|
О реформировании системы управления внутренними водными путями России
Кривошей В.А., Президент НТЦ "Вода и люди: XXI век"
Внутренние водные пути (ВВП) являются важнейшей составной частью транспортной системы России. Они обеспечивают транспортное обслуживание 26 республик, краев, национальных автономных округов и 42 областей России.
Протяженность ВВП составляет 101,7 тыс. км, на которых находится 723 судоходных гидротехнических сооружения (СГТС), включая 110 шлюзов, 1 судоподъемник, 8 насосных станций, каналы, дамбы и плотины, а также 134 порта.
В европейской части России создана Единая глубоководная система протяженностью 6,5 тыс. км. В ее состав входят: Беломорско-Балтийский канал, канал им. Москвы, Волго-Донской судоходный канал и Волго-Балтийский водный путь, а также реки Волга, Кама, Дон; Белое, Онежское и Ладожское озера.
В соответствии с Европейским соглашением об основных ВВП международного значения, водные пути Единой глубоководной системы европейской части России по своим параметрам отнесены к наивысшему классу ВВП. Они непосредственно связаны с важнейшими морскими бассейнами и транснациональными железными дорогами и автомагистралями.
Для содержания и эксплуатации ВВП используется более 2000 единиц технического и вспомогательного флота, а также разветвленная ремонтно-техническая база.
Управление и содержание ВВП осуществляют 15 государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства (ГБУВПиС), имеющих статус федеральных государственных учреждений, и Федеральное государственное унитарное предприятие «Канал имени Москвы», имеющие в своем составе 98 филиалов, непосредственно занимающихся содержанием и эксплуатацией ВВП и СГТС. Общая численность специалистов, работающих на ВВП и СГТС, составляет 21,5 тыс. человек.
Таким образом, ВВП представляют собой сложный воднотранспортный комплекс, определяющий состояние и развитие всего внутреннего водного транспорта, что, безусловно, должно учитываться при изменениях структуры и системы управления ВВП.
Формирование управления ВВП началось с выхода Указа Павла I от 28 февраля 1798 г. о создании Департамента для произведения и управления всех дел по водяным коммуникациям. Департамент находился под ведомством Сената и имел разветвленную сеть территориальных структурных подразделений - Округов путей сообщения.
При непосредственном руководстве Департамента были построены Мариинская, Тезянская, Москворецкая и Северо-Двинская (Вюртенбергская) шлюзованные системы, а также созданы необходимые условия для развития внутреннего водного транспорта. В дальнейшем были построены Белозерский и Онежский обходные каналы, а также Обь-Енисейский водный путь.
После революции Департамент неоднократно преобразовывался, переименовывался и реформировался. Однако развитие ВВП не прекращалось. В 1933 г. в эксплуатацию введен Беломорско-Балтийский канал, а в 1937 г. - Канал им Москвы.
В 1938 г. в составе Министерства речного флота было образовано Главное управление водных путей и гидротехнических сооружений (Главводпуть), основными задачами которого были определены содержание ВВП и СГТС в состоянии, обеспечивающем эффективную эксплуатацию и безаварийное плавание судов.
Без преувеличения можно сказать, что с созданием Главводпути начался один из лучших периодов в совершенствовании и развитии ВВП, общая протяженность которых достигла 142 тыс. км. Структура управления ВВП была простой, понятной и экономичной (рис. 1).
Рис. 1. Структура управления ВВП, действовавшая до 1995 г.
При непосредственном руководстве Главводпути были построены судоходные сооружения на Дону, Волге, Каме, Оби и Енисее, введены в эксплуатацию Волго-Донской судоходный канал (1952 г.) и Волго-Балтийский водный путь (1964 г.), существенно улучшены габариты пути, судоходная обстановка и система связи.
Главводпуть просуществовал до 1995 г., когда в результате реформирования было образовано Министерство транспорта РФ (Минтранс России). Главводпуть был ликвидирован, а вместо него в составе Минтранса России был образован Департамент внутренних водных путей.
