|
Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федерации и обеспечение законности при расследовании
Бобырев В.В., заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ 4-го созыва по безопасности, Ефимичев С.П., профессор Российской таможенной академии, Ефимичев П.С., почетный сотрудник налоговой полиции
В целях совершенствования системы предварительного расследования, укрепления законности и правопорядка в стране в уголовно-процессуальное законодательство (УПК РФ), закон «О прокуратуре Российской Федерации» и ряд других законов внесены необходимые изменения и дополнения1. Для обеспечения реализации предписаний законов Президент РФ 01.08.07 издал Указ № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», которым создал Следственный комитет при прокуратуре РФ и утвердил «Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации»2.
В ст. 1 этого Положения записано: «Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации (далее - Следственный комитет) является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве».
В соответствии со ст. 2 «Основными задачами Следственного комитета являются:
1) разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве;
2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
3) обеспечение законности при производстве предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ;
5) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;
6) обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.
Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ знаменует собой новый этап в организации следственной работы при прокуратуре РФ, в следственных органах при МВД РФ, ФСБ РФ и при других правоохранительных органах РФ.
Федеральным законом № 87-ФЗ от 05.06.07 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внесены значительные изменения в правовой статус следователя, руководителя следственного органа и прокурора. В УПК РФ дана новая редакция статей № 37. Прокурор; № 38. Следователь; № 39. Руководитель следственного органа.
Анализ внесенных изменений позволяет высказать следующие соображения. Прокурор в соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК РФ лишился значительных полномочий, позволявших ему своевременно реагировать на допущенные нарушения закона и принимать меры к их устранению.
Так, прокурор лишен права самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела. В случае обнаружения признаков преступления он направляет все материалы, свидетельствующие об этом, руководителю следственного органа или руководителю органа дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Прокурор лишен права принимать уголовные дела к своему производству и производить их расследование. Он лишен права производить самостоятельно следственные действия по уголовным делам, находящимся в производстве следователей и дознавателей. Он лишен права истребовать у следователя и органа дознания уголовные дела для изучения. Полноценно изучить уголовное дело прокурор может в единственном случае, когда уголовное дело поступит к нему оконченное расследованием с обвинительным заключением или обвинительным актом. Здесь, обнаружив нарушение закона, ущемляющего права участников процесса, он может возвратить уголовное дело для дополнительного расследования, со своими письменными указаниями.
Письменные указания прокурора вместе с тем следователь, независимо от ведомственной принадлежности, может не выполнить, доложив об этом руководителю следственного органа. Если последний согласится с мнением следователя, он об этом информирует прокурора. Прокурор, если посчитает, что он прав, может обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа, а затем, если и этот руководитель не поддержит прокурора, то он может обратится к Председателю следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа при федеральном органе исполнительной власти. Если и здесь он не получит поддержки, он может обратиться к Генеральному прокурору РФ. Его решение окончательное и больше жаловаться некуда (ч. 6 ст. 37 УПК РФ). Суд в этой цепочке не участвует. Где же независимый, вневедомственный орган, который объективно может разрешить спор следователя и прокурора?
Контроль и надзор за законностью производства дознания в большей части сохранен за прокурором, а надзор и контроль за законностью предварительного следствия в большей части передан руководителю следственного органа.
Таким образом, дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. За ними в ходе расследования прокурорский надзор значительно ограничен. Обоснованность такого решения законодателя вызывает сомнение.
Прокурор устранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Участие прокурора в суде по этим вопросам, без предварительного или беглого изучения материала в суде, - вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений.
Отводы следователя и самоотводы из компетенции прокурора изъяты и переданы руководителю следственного органа - лицу, отвечающему за работу следователя. Прокурор решает лишь вопросы об отводах дознавателей. Факторы, которые позволили законодателю принять такое решение, в средствах массовой информации не обсуждались, научных исследований не проводилось.
Незаконные постановления следователя полномочен отменить лишь руководитель следственного органа. Прокурор лишен этих полномочий.
Указания Генерального прокурора РФ в соответствии с ч. 2 ст. 30 закона «О прокуратуре Российской Федерации» по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения, а по вопросам следствия для следователей в соответствии с федеральным законом от 05.06.07 № 87-ФЗ такие указания уже не являются обязательными.
Внесенные законом от 05.06.07 № 87-ФЗ изменения в УПК РФ и закон «О прокуратуре Российской Федерации» значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Представляется целесообразным восстановить полномочия прокурора в надзоре за следствием в полном объеме, за некоторыми исключениями.
Больше того, следует придать полномочиям прокурора большую наступательность, обеспечивая реализацию главной задачи органов, ведущих борьбу с преступностью, - неотвратимость ответственности лиц, совершивших преступление. Выполнение этой главной задачи должно сочетаться с защитой прав личности, общества и государства.
