|
Миграция в России: новые аспекты в модели правового регулирования
Т.Я.Хабриева, Директор института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
В той или иной группе стран, а нередко и в отдельно взятых странах проблемы миграции (переселения) имеют свои особенности. Миграция в основном европейского населения в США при некоторых общих чертах отличалась от миграции в Австралию или Новую Зеландию. Свои особенности имеет современная миграция из Африки во Францию, а преимущественно из стран Востока - в Германию. В соответствии с этим с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика и, как следствие этого, правовая политика в сфере миграции: стимулирование или ограничение миграции законодательством, установление поощрений в определенных отношениях и для определенных категорий лиц, ограничения для других. В результате создается система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства - складывается правовая модель миграции. Она призвана придать миграционным процессам определенную направленность, обеспечить их целостность.
Как известно, есть различные виды миграции: перемещение населения в границах своей страны, пополнение из других стран, эмиграция в другие страны. Кроме того, миграция может быть легальной и нелегальной, вынужденной и добровольной и т.д. На наш взгляд, для России нужна такая модель, которая охватывает в целостном виде все процессы миграции, кроме изменения гражданства и последующего выезда из страны (эти вопросы решаются в сугубо индивидуальном порядке).
Предлагаемая модель должна урегулировать:
1) миграционные процессы массового характера;
2) процессы, которые не сокращают, а увеличивают население страны;
3) процессы, которые обеспечивают его рациональное распределение по территории государства;
4) процессы, направленные на «оседание» и постоянное проживание законных иммигрантов в стране (процессы временного привлечения рабочей силы относятся сюда только частично).
Позже мы попытаемся обозначить основные черты и особенности правовой миграционной модели для России. Сейчас заметим лишь, что если для некоторых стран (например, Индии) такая модель не является необходимой, а для других (например, Швейцарии) можно ограничиться отдельными правовыми актами, то для России необходима именно целостная правовая модель. Это обусловлено несколькими причинами:
1. Размерами страны в сочетании с малой плотностью населения. Как известно, Россия занимает седьмую часть суши, но ее население лишь 143,2 млн человек (оценка 2005 г.). На 1 км2 приходится приблизительно 8 человек. Но это население сосредоточено в центре и на юге страны. Огромные пространства в Сибири, Дальнем Востоке безлюдны.
2. Процессами депопуляции страны1. Смертность превышает рождаемость. По этой и другим причинам ежегодно убывает 700-900 тыс. человек. Если не принять необходимых и срочных мер, в том числе за счет пополнения населения из-за рубежа, страну ждет обезлюдение.
3. Нерациональным размещением населения по территории. При большой, а иногда излишней плотности населения в отдельных районах страны (например, в Подмосковье), есть огромные ненаселенные пространства на Востоке. При этом речь идет не о тундре, а о районах с плодородными землями и подходящим для жизни климатом.
4. Недостаток трудовых ресурсов в стране. Кроме того, население стареет. Подсчитано, что если ситуация не изменится, то в недалеком будущем 2 работающим придется содержать 1 пенсионера. Въезжающие же в страну мигранты - это обычно работоспособные лица, которые привозят и детей - будущих работников. Именно мигранты создавали сначала экономическую мощь США.
5. Массовый характер миграции в Россию. По данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает 2-е место после США по количеству мигрантов - 13,3 млн (в США - 35 млн)2. Особенно велика нелегальная миграция из соседних с Россией государств, где жизненный уровень населения ниже. Официальная миграция для рабочей силы, заказываемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства РФ (они распределяются по субъектам РФ), не так велика и снижается. На 2003 г. квота составляла 530 тыс. человек, на 2004 г. - 213 тыс. (с резервом в 20 тыс.), на 2005 г. - 214 тыс. (с разрывом в 20 тыс.), на 2006 г. - меньше. Однако огромна нелегальная миграция. Данные самые разные: от 1,5 млн до 15 млн человек в год, в том числе из дальнего зарубежья - от нескольких сот тысяч до 2 млн3.