Постановлением Правительства РФ от 05.01.1995 № 12 бассейновые управления водных путей и каналов, за исключением государственного предприятия «Канал имени Москвы», были преобразованы в ГБУВПиС. Одновременно из состава государственного предприятия «Волго-Донской судоходный канал» был выделен Кубанский район водных путей и на его базе создано Кубанское ГБУВПиС. В 1996 г. из государственного предприятия «Волго-Донской судоходный канал» был выделен также Нижне-Донской район водных путей и на его базе образовано Азово-Донское ГБУВПиС.
Учитывая, что вышеназванным постановлением Правительства РФ ГП «Канал имени Москвы» было преобразовано в ФГУП «Канал им. Москвы» и поэтому не могло осуществлять ряд государственных функций, в 1997 г. было принято решение о создании Речной администрации московского бассейна (РАМБ), которой были переданы некоторые, весьма незначительные функции ФГУП «Канал им. Москвы». Таким образом, вместо 14 организаций Департаменту ВВП были подчинены уже 15 ГБУВПиС, ФГУП «Канал им. Москвы» и РАМБ (рис. 2).
Рис. 2. Структура управления ВВП, действовавшая до 2004 г.
Бассейновые предприятия связи, также подчиненные Департаменту ВВП, в рамках данной статьи, в целях упрощения анализа не рассматриваются.
Основными функциями ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» были определены:
- работы, связанные с содержанием и эксплуатацией ВВП (дноуглубление, ограждение судовых ходов, выправление, дноочищение, изыскания, берегоукрепление, подготовка лоцманских карт и др.);
- работы, связанные с содержанием и эксплуатацией СГТС (судопропуск, все виды ремонта СГТС, наблюдения за состоянием СГТС и прилегающих сооружений);
- судоремонт и судостроение технического и вспомогательного флота в ремонтных мастерских и др.
Значительная часть функций, возложенных на ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы», по-прежнему была связана с социальной сферой, поскольку в их структуру пока еще входили группы озеленения, всевозможные подсобные предприятия, сторожевая и пожарная охраны, жилищные ремонтно-эксплуатационные участки, ремонтно-строительные участки, детские сады, детские ясли и др.
С выходом в 2001 г. Кодекса внутреннего водного транспорта нагрузка на ГБУВПиС еще больше увеличилась. На них возложили:
- диспетчерское регулирование движения судов;
- проведение аттестации работников, ответственных за обеспечение безопасности судоходства;
- дипломирование лиц командного состава судов, подлежащих регистрации в судовом реестре РФ или в судовой книге, а также выдачу паспортов моряка и лоцманских удостоверений;
- контроль за соблюдением законодательства в области внутреннего водного транспорта и др.
Естественно, такое количество функций существенно усложняло управление ВВП, вело к противоречиям с законодательством РФ.
В 2003 г. по заказу Департамента ВВП была выполнена НИР, в рамках которой подробно проанализированы функции ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» и намечены два варианта реформирования системы управления ВВП.
Мягкий вариант реформирования Управления ВВП предусматривал выделение из ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» надзорно-контрольных, регулирующих и иных функций, не связанных с их основной деятельностью.
Жесткий вариант предусматривал разделение ГБУВПиС на ряд организаций по видам деятельности (водные пути, гидротехнические сооружения, технический флот и т.д.).
После детального анализа этих вариантов предпочтение было отдано мягкому варианту. Жесткий вариант мог привести к нарушению целостности ВВП как системы и разбалансировке управления ВВП, что в конечном итоге могло парализовать работу всего водного транспорта.
09.04.2004 вышел Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Старое Министерство транспорта РФ было ликвидировано, а вместо него образованы три ведомства:
- Министерство транспорта РФ, основные полномочия которого сводятся к выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;
- Федеральное агентство морского и речного транспорта, осуществляющее функции по оказанию услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере транспорта.
Департамент ВВП был ликвидирован, а его полномочия распределены между тремя образованными ведомствами (Минтрансом России, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта), т.е. в отношении Департамента ВВП был применен жесткий вариант реформирования. При этом численность персонала, задействованного на осуществление переданных функций, увеличилась примерно в 2 раза.
Рис. 3. Действующая структура управления ВВП.