Наши предложения о восстановлении в полном объеме полномочий прокурора по обеспечению законности при производстве предварительного следствия не направлены на ограничение полномочий Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и подчиненных ему руководителей следственных органов. Их полномочия, как и следователя, расширены вполне обоснованно. Они могут существовать параллельно с полномочиями прокурора. Возникающие в практике противоречия во мнениях прокурора и руководителя следственного органа вполне разрешимы вышестоящими руководителями, и, как предусмотрено новым законом, последнюю точку в споре поставит Генеральный прокурор РФ, т.к. Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ является Первым заместителем Генерального прокурора РФ.
В связи в принятием Федерального закона «О внесении о изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.07 № 87-ФЗ Федеральным законом от 24.07.07 № 214-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, а именно: в Федеральный закон от 03.02.96 № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности»; в Закон РФ от 11.03.92 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; в Закон РФ от 26.06.92 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 № 5487-1, в Федеральный закон от 11.01.95 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; в Федеральный закон от 15.07.95 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; в Федеральный закон от 12.08.95 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; в ст. 310 Уголовного кодекса РФ и в абз. 2 п. 4 ст. 12 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» слово «прокурора» исключить; в Федеральный закон от 08.01.98 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; в Федеральный закон от 26.03.98 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»; в Федеральный закон от 28.03.98 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; в Федеральный закон от 27.05.98 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; в Федеральный закон от 24.06.99 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; в Федеральный закон от 12.02.01 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»; в Федеральный закон от 31.05.01 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»; в Федеральный закон от 07.08.01 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; в Федеральный закон от 18.12.01 № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»; в Федеральный закон от 31.05.02 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»; в Федеральный закон от 12.06.02 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; в Федеральный закон от 10.01.03 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; в Федеральный закон от 29.07.04 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»; в Федеральный закон от 20.08.04 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»; в Федеральный закон от 30.12.04 № 218-ФЗ «О кредитных историях»; в Федеральный закон от 18.05.05 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; в Федеральный закон от 01.12.06 № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста». Кроме изложенных в ст. 2, 21 Федерального закона от 24.07.07 № 214-ФЗ вносятся дополнительно изменения в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Вносятся изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ, в Таможенный кодекс РФ3. Все изменения направлены на перераспределение полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ, между собственно прокуратурой и следственными органами как при Следственном комитете при прокуратуре РФ, так и при федеральных органах исполнительной власти. В законах это перераспределение полномочий формулируется:
1) в виде лишения прокурора отдельных полномочий, в законе указывается слово «прокурор» в любых сочетаниях исключить;
2) слово «прокурор» заменить на «руководитель следственного органа». Под руководителем следственного органа понимается как Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ и подчиненные ему руководители нижестоящих следственных органов, аналогично руководители следственных органов при федеральных органах исполнительной власти и подчиненные им руководители нижестоящих следственных органов;
3) в законы о выборах Президента и депутатов Государственной Думы в отношении кандидатов на эти должности, если речь идет о привлечении к уголовной ответственности, то эти вопросы решаются с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, а если речь идет о привлечении к административной ответственности, то требуется согласие Генерального прокурора РФ. Трудно объяснить такое различие.
Только одно перечисление уже вышеназванных законов свидетельствует о множестве сфер общественной государственной жизни, где прокурорское вмешательство не допускается. Хотя и в новой редакции ст. 37 УПК РФ «Прокурор» в ч. 1 этой статьи записано: «1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия». Сфера надзора определена широко, а реальная возможность ограничена. Прокурор не может назначать экспертизы, давать органам дознания указания об осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Законодатель лишил прокурора получать информацию от органов, ведущих частную детективную и охранную деятельность, о сборе информации по уголовным делам. Такое ограничение на первый взгляд кажется обоснованным - прокурор лишен права как возбуждать, так и расследовать уголовные дела, но он обязан осуществлять надзор. Как его осуществить, если не получаешь своевременно информации?
Изложенное позволяет высказаться о том, что не все изменения, внесенные Законом РФ от 24.07.07 № 214-ФЗ, можно признать обоснованными.
Статья 38 УПК РФ «Следователь» в новой редакции не вызывает особых нареканий. И в новой редакции процессуальная самостоятельность следователя обеспечена в полную меру. Указания в ч. 5 ст. 38 УПК РФ на то, что следователь может обжаловать указания прокурора о возвращении уголовного дела прокурором для дополнительного расследования только с согласия руководителя следственного органа, представляется вполне обоснованным. Руководитель следственного органа ответственен за качество расследования уголовного дела не меньше следователя, а может быть, и больше. Кроме того, руководитель следственного органа, как правило, более квалифицированный специалист, почему ему законодатель и предоставил полномочия блокировать необоснованные жалобы следователя.
