|
Ограничения и запреты для государственных служащих по управлению их имуществом как способ предотвращения «конфликта интересов» в зарубежных странах
Ершова И.Б., Информационно-аналитическое управление Московской городской Думы
Государственная служба (ГС) - один из тех государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Действующая в России Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейших сущностных положений о ГС. Однако она включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной ГС, преодолевая многочисленные недостатки ранее действовавших конституций.
Наличие правовых основ ГС в Конституции РФ - результат развития конституционного законотворчества 1991-1993 гг. ГС в России может и должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией принципов и положений, относящихся к основам конституционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137). Играя главную роль в достижении предусмотренных Конституцией целей, ГС несет ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан.
Несмотря на то что в современной России уже несколько лет назад приступили к реформированию ГС, выделив его как одно из важнейших приоритетных направлений развития, задача по-прежнему далеко не решена. Особенно острой остается проблема противодействия коррупции в системе ГС. В Федеральной программе «Реформирование государственной службы в Российской Федерации», в частности, отмечается: «резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции; непотизм;…тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или переделывающий под себя противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью «административного ресурса». В том же документе говорится, что: «утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах». Одной из целей реформирования ГС нашей страны является внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересовна ГС, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
*Указ Президента России от 19.11.2002 № 1336.
В России несовершенство действующего законодательства о ГС является причиной многих проблем в законотворческой деятельности. Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом зависит от создания и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений. Создание эффективной системы правовой защиты против незаконных действий и решений государственных служащих также является одним из обязательных направлений реформирования ГС.
С необходимостью кардинально перестроить всю систему государственного управления Россия столкнулась в 90-е годы. Среди прочего назрело и создание законодательства о ГС, соответствующего западным аналогам. Серьезным шагом на этом пути стал принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который, однако, не позволил решить многие существенные проблемы российской ГС, важнейшая из которых - коррумпированность чиновников.
Решить назревшие проблемы призван вступивший в силу с 01.02.2005 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ-79), который установил правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской ГС в нашей стране. В документе дано определение понятия «государственный гражданский служащий» и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению государственного служащего. Главнейшей целью ограничений для гражданских (государственных) служащих является обеспечение лояльности, беспристрастности и «сдержанности» этих служащих. В то же время никакие правоограничения не должны способствовать потере независимости государственных служащих в реализации установленных за ними служебных полномочий, беспристрастности, законности, обоснованности и объективности принимаемых им решений.
ФЗ-79 ввел новое понятие, которого не было в Федеральном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», - конфликт интересов. Статья 19 ФЗ-79 под конфликтом интересов понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
При этом под личной заинтересованностью понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, состоящих в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Законом гражданскому служащему вменяется обязанность передать принадлежащие ему приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление* в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов (ч. 2 ст. 17).
*Доверительное управление имуществом- новый институт для российского права. Под доверительным управлением понимается управление долями (акциями), принадлежащими собственнику на основании договора. Общие основания учреждения доверительного управления и порядок осуществления доверительного управления имуществом определены гл. 53 ГК РФ (ст. 1012-1026). Прежде всего важно, что доверительное управление устанавливается в отношении имущества, а не организаций. Это значит, что если в доверительное управление передается предприятие, то оно рассматривается не как организация, а как комплекс имущества. Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. Тем не менее доверительный управляющий может совершать в отношении имущества любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя. и по своим правам идентичен полному собственнику.
В ранее действовавшем Федеральном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» также был установлен запрет на приобретение и управление ценными бумагами. ФЗ-79, а вслед за ним и Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», предусматривают, что приобретение ценных бумаг служащими запрещается в случаях, установленных федеральным законом, но конкретные случаи действующее федеральное законодательство не называет.
Закон города Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» содержит аналогичные с федеральным законом ограничения для государственных служащих. Согласно закону столичные чиновники должны предоставлять работодателю сведения: о себе и членах своей семьи; о полученных доходах и принадлежащем им имуществе, являющемся объектом налогообложения; об обязательствах имущественного характера. В случае если владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, госслужащий обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Установление обязанности передавать приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов, введено в целях исключения возможного влияния государственного служащего (использование его служебного положения) при решении вопросов, затрагивающих интересы принадлежащих ему предприятий, акций, долей и т.п. Однако данная мера может оказаться неэффективной в случае, если имущество будет передаваться на условиях доверительного договора, предполагающего, что акции остаются в собственности государственного служащего, он продолжает получать по ним доход и он получает их обратно в управление после ухода с ГС. Соответственно, у чиновника остается интерес оказывать влияние при принятии государственных решений в пользу принадлежащих ему компаний.