Путем использования только правовых методов проблемы народонаселения решить нельзя. Главное состоит в повышении уровня жизни народа, его культуры и, как следствие, создании привлекательного образа страны. Эти вопросы не решаются быстро. Нужно учесть, что США с огромным притоком мигрантов долго оставалась сельской страной, особенно на юге. Доля же России в мировой экономике и сейчас остается небольшой - 1,2%, уровень жизни населения низок, велика коррупция. Все это не создает необходимой привлекательности страны. У России, конечно, есть и плюсы для миграции, например, большие и ценные природные богатства, квалифицированная рабочая сила. У России много соотечественников и их потомков за рубежом, оказавшихся там в результате различных волн эмиграции и распада общего государства - СССР. Видимо, такой массы соотечественников (по некоторым данным около 25 млн) нет ни у одного другого государства. Все эти плюсы важно использовать, в том числе выборочно ориентироваться на определенные группы населения в миграционной политике государства. Словом, для решения проблем народонаселения нужны многие составляющие, в том числе миграция.
Главное место в этих составляющих занимает не право. Но и правовые рычаги важно использовать, причем использовать в правильном направлении. Правовое регулирование оказывает в том числе огромное психологическое воздействие на потенциального мигранта или лицо, решившее переехать на постоянное жительство в отдаленные районы страны. Он, прежде всего, знакомится с теми условиями, которые ему предлагаются по закону, с материальными благами, которые он получит.
Разные составляющие экономического, социального, психологического порядка, связанные с процессами миграции, так или иначе получают достаточное или частичное (а иногда искаженное) отражение в правовых нормах. Если нам удастся выработать необходимые критерии, правильно соединить их в одном ориентирующем направлении и наиболее целесообразным образом использовать, мы получим рациональную правовую модель. Если же это не удастся, получится просто совокупность несогласованных норм, которую вряд ли можно назвать подлинной моделью. При мелких недостатках правового регулирования это может быть ущербная модель, а при крупных просчетах, скорее, - антимиграционная модель.
Миграционные процессы в России имеют две главные стороны: 1) международная миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Обе эти стороны взаимосвязаны: так, например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух главных сторон процесса миграции содержит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию решается с использованием других правовых средств, нежели «чужеземцев», миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, - иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных и т.д.
Модель правового регулирования миграции должна учитывать и учитывает происходящие процессы, но она не совпадает и не может совпадать с этими процессами, поскольку должна их регулировать, иметь для них ориентирующее значение (в том числе и психологически ориентирующее). Такая модель содержит две главные стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). Первая - это иерархическая совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм, относящихся к вопросам миграции. В условиях России важно органично включить в такое регулирование не только правовые акты федерального уровня, но и акты субъектов РФ (им осваивать свои регионы), а также муниципальные правовые акты (муниципальным образованиям приходится решать многие вопросы, связанные с расселением людей). Таким образом, необходима стройная система разного рода правовых актов, имеющих единое целевое назначение. Вопросы миграции должны включать правоприменительную практику и, как следствие, повышение уровня квалификации и культуры всех работников, имеющих дело с миграцией. По их действиям складывается первоначальный образ страны.
Вторая, содержательная сторона представляет саму концепцию правового регулирования миграции. Она раскрывает содержание тех норм и правовых институтов, которые используются в этих целях, их ориентирующее значение. Эта сторона, в свою очередь, имеет нормативную, правоприменительную и правопсихологическую составляющие. Правоприменительная практика имеет огромное значение для создания образа страны и психологического отношения мигранта. Последний, прежде всего, сталкивается с милиционером, таможенником и т.д., и от их действий и поведения складываются у мигранта первые реальные (а не по документу) впечатления, которые он сообщает своим родным или знакомым, оставшимся в прежней стране.
Различные элементы той и другой стороны имеют свои организационные характеристики. Они неодинаковы. Организация законодательного материала, выстраивание его иерархии, непротиворечивости - иное, чем организация различных служб, ведающих миграцией, и практическая организация дела. Однако в том или ином виде организационная сторона присутствует в правовой модели, без нее она не будет действовать.
Таким образом, если говорить о понятии российской правовой миграционной модели в самом общем виде, то она может быть охарактеризована как единая система федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительной практики и организационных способов, регулирующих потоки переселенцев в Россию и по ее территории и стимулирующих мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны.