Изменения коснулись и ГБУВПиС, в результате чего у них остались в основном функции, связанные с:
- содержанием ВВП и СГТС;
- навигационно-гидрографическим обеспечением условий плавания судов и обеспечением их путевой и гидрометеорологической информацией;
- оказанием услуг по диспетчерскому регулированию движения судов, пропуском судов и плавучих объектов через шлюзы.
Другие функции, ранее выполнявшиеся ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы», были изъяты и переданы различным министерствам и ведомствам. Тем самым в отношении ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» был реализован мягкий вариант реформирования системы управления ВВП, что позволило сохранить управляемость на ВВП и обеспечить бесперебойную работу внутреннего водного транспорта.
Вместе с тем проведенное реформирование не дало ожидаемого результата. Управление ВВП еще более усложнилось, разбалансировалось и все чаще дает сбои. Функциональный принцип построения, заложенный в систему управления ВВП, нарушил вертикаль управления, не позволяет оперативно решать вопросы, размывает ответственность за конечные результаты и делает ассигнования из федерального бюджета неэффективными, в результате чего качество ВВП (габариты пути, обстановка, связь и информационное обеспечение) серьезно страдает. Состояние СГТС, несмотря на трехкратное увеличение их финансирования, не только не улучшилось, но даже ухудшилось. Больше стало сооружений с неудовлетворительным уровнем безопасности и больше стало сооружений с опасным уровнем безопасности.
Если к этому добавить продолжающееся сокращение квалифицированных специалистов и несвоевременность пересмотра и подготовки законодательного, нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения, то нетрудно предположить, что это приведет не только к усугублению проблем безопасности и эффективности на ВВП, но и необходимости обоснования дальнейшего существования внутреннего водного транспорта как отрасли.
На рис. 4 представлена новая схема структуры управления, предложенная Росморречфлотом. Даже беглый взгляд позволяет сделать вывод, что она еще больше запутывается и усложняется, чем действующая структура. Но это доходит до такой степени, что крылатая фраза «хотели как лучше,…» может отдыхать.
Рис. 4. Структура Управления ВВП, предложенная Росморречфлотом.
Во-первых, реформирование структуры управления ВВП предполагается осуществлять на основе Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, основные положения которого устарели еще на стадии его разработки и поэтому не отражают реальную ситуацию на ВВП. В Кодексе ВВП посвящено всего 7 статей (ст. 7-12) из 167. Причем деятельность ВВП в Кодексе не регламентирована, отдельный закон о ВВП отсутствует. Отсюда реформирование структуры управления ВВП в соответствии с Кодексом ВВТ не даст положительного результата и еще более ухудшит ситуацию.
Во-вторых, в предлагаемой структуре управления совершенно не учитывается период, когда функционировал Главводпуть, численность которого составляла всего 39 человек. В этот период перевозилось наибольшее количество грузов (580 млн т), массово строились отдельные сооружения и целые каналы, совершенствовалась система связи и обстановка, обновлялся технический и вспомогательный флот. Сегодня по ВВП перевозится примерно в 4,5 раза меньше грузов, чем до 1990 г. Новые каналы и отдельные гидротехнические сооружения не строятся, а технический флот не обновляется.
В Департаменте ВВП, который в дальнейшем стал правопреемником Главводпути и выполнял значительно большее количество функций по обеспечению функционирования ВВП, чем сегодняшний Росморречфлот, численность составляла 35 человек. Система управления была гармонизирована с системами управления ведущих стран мира, была простой, понятной и достаточно эффективной, чего нельзя сказать о действующей системе управления и, тем более, о новой системе, предлагаемой Росморречфлотом.
Если до 1995 г. схема структуры управления ВВП состояла всего лишь из 3 элементов (рис. 1), то на сегодняшний день она состоит из 9 элементов (рис. 3), а если будет реализовано предложение Росморречфлота, то схема управления будет состоять уже из 10 элементов (рис. 4). Сюда следует добавить, что сегодня у ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» имеется 98 филиалов. С принятием предложения Росморречфлота эти филиалы могут потерять свой статус, их работа станет формальной, что в конечном итоге приведет к оттоку квалифицированных специалистов, дальнейшей разбалансировке управления и сбоям в работе ВВП и ВВТ.