Для того чтобы задуманные меры по передаче имущества в доверительное управление достигли цели, представляется целесообразным воспользоваться опытом некоторых стран, где переданное в доверительное управление имущество сразу продается с открытых торгов. Затем специальный доверительный управляющий, имеющий особый статус, на вырученные от продажи средства приобретает различные активы, приносящие доход, о которых государственному служащему ничего не говорится. То есть этот доверительный управляющий в строжайшем секрете держит состав инвестиционного портфеля, принадлежащего каждому конкретному государственному служащему. Кроме того, в зависимости от конъюнктуры рынка доверительный управляющий осуществляет те или иные операции с ценными бумагами государственного служащего (опять же в секрете от него).
Естественно, что в период нахождения на ГС чиновник может получать дивиденды, но при этом он абсолютно не знает, какие акции находятся у него в портфеле, поэтому не имеет никакого интереса оказывать преимущества той или иной компании. Аналогичные правила могут распространяться и на ближайших родственников государственного служащего.
Одной из важнейших движущих сил многочисленных реформ ГС, проводившихся в западных странах в последние десятилетия, стали возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов и качеству предоставляемых ими услуг. Возросло число операций, в которых одной из сторон являлся государственный орган, а другой - коммерческая организация: государственный заказ, приватизация государственных предприятий, различные виды лицензирования и др. Обычным явлением стала миграция специалистов из государственных структур в частные фирмы и обратно. Подобная ситуация порождала новые проблемы. Едва ли не самой важной из них было и остается возрастание числа коррупциогенных факторов, возникающих, как правило, именно при взаимодействии государственного и частного секторов.
В связи с этим основной задачей реформаторов ГС стало не просто регулирование потенциально опасных с точки зрения возникновения коррупции областей деятельности, но и разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата государственного управления и повышение доверия населения к государственным органам. В ходе реформ ГС сначала в США, а затем и в других странах были созданы стандарты поведения государственных служащих, был упрощен доступ к информации, хранящейся в государственных органах, были частично раскрыты сведения о доходах государственных служащих. Со временем эти и многие другие мероприятия составили особое направление государственного управления - управление административной этикой.
При использовании понятия "административная этика" можно ограничиться предлагаемым международными экспертами определением: «административная этика - правила, позволяющие реализовать определенные идеалы и представления в ежедневной практической деятельности и поведении государственных служащих»*. Соответственно «управление административной этикой - это определение того, что является должным поведением для государственных служащих, разработка связанных с этим стандартов и правил поведения, а также создание процедур по их реализации». Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах одним из важнейших способов противодействия коррупции. Разработка и совершенствование стандартов поведения стали почти обязательной составляющей реформ ГС.
*Ethics in the public service: Current issues and practice. 1996. S.1. P. 12.
Международные организации, занимающиеся борьбой с коррупцией (такие, как ОЭСР, «Transparency Int.», Всемирный банк, ООН), уделяют административной этике значительное внимание в своих научных разработках и практических рекомендациях. В России административная этика пока не получила сколько-нибудь серьезного развития. В отличие от других стран в России до самого последнего времени разработка соответствующих нормативных актов и создание соответствующих структур отставали от потребностей реформирования ГС, в рамках которого предусматривается внедрение стандартов и кодексов поведения чиновников, создание специального государственного органа для предотвращения и регулирования конфликтов интересов на ГС. Если подобные планы претворятся в реальность, можно будет говорить о зарождении в России управления административной этикой.
Для того чтобы административная этика стала в нашей стране действительно эффективным инструментом противодействия коррупции, отдельных мероприятий явно недостаточно. Необходимо будет осуществить гораздо более развитый и сложный комплекс взаимосвязанных мер. С этой точки зрения весьма полезным может оказаться опыт стран, уже давно практикующих системный подход к управлению административной этикой.
Законодательное регулирование этики поведения государственных служащих в зарубежных странах
Вопрос о том, до какой степени поведение государственных служащих должно регулироваться в законодательном порядке, остается открытым. Его решение зависит от традиций государственного управления конкретной страны и от ее культурной специфики.