Статья 39 УПК РФ «Руководитель следственного органа» в новой редакции не вызывает возражений. Представляется целесообразным наделить руководителя следственного органа правом, как и следователя, возбуждать уголовные дела, а для расследования их передавать следователю. Указание в п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ на право руководителя следственного органа «2) проверять материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя» не следует рассматривать и как право после отмены постановления следователя, как право возбудить уголовное дело. О праве возбудить уголовное дело должно быть прямо сформулировано в правовой норме. Это позволит однозначно считать правом руководителя следственного органа возбуждать уголовные дела и исключит какое бы то ни было двойное толкование.
Наделение руководителя следственного органа правом принимать уголовные дела к своему производству и их расследовать, пользуясь при этом всеми правами следователя, не снимает нашего предложения о наделении руководителя следственного органа правом возбуждать уголовные дела.
Расширение полномочий руководителей следственных органов, по нашему мнению, есть один из шагов к созданию единого следственного органа - Следственного комитета при Президенте, или администрации Президента - следственного органа наподобие Федерального бюро расследования в США. Такое предположение усиливает наш вывод о восстановлении полномочий Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в надзоре за законностью расследования в полном объеме.
Ситуация созданная Федеральным законом № 87-ФЗ от 05.06.07, фактически оставила без необходимого прокурорского надзора все предварительное следствие в ходе его проведения. Реакция прокурора на нарушения закона в конце расследования при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением является запоздалой, лишенной действенности, ведущей к волоките в расследовании.
Идея о выведении следствия из подчинения оперативных органов, ведущих борьбу с преступностью, позволит полнее защитить права граждан, вовлекаемых в орбиту уголовного судопроизводства, повысит процессуальную самостоятельную самостоятельность следствия, более полно обеспечит соблюдение законности при расследовании.
Применительно к Прокуратуре РФ Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ является Первым заместителем Генерального прокурора РФ, а фактически по статусу приравнен к Генеральному прокурору РФ по всем параметрам. Он назначается как Генеральный прокурор РФ по представлению Президента России Советом Федерации ФС РФ. Следственный комитет имеет свой бюджет и наделяется полномочиями главного распорядителя сред федерального бюджета.
В соответствии с Указом Президента РФ от 01.08.07 за № 1004 утвержден табель соответствия должностей прокурорских работников следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ должностям прокурорских работников органов прокуратуры РФ. В соответствии с утвержденным табелем соответствия должностей работников следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ должностям прокурорских работников органам прокуратуры РФ установлено, к примеру, что Первый заместитель Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ соответствует Первому заместителю Генерального прокурора РФ; руководитель Следственного управления по субъекту федерации соответствует должности прокурора субъекта федерации; руководитель следственного органа района, города соответствует должности прокурора района, города. Такое соответствие установлено по всем должностям работников Следственного комитета при прокуратуре РФ. Это соответствие должностей применяется для установления материального и социального обеспечения прокурорских работников Следственного комитета при прокуратуре РФ, а также мер их правовой и социальной защиты.
Нам представляется, что для повышения правового и социального статуса руководителей следственных органов при федеральных органах исполнительной власти такая аналогия соответствия при ее принятии способствовала бы укреплению следственных органов и при этих федеральных органах власти, способствовала бы укреплению исполнительской дисциплины, повышению правового и социального статуса как руководителей следственных органов, так и подчиненных им работников, улучшению деятельности всех следственных аппаратов, а соответственно, и укреплению законности и правопорядка в уголовном судопроизводстве в целом.
Учитывая, что следственные работники Следственного комитета при прокуратуре РФ материально и социально защищены лучше, чем работники следственных органов при федеральных органах исполнительной власти, повышение их материального и социального уровня хотя бы до уровня следственных работников Следственного комитета при прокуратуре РФ обеспечило бы повышение качества всей следственной работы в стране, а соответственно, и укрепление законности и правопорядка.
1. См.: Федеральный закон № 87-ФЗ от 05.06.07 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 8 июня; Федеральный закон № 90-ФЗ от 06.06.07 «О внесении изменений в УПК РФ» // Российская газета. 2007. 9 июня; Федеральный закон № 214-ФЗ от 24.07.07 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» - № 87-ФЗ от 05.06.07 // Российская газета. 2007. 1 авг.
2. См.: Указ Президента РФ № 1004 от 01.08.07 «Вопросы следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // Консультант Плюс: Версия Проф.
3. См.: Федеральный закон РФ от 24.07.07 № 214-ФЗ // Российская газета. 2007. 1 авг.
Бобырев Валентин Васильевич. Кандидат юридических наук. В 1971-1996 гг. служил в органах внутренних дел на должностях оперативно-начальствующего состава, в 1999-2002 гг. - в федеральных органах налоговой полиции РФ на руководящих должностях. В 2003 г. - заместитель главы администрации Новосибирской области. С 2003 г. - депутат Государственной Думы ФС РФ, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности, член Комиссии Государственной Думы по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности Российской Федерации.
Ефимичев С.П. доктор юридических наук, Заслуженный юрист РФ, член Экспертного Совета Комитета
Государственной Думы по безопасности.
Ефимичев П.С. кандидат юридических наук, полковник налоговой полиции в отставке.
| 