Правовая модель миграции, на наш взгляд, должна иметь межотраслевой характер. Это, видимо, соответствует общим, диалектически противоречивым тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, мы наблюдаем внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и других комплексных отраслей). Думается, что термин «комплексная отрасль» более удачен, чем «отрасль межотраслевая». Миграционное право, создаваемое по предлагаемой модели, видимо, станет одной из комплексных отраслей. Оно будет находиться не между отраслями, а соединит определенные части других, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права «обедняют» от такого вторжения. В них останутся принципиальные положения, которые получат детальное развитие в миграционном праве. Например, ответственность за нарушение иммиграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом. Нелегальная иммиграция в определенных случаях будет наказываться в соответствии с нормами административного права (административная ответственность), но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. Детали реализации таких норм будут содержаться в миграционном праве и т.д.
Можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может носить разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации ФС РФ С.М.Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства подтвердил, что оно «фрагментарно и несистемно»4. Создание модели законодательства, в том числе миграционной модели, поможет устранить некоторые недостатки. Что же касается потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, то создание комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для них значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство, где будут указаны по существу доводы за переселение, может иметь важное пропагандистское значение. Это особенно важно в современных условиях, когда Президентом РФ поставлена задача разработать и принять Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом5.
Данная Государственная программа может оказать серьезное влияние на формирование современной российской миграционной модели.
Ускорение социально-экономического развития России невозможно без решения демографических проблем, в том числе с помощью соотечественников, желающих воссоединиться со своей исторической Родиной. Отсюда важнейшим направлением миграционной политики Российской Федерации является содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Как известно, сохранение самобытности наших соотечественников, проживающих в ряде зарубежных стран, находится под угрозой. Российская Федерация в настоящее время реализует на долгосрочной основе программы и проекты по сохранению русского языка, культуры и образования, поддержки социально слабо защищенных категорий соотечественников, проживающих за рубежом, детей, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны. При финансовой поддержке со стороны России организованы профессиональная переподготовка педагогов-русистов, оздоровительный отдых детей, ознакомительные поездки старшеклассников по историческим местам России и другие мероприятия. Вместе с тем указанных мер далеко не достаточно для того, чтобы решить проблему оказания поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Утрата национальной самобытности дистанцирует наших соотечественников от Российской Федерации. В связи с этим разработка и принятие Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению будет способствовать решению жизненно важных проблем не только в области обеспечения прав иммигрантов из числа соотечественников, проживающих за рубежом и желающих вернуться в Россию, но и будет направлено на решение фундаментальной проблемы развития государства на современном этапе его развития - проблемы увеличения населения страны и усиления ее трудового потенциала. Кроме того, для России выработка новой миграционной политики в отношении соотечественников обусловлена, наряду с уже обозначенной выше проблемой депопуляции населения, необходимостью обеспечения национальной безопасности, сохранения государственной целостности территории и государственного суверенитета в целом. Стимулирование процесса добровольного переселения требует создания условий для миграционной привлекательности нашей страны. Разработка и принятие Государственной программы, действующей на основе целевого финансирования, обеспечит единый подход к формированию государственной политики в отношении добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию.
Принятие Государственной программы должно быть нацелено на решение следующего блока задач:
- сохранение национальной безопасности Российской Федерации;
- прирост населения страны за счет лиц, добровольно переселяющихся в Российскую Федерацию из-за рубежа;
- увеличение трудового потенциала в тех регионах РФ, которые наиболее в этом нуждаются;
- сохранение и развитие этнокультурного пространства Российской Федерации;
- оказание государственной поддержки российским соотечественникам, добровольно переселяющимся в Российскую Федерацию;
- защита прав добровольных переселенцев из числа российских соотечественников за рубежом и др.
Следует напомнить, что Российская Федерация - далеко не первая страна, пытающаяся объединить своих соотечественников у себя на Родине. В современном мире многие цивилизованные государства принимают на себя ответственность за судьбу своих соотечественников. Это проявляется не только в содействии ими сохранению национальной самобытности, информационному, культурному и образовательному обеспечению на родном языке, защите их прав и законных интересов, но и в создании для них условий по переселению на свою историческую родину. Подобный опыт переселения, как известно, уже имеется у Израиля, Германии, Греции, Франции, Японии. Последние годы активизировали свою позицию в этом вопросе и страны бывшего СССР: идея возвращения украинцев на историческую родину обсуждается в Украине; в Беларуси в 2002 г. был принят Закон о демографической безопасности, в котором сформулирована задача содействия добровольному возвращению белорусов на этническую родину; возвращает своих соотечественников Казахстан.