В большинстве европейских стран, государствах - членах Британского Содружества законодательное регулирование этических аспектов деятельности государственных служащих применяется с большой осторожностью. Во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Изначально разработка стандартов поведения государственных служащих имела целью указать чиновнику на проблемные, с точки зрения общественной морали, области государственного управления и помочь государственному служащему решать этические проблемы, возникающие в процессе исполнения им должностных обязанностей.
Во-вторых, использование законодательства в управлении административной этикой сопряжено с существенными «техническими» проблемами. Механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к ГС со стороны общества или на появление новых проблемных областей, нуждающихся в регулировании. Кроме того, нормы законов носят общий характер и, следовательно, не могут учитывать специфику службы в различных органах государственной власти.
Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, т.к. по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки. Традиционно именно законами определяются меры наказания, порядок их наложения и устанавливаются соответствующие процедуры расследования.
Как правило, в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах. Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы ГС. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих.
В широком смысле управление административной этикой включает в себя все нормы, содержащиеся в законах о ГС, а также в различных правилах и инструкциях ГС. В более узком смысле к управлению административной этикой относятся те положения законов о ГС, которые непосредственно связаны с этическими стандартами поведения государственных служащих, в том числе с процедурами контроля за соблюдением подобных стандартов.
В ряде стран были изданы законы, непосредственно посвященные этике ГС. Подобные законы не очень распространены, однако они заслуживают особого внимания, т.к. часто именно с издания закона об этике ГС начинались реформы управления административной этикой.
Традиционно стандарты поведения государственных служащих содержатся в специальных нормативных актах, получивших общее название «кодексы поведения государственных служащих». В зависимости от страны кодексы поведения могут иметь различные названия: Этический кодекс, Стандарты поведения, Кодекс правильных практик и т.д. Такие кодексы приняты в большинстве стран Европы, США, государствах Британского Содружества и во многих других странах. Подобное закрепление стандартов поведения государственных служащих позволяет представить кодексы поведения как органичную часть законодательства о ГС и, в частности, установить связь между стандартами поведения и мерами дисциплинарной ответственности, наступающей за их нарушение.
Этические стандарты призваны:
- помогать государственным служащим, определять, какие моменты в их деятельности наиболее проблемные с этической точки зрения и, следовательно, требуют повышенного внимания;
- намечать способы решения этических проблем, возникающих в процессе повседневного исполнения служебных обязанностей;
- в целом способствовать формированию определенного стиля поведения государственного служащего, соответствующего ценностям и принципам ГС и ожиданиям общества.
В большинстве западных стран сформировался приблизительно одинаковый круг вопросов, регулируемых кодексами поведения. Самое значительное внимание традиционно уделяется возможным конфликтам интересов в деятельности государственного служащего, т.е. ситуациям, в которых личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать должным образом исполнять должностные обязанности.
Одним из наиболее известных и часто цитируемых Кодексов поведения являются действующие с 1993 г. в США «Нормы этического поведения государственных служащих исполнительной ветви власти», которые кроме стандартов поведения государственных служащих содержит и иные правила, относящиеся к этике ГС: порядок декларации доходов; правила, относящиеся к злоупотреблению служебным положением; принципы устройства и функционирования Управления по этике в правительстве и другие нормы.
Американская модель создания кодексов поведения «Нормы этического поведения служащих исполнительной ветви власти» существенно ограничивают произвол государственных органов при разработке стандартов поведения, это позволяет, в частности, в короткий срок создать действенный свод правил. Однако при этом американской модели присущ и ряд недостатков:
- жесткие стандарты поведения стесняют инициативу государственных служащих и приучают их во всем опираться на правила, что может привести к ненадлежащему поведению служащих в нестандартных ситуациях;
- принятие детализированного этического кодекса требует одновременного создания развитой системы обучения и консультирования государственных служащих, т.к. столь подробный свод правил чрезвычайно сложен для восприятия; в связи с этим в США ежегодно расходуются значительные финансовые средства на создание специальных пособий, обучение и консультирование государственных служащих по этическим вопросам.
По примеру американских законов были приняты Закон об этике в публичной сфере (1995 г.) в Ирландии и Закон об этике национальной ГС (2000 г.) в Японии. Ирландский и японский законы об этике регламентировали по американскому образцу процедуру декларирования доходов и имущества государственными служащими. Кроме того, в соответствии с Законом об этике в публичной сфере в Ирландии была создана Комиссия по публичной сфере, в Японии Закон об этике национальной ГС учредил отдел Национальной ГС, которому была поручена разработка этических стандартов государственных служащих. В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона.
