграции. Таким образом, при сохранении существующей миграционной политики являющиеся воплощением наркомании «наркотическая игла» и воплощением внешней трудовой миграции «миграционная игла» взаимодополняют и взаимоусиливают друг друга.
Помимо совершения общеуголовных преступлений, дачи взяток сотрудникам правоохранительных органов и распространения наркотиков, среди нелегальных мигрантов распространены многие другие, воспринимаемые порою не столь опасными правонарушения и преступления, например уклонение от обязательного для всех категорий трудовых мигрантов медицинского обследования на наличие опасных для окружающих заболеваний, включая такие, как ВИЧ-инфекция, венерические болезни, туберкулез и др., а также приобретение для работы в торговых точках фальшивых медицинских книжек. Это приводит к заражению покупателей и других лиц, контактирующих с такими мигрантами, различными, в том числе весьма опасными, инфекционными заболеваниями и к общему ухудшению состояния здоровья населения РФ, а следовательно, как и в случае с наркоманией, к сокращению численности работающих граждан РФ, что, в свою очередь, увеличивает запросы на привлечение новых трудовых мигрантов из-за рубежа.
В связи с широким распространением среди иностранных мигрантов такого рода преступлений, подпадающих под действие ст. 121, 122, 236, 237 Уголовного кодекса РФ, необходимо усилить уголовную ответственность за эти преступления для тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые находятся на территории РФ.
Еще одним, весьма распространенным среди мигрантов, обосновавшихся в крупных городах России, является такой вид правонарушений, как незаконный захват помещений, которые являются либо бесхозными, либо временно выселенными. Такие помещения, как правило, являются настоящими рассадниками антисанитарии и преступности, о чем свидетельствуют результаты проводимых по ним рейдов сотрудников правоохранительных органов.
Масштабы нелегальной миграции со всеми вытекающими из этого последствиями были бы значительно уменьшены при налаживании действенного контроля за пребыванием иностранных трудовых мигрантов в России.
ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает, что контроль за проживанием и временным пребыванием в России иностранных граждан осуществляется ФМС России и МВД России, а также их территориальными органами в субъектах РФ. Кроме того, ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» определяет, что ФМС и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета. При этом в законах не раскрывается, в чем должен заключаться и с какой периодичностью должен осуществляться этот контроль. В соответствии с этими законами порядок, процедуры и сроки проведения контроля должны определяться подзаконными нормативными правовыми актами, что противоречит антикоррупционному законодательству, согласно которому количество отсылок к подзаконным нормативным правовым актам по вопросам, которые могут быть урегулированы непосредственно в законе, должно быть сведено к минимуму.
В настоящее время по вопросам контроля, на основании ряда постановлений Правительства РФ, действует принятый в 2009 г. такой подзаконный нормативный правовой акт, как Административный регламент МВД России и ФМС России по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда. О качестве данного Административного регламента, иных указанных выше законодательных и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам контроля и надзора за деятельностью трудовых мигрантов и о качестве исполнения этих актов можно судить по тем результатам, которые достигнуты сейчас в области такого контроля и надзора, когда на одного легального мигранта приходится три нелегальных.
Из изложенного следует, что существующая система миграционного учета и получения иностранными трудовыми мигрантами разрешения на работу должна быть существенно ужесточена, а кроме того, должны быть ужесточены, законодательно расписаны и закреплены процедуры осуществления контроля за пребыванием и работой иностранных граждан в России.
Как отмечалось ранее, одним из факторов, стимулирующих рост внешней трудовой миграции, является дешевизна и трудовое бесправие иностранной рабочей силы. Очевидно, что решение данной проблемы лежит в сфере трудового законодательства.
В соответствии с Конституцией РФ Трудовой кодекс РФ устанавливает в ст. 11, что на территории России правила, установленные этим Кодексом, законами, иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими либо с их участием, работников международных организаций и иностранных юридических лиц. Очевидно, что при строгом соблюдении этого требования хозяйствующими субъектами резко сократились бы их стимулы к привлечению к работе у себя иностранных трудовых мигрантов, объем подаваемых ими заявок на получение разрешений на использование иностранной рабочей силы и, как следствие, — значительно сократились бы и масштабы внешней трудовой миграции.
В настоящее время полномочия по осуществлению функций по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства возложены на Федеральную службу по труду и занятости (Роструд), подведомственную Минздравсоцразвития России. Роструд осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы — государственные инспекции труда в субъектах РФ, образуя вместе с ними единую централизованную систему — федеральную инспекцию труда.
В соответствии с положениями ст. 355 Трудового кодекса РФ основными задачами Федеральной инспекции труда являются, в частности, обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод работников, обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Исходя из этих задач, в соответствии с положениями ст. 356 Трудового кодекса РФ Федеральная инспекция труда реализует, в частности, следующие полномочия: осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях, подготовки других материалов о привлечении виновных к ответственности в соответствии с действующим законодательством #M12293 0 901807664 7814600 78 1376109634 2796221426 1789280417 4 3079082639 806055522; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав; готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства, представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ.