В Российской Федерации могут быть использованы отдельные подходы в организации процесса переселения, успешно реализованные в зарубежной иммиграционной практике. Среди них - прогнозирование и мониторинг ситуации, связанной с выбором переселяющимися лицами будущего места жительства; ежегодное определение (при необходимости квотирование) количества потенциальных переселенцев; распределение прибывающих лиц по регионам в соответствии с их волеизъявлением; установление дифференцированных предельных сумм компенсации издержек, связанных с переездом к новому месту жительства, и др. При этом нельзя забывать и о том, что не во всех странах процесс переселения проходил гладко, а в некоторых странах, например в Греции, программа репатриации греков так и не была доведена до конца из-за целого ряда просчетов в организации процесса переселения.
В России опыт принятия федеральных целевых программ в сфере миграции также существует6. Вместе с тем соответствующие миграционные программы, за исключением утвержденной Правительством РФ в ноябре 1994 г. межведомственной программы мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров, а также ряда программ в помощь беженцам и вынужденным переселенцам7, как правило, не носили конкретного целевого характера. В основном это были общие программы, определяющие основные направления развития миграционной ситуации в Российской Федерации в целом. Предлагаемая Государственная программа имеет четкую целевую направленность - она создается для стимулирования и организации процесса переселения соотечественников на основе повышения миграционной привлекательности регионов России.
Анализ действующего законодательства РФ показывает, что, хотя определенная правовая основа для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию существует, но она, с одной стороны, не может быть использована в полной мере для целей реализации Государственной программы оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа. С другой стороны, существующая правовая основа регулирования отношений в сфере миграции явно недостаточна для обеспечения добровольного переселения и установления правового статуса добровольных переселенцев.
Так, указанная Государственная программа, как это вытекает уже из ее предполагаемого названия, в качестве адресата программы рассматривает соотечественников, проживающих за рубежом. На законодательном уровне понятие «соотечественник, проживающий за рубежом» закреплено в ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». При этом данное понятие не устанавливает юридических критериев связи соотечественников, проживающих за рубежом, с Российской Федерацией8. В понятие «соотечественник за рубежом» указанный Федеральный закон включает в том числе лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства. Отсутствие четкого определения понятия «соотечественник за рубежом» (в Законе перечисляются только отдельные категории лиц, не определяются критерии их выделения), неясности, касающиеся соотношения понятий «соотечественник» и «соотечественник за рубежом», расплывчатость критериев, заложенных в понятие «соотечественник», приводят к тому, что соотечественником, проживающим за рубежом, может признаваться фактически каждый, кто живет в странах бывшего СССР. Понятие «соотечественники за рубежом», таким образом, в соответствии с указанным Законом можно толковать достаточно широко. Таким образом, трудно установить тех конкретных лиц, на которых будет в дальнейшем распространяться действие названной Государственной программы в случае ее принятия. Это имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависит, как будет формироваться дальнейшая правовая модель регулирования указанных отношений. Помимо этого необходимо иметь в виду, что понятие «соотечественник за рубежом» в целом не вполне подходит для обозначения адресатов программы, поскольку оно сформулировано для целей ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», и при переезде соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию указанные лица уже не могут рассматриваться как «соотечественники, проживающие за рубежом».
Как представляется, Государственная программа содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, не будет затрагивать действия соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, поскольку предполагается, что она будет охватывать значительно более широкий пласт отношений, связанных с добровольным переселением. Вместе с тем естественно, что лица, подпадающие под действие названных соглашений, смогут также воспользоваться и теми преференциями, которые будут предоставляться в рамках Государственной программы, если они заявят о своем желании переселиться в Российскую Федерацию.