Большинство стран, в том числе европейских, при принятии кодексов поведения государственных служащих пошли по иному пути.
Стандарты поведения, предназначенные для всех государственных служащих, которые можно назвать «кодексами поведения первого уровня», значительно менее детализированы по сравнению со «Стандартами этического поведения государственных служащих исполнительной ветви власти» в США. Кодексы первого уровня лишь задают общие ориентиры и не предназначены для подробной регламентации деятельности чиновников.
Кодексы поведения первого уровня разрабатывает орган, координирующий управление административной этикой, и утверждает, как правило, глава исполнительной власти. Например, итальянский Кодекс поведения государственных служащих был введен в действие декретом премьер-министра. Впоследствии кодексы поведения могут стать частью законодательства о ГС, как это было в Австралии, где Кодекс поведения австралийской ГС был в 1999 г. закреплен в ст. 13 Закона о ГС. От того, в каком нормативном акте закреплен кодекс поведения, во многом зависит степень детализации содержащихся в нем этических стандартов. Если кодекс является частью закона о ГС, стандарты поведения носят общий характер. Если же кодекс поведения государственных служащих принимается в форме подзаконного нормативного акта, стандарты поведения более детализированы.
Самые подробные правила поведения государственных служащих содержатся в «кодексах поведения второго уровня», которые разрабатывают и принимают исключительно для своих служащих отдельные органы исполнительной власти. Например, кодексом первого уровня государственному служащему может быть предписано проявлять осторожность при получении ссуд от кредитных организаций. Тогда в кодексе второго уровня могут содержаться правила, устанавливающие, какому должностному лицу государственный служащий должен сообщать о получении ссуды, у каких организаций государственным служащим конкретных государственных органов запрещено брать кредиты и ссуды и т.п.
Главным преимуществом такой модели построения кодексов поведения является то, что подобная модель позволяет учесть специфику различных органах и при этом сохранить единство ценностей и этических стандартов ГС. Однако ему присущ и ряд существенных недостатков:
- государственный орган, не желающий по каким-либо причинам проводить этические реформы, может разработать заведомо неэффективный кодекс поведения, который будет невозможно применить на практике;
- из-за противодействия отдельных должностных лиц или из-за недостатка ресурсов (например, квалифицированных специалистов в сфере административной этики) создание кодексов поведения отдельных министерств может потребовать значительного времени;
- различная жесткость регламентации поведения государственных служащих может вызвать недовольство чиновников.
Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе государственной службы
В обыденном понимании коррупция связывается, прежде всего, с ГС. Несмотря на существующую тенденцию распространять антикоррупционное законодательство и на другие сферы - представительную власть и администрацию корпораций - наиболее детально разработанными остаются законы, направленные на борьбу с коррупцией в среде государственных должностных лиц.
Действительно, государственные служащие, обладая значительным объёмом дискреционных полномочий и зачастую действуя бесконтрольно, имеют все возможности использовать должностное положение в своих интересах и, следовательно, вопреки интересам государства.
Законодательство о ГС в экономически развитых странах отличается завидным единообразием. Круг стандартных запретов, ограничений и предписаний содержится в законах всех развитых стран. Все эти меры зарекомендовали себя как относительно эффективные при условии их строгого исполнения. К этому опыту сейчас обращаются и государства Восточной Европы и Азии.
Интерес для анализа представляет собой организация ГС в развитых странах, сравнимых с Россией по размеру управленческого аппарата. Таковых можно насчитать немного: США, Канада, Германия, Франция, Великобритания. Но в Англии и Франции настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Чиновничество в этих странах составляет особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к ГС, есть и другие особенности. Опыт же США, Германии и Канады представляется более реализуемым в российских условиях.
17.10.1990 был подписан исполнительный приказ Президента США № 12731. Он подтвердил ранее принятые, но модернизированные акты, с помощью которых были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы этического поведения членов правительства и госслужащих. Приказ гласит: «ГС следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга».
Госслужащие «не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях». Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. В обязанность служащим вменено докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях злоупотреблений и коррупции».
Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной («карьерной») зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».
Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует, кроме вышеупомянутого приказа, также и Акт об этике в правительстве 1978 г.