В-третьих, в соответствии со схемой реформирования, предложенной Росморречфлотом, может быть существенно увеличена численность подведомственных Росморречфлоту организаций. Если сегодня фактическая численность персонала, обслуживающего водные пути, составляет 21 500 человек, то после реформирования по замыслу Росморречфлота она может составить 28 243 человека.
Чем меньше грузов и пассажиров перевозим, тем более громоздкая структура управления создается. Росморречфлотом предлагается создать ФГУП «Росводпуть» с численностью 21 319 человек, которое из Москвы будет управлять обстановочным и дноуглубительным флотами, знаками навигационного ограждения, отстойно-ремонтными пунктами, автотранспортными средствами, электросетевым хозяйством и т.д. По замыслу разработчиков, «Росводпуть» будет сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, заниматься коммерческой деятельностью и получать субсидии из федерального бюджета на содержание ВВП и доходы от использования инфраструктуры речных портов. До такого не додумались даже тогда, когда протяженность ВВП составляла 142 тыс. км (сегодня 101,7 тыс. км) и по ним перевозилось 580 млн т грузов (сегодня перевозится в среднем 130 млн т), дноуглубительные работы составляли около 500 млн м3 (сегодня они составляют в 10 раз меньше).
Если же создание «Росводпути» направлено на приватизацию технического флота, то необходимо иметь в виду, что это приведет к еще более резкому увеличению затрат федерального бюджета на содержание ВВП, утрате технического флота и окончательной деградации водного транспорта. Судоходные компании, строящие сегодня суда для работы на ВВП, должны об этом знать и скорректировать свои перспективные планы.
В-четвертых, необходимо иметь в виду также, что за последние годы произошло сращивание Росморречфлота с коммерческими структурами, что не может не сказываться на управлении ВВП. Как результат такого сращивания, в 2008 г. знаменитый центральный подъезд Федерального агентства Морского и речного транспорта, в котором был снят фильм Эльдара Рязанова «Служебный роман», оказался сданным в долгосрочную аренду коммерческим структурам. В результате сотрудники аппарата Федерального агентства пользуются теперь запасным выходом, который они делят с коммерческими структурами, расположенными в том числе и на одном этаже с руководством Агентства.
Может это способствовать совершенствованию управления ВВП? Представляется, что нет. Дает это гарантии, что даже совершенная структура управления будет работать лучше? Конечно, нет.
Реформирование управления ВВП по схеме Росморречфлота еще больше увеличит коммерциализацию государственной службы. Если сегодня на Росморречфлот замыкается только одна коммерческая структура (ФГУП «Канал им. Москвы»), то в результате реформирования появится еще и «Росводпуть», который также будет заниматься коммерческой деятельностью.
Таким образом, даже краткий анализ, приведенный в рамках данной статьи, показывает, что предлагаемое Росморречфлотом реформирование структуры управления ВВП не даст положительного результата. Оно не получило должной научной проработки, не находит поддержки на низовом уровне, ведет к нарушению системности и комплексности в управлении ВВП, снижению уровня безопасности на ВВП, ухудшению эффективности использования федерального имущества и росту затрат на содержание ВВП, а также дальнейшему втягиванию Росморречфлота в предпринимательскую деятельность. Маловероятно, что такую систему реформирования могут поддержать Минфин России, Минэкономразвития России, МПР России, а также субъекты РФ, для которых ВВП и внутренний водный транспорт играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения.
Отсюда, если и реформировать систему управления ВВП, то начинать это нужно с самого Росморречфлота, акцентируя внимание не только на его структуре и полномочиях, но и на ответственности высшего руководства, чтобы никто не смог сдать в аренду все здание Росморречфлота. Иначе управлять ВВП будет неоткуда, а следовательно, и реформирование структуры управления может не понадобиться.
КРИВОШЕЙ Владимир Александрович. Доктор технических наук. В 1995-1998 гг. работал в Российском речном регистре. В 1998-2004 гг. - руководитель Департамента внутренних водных путей Министерства транспорта РФ. В 2004-2005 гг. - заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов Министерства природных ресурсов РФ. С 2005 г. - генеральный директор ЗАО "Гидротехэкспертиза". Президент Научно-технического центра водохозяйственной безопасности "Вода и люди: XXI век".
|