Указанные соглашения, заключенные на межгосударственном и межправительственном уровнях Российской Федерацией в 1990-х гг., регламентировали процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию и устанавливали социально-экономические гарантии защиты прав переселенцев. Как известно, было заключено 11 двусторонних международных соглашений с государствами СНГ, а также с рядом других государств: 3 межгосударственных соглашения - с Таджикистаном, Туркменистаном, Украиной и 8 межправительственных соглашений - с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Латвией и Эстонией. Разработано и подготовлено к подписанию соглашение с Республикой Молдова. Российской Федерацией все соглашения ратифицированы, однако соглашения с Грузией, Таджикистаном и Эстонией не вступили в силу, поскольку не ратифицированы другой стороной. Из вступивших в силу соглашений реально применяются 4 - с Латвией, Киргизией, Туркменистаном и Арменией. В этих государствах открыты представительства Федеральной миграционной службы России, которые выдают удостоверения переселенца9.
Помимо указанных соглашений иное законодательство, в котором бы нашло отражение закрепление понятия переселенцев, определение статуса переселенцев, а также членов их семей, содержание и объем осуществляемых в отношении них мер государственной поддержки, отсутствует. Кроме того, закрепленные в указанных соглашениях понятия «переселенцев» существенно различаются между собой10, поэтому их использование для целей реализации Государственной программы вряд ли возможно. К тому же указанные соглашения закрепляют соответствующие определения понятий «переселенцы» только для целей действия данных соглашений.
Таким образом, необходимо дополнительное законодательное и иное нормативное правовое регулирование на федеральном уровне отношений, возникающих в связи с организацией процессов переселения. Прежде всего, необходимо совершенствование законодательства о гражданстве РФ с целью сокращения сроков его приобретения для добровольных переселенцев из числа наших соотечественников. Сложная, во многом многоступенчатая процедура приобретения гражданства РФ пока не в полной мере обеспечивает механизмы действенной миграционной политики РФ. Представляется, что необходимо максимально упростить процедуру получения гражданства лицами из числа наших соотечественников, переселившимися на постоянное проживание в Российскую Федерацию из стран бывшего СССР. Такое предпочтение обусловлено сохранением у этих лиц многих этнических, социальных, родственных, культурных, в том числе языковых, связей населения единого прежде государства, определенной преемственностью в России правовых традиций и институтов бывшего СССР. Это обеспечивает процесс их более быстрого «вливания», интеграции в состав населения России.
В настоящее время добровольные переселенцы из числа наших соотечественников не выделены в качестве отдельной категории лиц, которым в соответствии с ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» предоставляется гражданство в упрощенном порядке. В связи с изложенным представляется целесообразным дополнить перечень категорий лиц, которым предоставляется право получить российское гражданство в упрощенном порядке в связи с добровольным переселением соотечественников на территорию нашей страны, иностранными гражданами и лицами без гражданства, являющимися потомками по прямой восходящей линии лиц, родившихся и постоянно проживавших на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР (подпункт «а» п. 2 ст. 14). Кроме того, целесообразно дополнить также подпункт «а» п. 1 ст. 14 указанием на лиц, имеющих не только хотя бы одного родителя, но и других близких родственников по прямой восходящей линии (дедушек, бабушек), а также, возможно, иных близких родственников (родных братьев, сестер), имеющих гражданство РФ и проживающих на территории РФ.
Вместе с тем задачи привлечения в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов из числа наших соотечественников требуют применения методов селективной политики в области миграции. Так, в целях расширения мер по привлечению в страну высококвалифицированных специалистов из числа лиц, владеющих государственным языком Российской Федерации, представляется целесообразным также снятие временных ограничений, содержащихся в п. 1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Согласно содержащемуся в нем положению в упрощенном порядке принимаются в гражданство РФ лица, являющиеся гражданами государств, входивших в состав СССР и получившие среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 01.07.02. Названное временное ограничение, на наш взгляд, вполне возможно распространить и на более ранние годы. В любом случае речь будет идти о привлечении в страну специалистов, имеющих еще значительный потенциал трудоспособного возраста.