Исполнительный приказ строжайше предписывает всем служащим Белого Дома и других исполнительных ведомств не позднее 90 дней со дня вступления в силу данного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:
1. Список наименований всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, организаций, не преследующих цели получения прибыли, а также общеобразовательных и других институтов, с которыми служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или других членов его семьи в настоящий момент имеет дело.
Под «делом» в данном случае понимается «любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи» чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.
2. Согласно прилагаемой форме, от чиновника требуется предоставление списка всех его личных кредиторов, кредиторов его жены, малолетних детей и других проживающих вместе с ним членов семьи.
3. Информация о наличии у всех вышеуказанных лиц недвижимой собственности.
4. О своих «длящихся» коммерческих, финансовых и иных интересах.
Проверкой занимается специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.
В ФРГ независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо на благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде.
Повышенные требования и ограничения, связанные с ГС, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.
В ФРГ госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.
Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как ГС или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.
Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в последние 5 лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении 5 лет с момента окончания служебных правоотношений.
Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных кадрах.
В 1985 г. в Канаде принят Ценностный этический кодекс ГС,содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила направлены на профилактику коррупционных преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части «конфликта интересов» на ГС и после ее оставления, «минимизации возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества».
Данный Кодекс состоит из 4 частей. В первой части сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться государственные служащие. Так, государственный служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность возникновения «конфликта интересов», его видимости, а также создания условий для его возникновения.
Канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исключением разрешенных кодексом, которые могут прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично участвуют в осуществлении соответствующих действий. При поступлении на ГС служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить возможность возникновения «конфликта интересов». Если он все-таки возник, его следует разрешить в интересах общества.
Государственные служащие не имеют права принимать различные подарки, подношения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие или лицо получат со стороны последнего предпочтительное отношение к себе по сравнению с другими.
Государственные служащие не вправе сознательно извлекать материальную выгоду из информации, которая еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих служебных обязанностей. Ни прямо, ни косвенно государственные служащие не должны допускать использование государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. После оставления ГС служащие не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности.
Вторая часть Кодекса содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятельности государственного служащего. По мысли законодателя, профилактика «конфликта интересов» - это процедурные и административные требования, которым должен подчиняться государственный служащий. Цель этих требований - максимально снизить вероятность возникновения ''конфликта интересов» и разрешать их в интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному на то должностному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам. К перечисленным видам имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и облигации корпораций; владение акциями или контроль над ними этих компаний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные заказы, некоторые виды землевладений, а также имущество, которое используется с целью извлечения прибыли; оборудование и товары, иностранная валюта, если ими владеют или торгуют с целью извлечения прибыли; займы, выданные любому лицу, кроме семьи; другое имущество или обязательства, способные послужить поводом к реальному или потенциальному «конфликту интересов», прямые и существенные обязательства, а также ответственность по любому из вышеперечисленных видов имущества.
Вместе с тем собственность некоммерческого характера, а также предназначенная для личного пользования не подлежит включению в представляемый конфиденциальный доклад. К ней Кодекс относит жилье, дачи и фермы, предназначенные для отдыха государственного служащего и членов его семьи; оборудование жилья, мебель, личные вещи, произведения искусства, антиквариат и коллекции, автомобили и другие личные средства передвижения; наличные деньги, а также финансовые вложения в ценные бумаги.
Государственные служащие обязаны незамедлительно информировать уполномоченное должностное лицо своего ведомства о любых изменениях в их имуществе, обязательствах, а также деятельности за пределами ГС, подлежащей включению в доклад. Конфиденциальность представляемого доклада означает, что содержащаяся в нем информация помещается и хранится в особых файлах в охраняемых помещениях.
В обычных условиях сам факт подачи доклада считается соблюдением необходимых требований. Однако зачастую реальный или потенциальный конфликт интересов все равно возникает. Если владение частной собственностью может привести к реальному или потенциальному конфликту интересов, государственный служащий имеет право либо продать ее, либо временно передать права владения, пользования и управления ею доверенному лицу. При этом запрещается продажа или передача собственности членам семьи государственного служащего либо любым другим лицам с целью «обойти» законодательство. Продажа, передача имущества доверенному лицу должна состояться в течение 120 дней после назначения служащего на должность. В определенных случаях ведомство возмещает государственному служащему расходы по реорганизации порядка управления своим имуществом.
В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении «конфликта интересов».