Ознакомление с этими докладами показывает, что в них нет ни слова о нарушении трудовых прав работающих в России иностранных трудовых мигрантов и нарушении хозяйствующими субъектами трудового законодательства в отношении мигрантов. Таким образом, вопреки Конституции РФ и Трудовому кодексу РФ, Роструд самоустранился от контроля и надзора за соблюдением трудовых прав иностранных трудовых мигрантов.
То же можно сказать о Минздравсоцразвития России в целом и о ФМС России, хотя положения об этих органах вменяют им заниматься такими вопросами.
Одним из незадействованных резервов и наиболее оптимальным путем решения проблемы обеспечения рабочей силой трудонедостаточных регионов РФ является использование трудовых ресурсов трудоизбыточных регионов (с высоким уровнем безработицы) путем стимулирования и организации внутренней трудовой миграции в России. В соответствии с Положениями о ФМС России и Минздравсоцразвития России, это является одной из функций данных органов исполнительной власти. Тем не менее, оба эти ведомства занимаются данным вопросом совершенно недостаточно.
На начало 2011 г. в России на биржах труда было официально зарегистрировано 2,2 млн безработных, чему — в соответствии с методикой Международной организации труда, с учетом тех безработных, которые не регистрируются на биржах, а ищут работу самостоятельно, — соответствовало 7,6 млн человек трудоспособного возраста, не имеющих работы. Кроме того, есть также скрытая безработица, когда люди находятся в вынужденных отпусках или работают неполную рабочую неделю. Она может доходить до 1 млн человек. Таким образом, общая численность безработных на конец 2010 г. — начало 2011 г. составляла в России 7,6-8,6 млн человек. Сравнение этих данных с приведенными выше данными о масштабах внешней трудовой миграции показывает, что при эффективной работе федеральных и региональных органов исполнительной власти по организации внутренней трудовой миграции и перераспределению трудовых ресурсов внутри страны в 2010 г. вообще можно было бы обойтись без внешней трудовой миграции.
До последнего времени внутренняя трудовая миграция в России была весьма мала и осуществлялась в основном в рамках региональных программ по снижению напряженности на рынке труда. В 2010 г. по этим программам лишь 9 тыс. безработных граждан РФ переехали и нашли для себя работу по новому месту жительства, да и то преимущественно внутри своих субъектов РФ.
Не получила в свое время развития и так называемая «программа Хлопонина», согласно которой планировалось осуществить переселение части безработного населения из субъектов РФ Северного Кавказа с высоким уровнем безработицы в другие, трудонедостаточные регионы страны.
Основной недостаток подобных переселенческих программ состоит в том, что безработным и членам их семей, желающим переехать в целях трудоустройства, необходима достаточная материальная поддержка, позволяющая компенсировать расходы на переезд, провоз багажа и найм или приобретение удобного для проживания жилого помещения. Последнее особенно важно, о чем свидетельствует неудачный опыт переселения по «программе Хлопонина» безработных из Ингушетии. Получив по этой программе средства на переезд и провоз багажа на новое место жительства в Свердловской области, согласившиеся на такое переселение люди вынуждены были вернуться из-за того, что органы власти этой области не смогли предоставить им пригодное для проживания жилье.
Между тем, именно возможность получить хороший заработок и улучшить свои жилищные условия была основным стимулом того массового переселения граждан бывшего СССР в порядке организованного набора рабочей силы (т.е. внутренней трудовой миграции) для освоения природных богатств и создания крупных современных промышленных предприятий в малонаселенных регионах Сибири, Крайнего Севера и Дальнего Востока. В отличие от современной России, организации оргнабора в СССР уделялось большое внимание органами государственной власти всех уровней, благодаря чему стало возможным создание мощного промышленного потенциала и заселение ранее безлюдных территорий в азиатской части страны. Помимо роста экономической мощи государства, освоение указанных регионов укрепляло обороноспособность страны и имело большое геополитическое значение. Сейчас же происходит отток населения из этих регионов, что несет прямую экономическую, военную и геополитическую угрозу национальной безопасности России.
Между тем именно эти богатые природными ресурсами регионы, в которых идет процесс убывания населения, должны, путем проведения грамотной и ответственной миграционной политики, как и прежде, стать привлекательными для расселения здесь внутренних трудовых мигрантов из трудоизбыточных регионов страны и, как следствие, стать важнейшими опорными точками дальнейшего экономического роста современной России.
В отличие от внешней трудовой миграции, внутренняя трудовая миграция лишена тех охарактеризованных выше многочисленных угроз национальной безопасности страны, которые реально существуют и будут только нарастать по мере увеличения находящегося на территории России многомиллионного контингента иностранных трудовых мигрантов. Показательно, что в п. 55 СНБ прямо указывается в числе главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность, а в п. 52 указывается на то, что для противодействия угрозам национальной безопасности необходимо проведение рациональной региональной миграционной политики.
Таким образом, организация и управление процессами внутренней трудовой миграции в России является сейчас одной из важнейших задач укрепления национальной безопасности страны, и именно на это должно быть направлено основное внимание тех органов государственной власти, которые призваны определять миграционную политику и осуществлять регулирование в сфере миграции.