Предлагаемые изменения, направленные на расширение возможных случаев предоставления российского гражданства в упрощенном порядке, с одной стороны, позволят решить соответствующие проблемы отдельных категорий добровольных переселенцев в Российскую Федерацию из числа наших соотечественников, проживающих за рубежом, с другой стороны, учитывая «точечный» характер произведенных поправок, сохранят стабильность действия основных положений ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В целях ускорения процессов адаптации добровольных переселенцев из числа соотечественников необходима разработка дополнительных критериев для получения российского гражданства, позволяющих усилить именно те потоки иммигрантов в Российскую Федерацию, в которых страна наиболее заинтересована.
Помимо решения проблемы упрощенного предоставления гражданства переселенцам и членам их семей необходимо также решить вопросы, касающиеся совершенствования системы расселения мигрантов. Следует разработать механизм привлечения соотечественников в те регионы страны, которые наиболее в них заинтересованы. Полагаем, что возможны различныеварианты решения указанной проблемы. Так, в качестве одного из вариантов можно предложить осуществление адресной поддержки соотечественников, переселяющихся в Российскую Федерацию, которое может быть осуществлено на федеральном уровне федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Другим вариантом могла бы стать передача указанных федеральных полномочий по оказанию адресной поддержки переселенцев органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Следует отметить, что в настоящее время названные полномочия не определяются в качестве полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет средств региональных бюджетов, исходя из положений ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, соответствующие вопросы не закреплены и в качестве вопросов местного значения за муниципальными образованиями, исходя из положений ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае закрепления за ними ряда полномочий в указанной сфере потребуются соответствующие изменения названных Федеральных законов.
Создание благоприятных условий для обеспечения процесса переселения требует проведения комплекса мероприятий, начиная от предоставления соотечественникам полной и достоверной информации о содержании Государственной программы, характере и объеме государственной поддержки переселенцев и членов их семей как в процессе переезда, так и по месту будущего жительства; о территориях, предлагаемых под заселение; предлагаемых вакансиях для трудоустройства, возможности переобучения и повышения квалификации и др.
Представляется, что система поддержки могла бы включать в себя такие меры, как компенсацию расходов на переезд к месту нового жительства, а также на провоз багажа, выплату пособий на обустройство (так называемых «подъемных»), субсидирование жилищных расходов и др. Очевидно, что размеры компенсационного пакета должны зависеть от выбора переселенцем территории места жительства. Такие территории должны быть дифференцированы в зависимости от значимости их заселения для обеспечения государственных интересов.
Одной из основных задач, которые необходимо решить для достижения поставленных в Государственной программе целей, является определение системы федеральных органов государственной власти, ответственных за реализацию данной программы. Кроме того, важно четко раскрыть также региональный аспект реализации программы, роль органов местного самоуправления в реализации мероприятий программы. Государственная программа позволит обеспечить комплексный подход к организации процесса переселения, четкую координацию деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления, которые будут задействованы в обеспечении процесса переселения и оказании поддержки переселенцам.
Федеральная Государственная программа оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, должна дополняться на региональном уровне принятием соответствующих программ субъектов РФ. В региональных программах должен быть определен комплекс социально-экономических, организационных и других мероприятий по обеспечению расселения и обустройства переселенцев и членов их семей. До принятия соответствующих региональных программ, которые, по существу, должны являться продолжением федеральной Государственной программы, в субъектах РФ необходимо провести комплексную оценку социально-экономических, демографических и иных условий субъекта РФ, определить объем инвестиционных проектов, требующих дополнительного притока трудовых ресурсов, а также решить другие вопросы. Органы местного самоуправления на основе переданных им государственных полномочий также могли бы принимать свои программы переселения, связанные с расселением и социально-экономической поддержкой переселенцев. Одними из важных элементов этих программ должны стать разделы, касающиеся развития инфраструктуры, которая бы предусматривала социальную, образовательную и правовую помощь переселенцам и членам их семей, а также помогала бы принимающему сообществу приспособиться к их присутствию. Названные программы должны взаимно дополнять друг друга, иметь общие цели, действовать на основе единых принципов государственной политики по отношению к переселенцам, закрепленных в рамках федеральной Государственной программы, устанавливать четкую координацию действий различных органов.