Все государственные служащие вправе заниматься различными видами деятельности параллельно с ГС, за исключением тех, которые могут вызвать «конфликт интересов». В конфиденциальном докладе государственные служащие обязаны объективно сообщить о всех своих занятиях, в том числе и тех, которые могут потребовать от служащего совершения действий, несовместимых с его должностными функциями либо ставящих под сомнение его способность исполнять служебные обязанности беспристрастно.
Государственный служащий обязан отказываться от подарков, гостеприимства и иных личных материальных выгод в любой форме, которые могут повлиять на принимаемое им решение в рамках служебной компетенции. Более того, он не вправе воспользоваться предлагаемой ему лицами, группами или организациями, ведущими дела с правительственными органами, личной материальной выгодой. Вместе с тем он может их принять, если эти выгоды не выходят за рамки общепринятого в обществе, свидетельствуют об обычной вежливости или гостеприимстве. В случаях, когда невозможно уклониться от несанкционированных подарков, о них следует незамедлительно доложить уполномоченному должностному лицу своего ведомства.
Без разрешения руководства государственный служащий не имеет права предлагать своюпомощь любому лицу или организации, если ее оказание не входит в его официальные обязанности. Если государственный служащий и уполномоченное должностное лицо не пришли к соглашению относительно мер, которые должны быть предприняты в целях соблюдения Кодекса, спор решается в порядке, предусмотренном для рассмотрения жалоб государственных служащих. Лица, не исполняющие нормы Кодекса, подлежат дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения.
Третья часть Кодекса содержит требования к поведению служащего после оставления им ГС, цель которых - свести к минимуму возможности возникновения у него еще на ГС реального, потенциального или явного «конфликта интересов», имея в виду его будущее трудоустройство за пределами ГС, извлечения личных выгод из обладания информацией, ставшей ему известной как государственному служащему.
В течение года после оставления ГС бывший государственный служащий не имеет права принимать предложения о трудоустройстве в организацию, с которой он в течение года перед увольнением вел дела от имени государственного ведомства; консультировать с коммерческой целью любую организацию, ведущую дела с правительственным учреждением, в котором он ранее работал, либо с учреждением, с которым вел дела от имени правительственного органа в течение года перед увольнением со службы.
Четвертая часть Кодекса устанавливает минимальные отличия в порядке приема на работу и увольнения со службы некоторых категорий государственных служащих, а также определяет права и обязанности сторон в смысле соблюдения правил о «конфликте интересов».
Борьбе с парламентской коррупцией уделяется не меньше внимания, чем борьбе с коррупцией госслужащих. Законодательство Канады, в известной мере признавая право бизнеса участвовать в политической жизни страны, особенно во время парламентских выборов, нацелено на то, чтобы это участие протекало в строго очерченных рамках. Связи парламентариев с миром бизнеса являются в современной Канаде объектом скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь, по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских обязанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, являются гласность и отчетность.
В Канаде законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской коррупции - взяточничество - к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как лицо, получившее взятку, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.
Рядовые парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать посты в корпорациях, ноданное разрешение обставлено целым рядом регламентирующих условий.
Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях, в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют
В связи с существованием указанных ограничений современные канадские парламентарии предпочитают не заниматься предпринимательством после прихода в политику. Лишь некоторые из них сохраняют побочный род занятий - юридическую или медицинскую практику, которая может считаться специфическим видом бизнеса. Часть депутатов владеет небольшими пакетами акций, обычно в семейных фирмах.
В США действуют Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 г. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата. Интересен порядок декларирования финансового состояния. Для высшей палаты специальные формы-приложения разрабатываются Комитетом по этике Сената. Декларации подаются в аппарат Секретаря Сената (указана даже комната - SH-232). Подавать декларацию обязаны сенаторы, кандидаты, баллотирующиеся в Сенат (противоречивое, но, надо полагать, эффективное требование), а также чиновники различных рангов, служащие Сената. Подаваться декларация должна ежегодно, а для кандидатов - в течение 30 дней с момента выдвижения кандидатуры.
Декларируется всё, что касается финансовых расходов и доходов за весь прошлый год:
- полный заработок, дивиденды, проценты по вкладам, доходы от движимого и недвижимого имущества, гонорары;
- финансовые и иные доходы, полученные от неправительственных организаций;
- оплата транспортных и связанных с ними расходов;
- подарки, полученные от любых лиц и организаций, в том числе в виде оплаты транспортных расходов, питания, проживания в гостиницах, угощения в ресторанах, различных развлечений;
- финансовые и иные обязательства, задолженности по ним;
- соглашения и договоренности с различными организациями о возможной работе в них или для них и многое другое.