Ряд дальнейших мер в этом направлении планируется предпринять и в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО). В Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 г. отмечается, что управление миграционными процессами в СКФО требует активного участия федерального центра в части разработки и реализации обширной программы, предусматривающей комплекс административных, социальных, экономических и культурных мер по количественной и пространственной регуляции миграционных потоков, а также по обеспечению процесса взаимной адаптации мигрантов и принимающих их территорий. Для решения проблемы избытка трудовых ресурсов округа ежегодные размеры трудовой миграции в другие регионы страны должны составлять 30-40 тыс. человек. В приеме мигрантов требуется задействовать десятки регионов РФ.
В Стратегии развития СКФО отмечается, что одним из вариантов решения проблемы безработицы в округе может стать учреждение Агентства СКФО по трудовой миграции. Основные функции Агентства должны осуществляться по следующим направлениям:
1) переговоры с работодателями (поиск потенциальных работодателей вне СФКО, проведение переговоров об условиях привлечения рабочей силы из СФКО, заключение единого договора с работодателем);
2) привлечение населения (активно предлагать вакансии населению СФКО, в первую очередь безработным, заключать договоры с работниками на поиск вакансий);
3) организация переезда и проживания работников;
4) контроль соблюдения прав работников (контроль соблюдения прав работников во время проведения работ, в том числе условий проживания, питания, соблюдения техники безопасности, соблюдения условий по зарплате, реагирование на жалобы работников).
Таким образом, одним из результатов деятельности этого Агентства станет устранение большинства из тех охарактеризованных выше негативных явлений, которые наблюдаются сейчас в сфере организации труда в РФ иностранных трудовых мигрантов.
Очевидно, что аналогичные меры по нормализации ситуации на рынке труда путем организации внутренней трудовой миграции должны быть приняты и в других федеральных округах, в состав которых входят как трудоизбыточные, так и трудонедостаточные субъекты РФ. Более того, в РФ должна быть разработана и принята комплексная федеральная целевая программа внутренней трудовой миграции населения в России с финансированием из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, которая должна учесть имеющийся как положительный, так и отрицательный опыт организации переселения безработных на новое место жительства, мнение объективных, а не обслуживающих интересы социально неориентированного бизнеса специалистов по вопросам трудовой миграции, конструктивные предложения субъектов РФ по этому вопросу. В результате реализации такой федеральной программы должно произойти резкое сокращение масштабов внешней трудовой миграции со всеми ее негативными последствиями для национальной безопасности России.
Данная работа должна быть подкреплена законодательно и в этом направлении сейчас происходят определенные сдвиги. Минздравсоцразвития России подготовлен, но пока еще не внесен Правительством РФ в Государственную Думу законопроект, который предусматривает оказание безработным и членам их семей, желающим переселиться в другие регионы в целях трудоустройства, материальной поддержки, позволяющей компенсировать расходы на переезд, провоз багажа и найм жилого помещения. Кроме того, этой категории граждан и членам их семей, переселяющихся в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости, предусматривается выплата единовременного денежного пособия, размер которого будет устанавливаться в зависимости от территории переселения.
Необходимо также реализовать в полном объеме, в соответствии с принятым Государственной Думой в июле 2010 г. Федеральным законом «О внесении изменения в ст. 7 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», требования этого закона, согласно которым Минздравсоцразвития России должно в порядке, определенном Правительством РФ, разрабатывать прогнозы баланса трудовых ресурсов в стране, которые позволят более точно определить спрос и предложение на рынке труда, а значит, у государства появится еще один механизм борьбы с безработицей, планирования внутренней трудовой миграции и определения реальной, а не чрезмерно завышаемой, как сейчас, потребности в иностранных трудовых мигрантах.
ВАХАЕВ Магомед Хумайдович. Кандидат юридических наук. В 1986-2000 гг. работал руководителем ряда внешнеторговых организаций РФ. С 2000 г. - на руководящей работе в органах исполнительной власти Чеченской Республики, последняя занимаемая должность - заместитель Председателя Правительства - министр труда и социального развития Чеченской Республики. В 2007 г. назначен Председателем Конституционного суда Чеченской Республики. В декабре 2007 г. избран депутатом Государственной Думы ФС РФ, является заместителем Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности, Председателем Подкомитета по законодательству в сфере совершенствования правовых основ региональной безопасности. Доцент, заслуженный юрист Чеченской Республики. Руководитель Рабочей группы при Комитете Государственной Думы по безопасности по подготовке законодательных инициатив, направленных на обеспечение безопасности стратегических предприятий.
АЛЕКСЕЕВ Сергей Викторович. Доктор юридических наук, академик РАЕН. В 1992-1999 гг. работал в системе Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям России на ответственных должностях в департаменте по делам национальностей, последняя занимаемая должность - начальник отдела региональной этнологии департамента по проблемам федерализма, связям с субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления. В 1999-2000 гг. - помощник руководителя Аппарата Правительства РФ, советник департамента по связям с Федеральным Собранием. С 2000 г. - профессор кафедры конституционного и административного права Института экономики и предпринимательства. С 2011 г. - научный сотрудник Центра конфликтологии и социальной стабильности Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина. Член Экспертного совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности.
|