Полагаем, что отношения, связанные с регулированием процесса добровольного переселения и оказанием поддержки переселенцам, могут являться предметом регулирования отдельного федерального закона. В нем возможно определить понятие добровольных переселенцев, регламентировать их права и обязанности, определить принципы оказания государственной поддержки добровольных переселенцев, увязать объемы предоставляемой государственной поддержки с избираемым местом проживания на территории РФ в соответствии со схемой расселения, закрепить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области поддержки добровольных переселенцев, определить формы и методы координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти при оказании содействия соотечественникам и др. Принятие такого закона позволит обеспечить надлежащие гарантии прав добровольных переселенцев и членов их семей.
Однако решить проблему правового обеспечения процесса добровольного переселения в рамках мероприятий, которые будут предусмотрены Государственной программой переселения, только принятием отдельного федерального закона, а также путем внесения изменений в действующие федеральные законы, вряд ли удастся. В реализации программы будут задействованы многие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ; реализация прав переселенцев потребует закрепления целого ряда административных процедур. Очевидно, что для их обеспечения потребуется разработка значительного массива подзаконных нормативных правовых актов. Так, на уровне подзаконных нормативных правовых актов следует урегулировать порядок выдачи свидетельства переселенца, определить порядок компенсации транспортных расходов, в том числе расходов, связанных с провозом багажа к новому месту жительства, порядок предоставления указанным лицам единовременных пособий на обустройство, а также ежемесячных пособий переселенцам и членам их семей, установить льготный режим перемещения товаров переселяющимися лицами через таможенную границу, а также решить другие проблемы.
Таким образом, при разработке и реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в полной мере могут проявиться все элементы российской миграционной модели. Государственная политика оказания содействия возвращению соотечественников является составной частью и полностью отвечает целям и задачам миграционной политики России. Основной ее целью можно определить формирование оптимальной миграционной ситуации, параметры которой в наибольшей степени способствуют реализации интересов граждан России, а основными задачами - формирование отвечающего государственным интересам миграционного потока, а также создание условий для успешной интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу.
1. См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.
2. Российская газета. 2002. 31 июля; 2003. 26 янв.; 2004. 21 нояб.; 2005. 14 апр. и др.
3. См.: Витковская Г.С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. М., 2002. С. 17.
4. Российская газета. 2006. 25 янв.
5. См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 4 февраля 2006 года № 41-рп «О межведомственной рабочей группе по разработке Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 6. Ст. 691.
6. Ранее Президентом РФ и Правительством РФ уже принимались программы в сфере миграции. Так, Правительство РФ своим постановлением от 18.05.92 № 327 утвердило первую республиканскую долговременную программу «Миграция». Затем Указом Президента РФ от 09.08.94 № 1668 (в ред. Указа Президента РФ от 13.06.96 № 881) была утверждена вторая федеральная миграционная программа. Впоследствии постановлением Правительства РФ от 10.11.97 № 1414 была утверждена еще одна Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. В ноябре 1994 г. (см. постановление от 17.11.94 № 1261) Правительством РФ утверждена Межведомственная программа мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров.
7. См., например: Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1996-1997 годы (Утв. Указом Президента РФ от 18.08.94 № 1696 «О Президентской программе «Дети России» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 17. Ст. 1955.
8. См.: Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Законодательное регулирование прав добровольных переселенцев в Российской Федерации // Федерализм. 2004. № 1. С. 132-133.
9. См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 (с изм. от 21.12.05) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3150.
10. Так, например, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения (Москва, 29.08.97) «переселенец» определяется как гражданин государства одной из Сторон, добровольно покидающий территорию государства своего постоянного проживания и переезжающий на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства. Более широкое определение понятия «переселенец» - лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства - установлено в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Бишкек, 18.07.95). Если в первом случае одним из признаков переселенца является наличие у лица гражданства государства, в которое осуществляется переселение, то во втором случае такого признака не требуется, что значительно расширяет круг лиц, подпадающих под соответствующее определение.
Хабриева Талия Ярулловна. Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Действительный государственный советник Российской Федерации 2-го класса. В 1998-2001 гг. - статс-секретарь - заместитель Министра по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. С 2001 г. - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Член Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, Комиссий Правительства РФ по законопроектной деятельности, по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, Научного совета при Совете Безопасности РФ, научно-экспертных советов при Председателе Совета Федерации и Председателе Государственной Думы ФС РФ.
|