Международное сообщество особо озабочено транснациональной коррупцией. Оно рекомендует предусмотреть в национальном законодательстве также уголовную ответственность за подкуп вне пределов своей страны. Первая страна, которая ввела его, были США. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике. В Законе говорится, что все фирмы, контролируемые Комиссией по ценным бумагам и бирже, и другие американские «национальные концерны» не имеют права «с коррупционной целью» предлагать, давать или разрешать выплату какой-либо ценности какому-либо «иностранному официальному лицу» или иностранной политической партии с цепью воздействовать на официальный акт или решение ради получения конкурентного преимущества.
Оценивая уровень коррупции в мире, можно говорить об условной градации всех стран на две большие категории - те, которые успешно справляются с этой проблемой, и те, для которых коррупция представляет неразрешимые трудности. Как правило, в странах, которым удается справляться с коррупцией, последняя осознается правительствами этих стран как серьезная проблема национальной безопасности.
В последнее время большое значение приобрело внедрение «культуры прозрачности» как важного фактора успеха борьбы с коррупцией. Открытость информации, в первую очередь в системе государственного администрирования, свобода прессы, участие гражданского общества в мониторинге деятельности государства значительно препятствуют распространению коррупции. Применение новых интернет-технологий для достижения прозрачности, представления информации, вовлечения общественности и распространения данных прочно вошло в практику
Ярким примером «культуры прозрачности» является Южная Корея. Здесь с 1999 г. действует программа «OPEN» - онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ. Она явилась показателем реализованной политической воли на борьбу с коррупцией.
Эталонным назвали новый закон Южной Кореи «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 01.01.2002 и уже получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции(так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению.
Впечатляет своими успехами антикоррупционная политика Сингапура. Ее центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области.Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в «стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Борьба с коррупцией является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура.
Японский опыт борьбы с коррупцией доказывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с коррупцией, не препятствует эффективному решению проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах Японии.
Особое значение придается запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.
В апреле 2001 г. в Японии вступил в силу Закон «О раскрытии информации». Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённую информацию. Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции.
Таким образом, антикоррупционное законодательство в странах, которым удается справляться с коррупцией, развивается в сторону использования всего арсенала правовых средств борьбы с акцентом на предупреждение коррупции.
Новые тенденции в борьбе с коррупцией состоят в переносе данной проблемы с внутригосударственного на международный уровень. Коррупция всё чаще показывает себя общечеловеческой проблемой, которую необходимо решать в рамках межгосударственного сотрудничества. Это лишний раз доказывает, что в этом вопросе изоляция неприемлема.
Анализ мер по противодействию коррупции в отдельных зарубежных странах показывает, что отдельные правовые нормы, прошедшие "обкатку" за рубежом, уже переняты Россией, какие-то находятся в стадии рецепции. Но стоит учесть, что заимствование не может быть слепым и полным, оно должно быть избирательным, с учетом результатов применения данной нормы и национальных особенностей. В России необходимы те ключевые реформы, которые наиболее популярны и эффективны за рубежом и касаются, в первую очередь, политики, экономики, ГС и внедрения «культуры прозрачности».
1. Конституция Российской Федерации
2. Гражданский кодекс Российской Федерации
3. Федеральный закон от27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
4. Федеральный закон от23.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
5. Указ Президента РФ от 19.11.2002 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации».
6. Закон города Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы».
7. Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch (U. S. Code of Federal Regulations, Title 5, Chapter XVI).
8. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.
9. Витрянский В.В. Договор доверительного управления имуществом. М., 2002.
10. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2000.
11. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты. М., 2001.
12. Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция; 1990. № 23.
13. Костенников М.В., Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М., 2004.
14. Николайчик А.Ф. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998, № 5-6.
15. Ethics in the public service: Current issues and practice. 1996. S. 1.
Интернет-ресурсы Организация экономического сотрудничества и развития
Британское Содружество
Белый дом. Президент США
«Нормы этического поведения служащих органов исполнительной ветви власти»
Канада
Великобритания
Федеративная республика Германия
Разнообразие стран и разнообразие коррупции
Передовые национальные антикоррупционные стратегии
Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернэшнл-Р»
Интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья
| 