|
О порядке проведения проверок органами внутренних дел в соответствии с Приказом Министра внутренних дел РФ от 02.08.05 № 636 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности»
Интервью с И.И.Кучеровым, заместителем начальника Правового департамента МВД РФ
- Илья Ильич, как возник этот административный регламент?
- Аналогичная инструкция действовала в службе налоговой полиции. В ходе административной реформы полномочия по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений были переданы в МВД, и в его структуре создали подразделения органов внутренних дел по налоговым преступлениям. Для них подобный регламент и понадобился изначально. Поэтому еще в 2004 г. был издан приказ МВД от 16.03.04 № 177, подготовлены изменения в Федеральный закон «О милиции», которые затем были приняты. Теперь более четко прописаны нормы, определяющие права не только подразделений по налоговым преступлениям, а вообще органов внутренних дел по всей проверке финансовой, торговой, хозяйственной и предпринимательской деятельности. Но норма эта достаточно, скажем так, лаконична: там прописаны самые основополагающие вещи: срок, задание на проведение проверок, но соответствующий регламент под эту норму отсутствовал. Поэтому мы в короткий срок, еще до того как соответствующие изменения вступили в действие, подготовили приказ министра внутренних дел. Минюст РФ оперативно рассмотрел и зарегистрировал его. Теперь мы имеем тот нормативный правовой акт, который определяет алгоритм поведения наших сотрудников в ходе проверочных мероприятий и фактически устанавливает правила поведения в ходе проверки.
- А как проверяемая сторона защищена этой инструкцией?
- Для предпринимателей гораздо лучше иметь определенные правила игры в ходе проверочных мероприятий, потому что, к сожалению, были нарекания на действия сотрудников милиции. Во многом они носили произвольный характер, т.к. приказа, определяющего, как должны действовать сотрудники милиции, не было. Теперь соответствующий приказ детально регламентирует действия сотрудников, начиная от момента назначения таких проверок. Определено, что она осуществляется только по постановлению руководителя органа внутренних дел или органа милиции. Определен перечень должностных лиц по всей системе МВД, которые могут назначать такие проверки. Таким образом, исключается самодеятельность в этой части. Кроме того, определяется, с какого момента эта проверка начинается и когда она заканчивается. В качестве приложения приводится перечень всех документов, которые должны составляться сотрудниками милиции в ходе проверки и по ее результатам, в том числе основные требования, которые предъявляются к акту проверки и его содержанию. Определяются также те варианты решений, которые по результатам проверок могут быть приняты нашими сотрудниками. Отсутствие этого акта во многом оставляло открытым вопрос о том, как документировать правонарушения в сфере финансовой, торговой и предпринимательской деятельности. Как правило, преступления в этой сфере носят неочевидный характер, и без нормального инструмента документирования противоправной деятельности осуществлять их доказательства было бы крайне сложно. Теперь сотрудники милиции таким инструментом обладают. Дело остается только за тем, чтобы провести проверочное мероприятие в строгом соответствии с данным приказом и уже потом принять решение в зависимости от полученных результатов. В преамбуле приказа прямо сказано, что приказ издается в целях обеспечения законности и обоснованности проводимых сотрудниками милиции проверок и ревизий в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 11 Закона «О милиции».
- По Вашему мнению, позволит ли новый нормативный акт более качественно готовить процессуальную базу для судебных разбирательств?
- Здесь я должен сказать, что вряд ли возможно проводить аналогию, например, с проверками, которые осуществляют налоговые органы, потому что, несмотря на внешнее сходство, цели и задачи проверок, которые осуществляются налоговыми органами, принципиально расходятся с проверками милиции. Если у налоговых или финансовых органов главная задача - выявить нарушение, установить применительно к налоговым органам размер недоимки и затем взыскать ее, то у нас такой задачи нет. Наша задача: зафиксировать те деяния, которые носят криминальную окраску, установить сам факт преступного поведения и задокументировать его. Все остальное, что применимо к налоговым проверкам, не применимо в отношении милицейских проверок. Наше предназначение - задокументировать факт противоправного поведения с целью определения - есть состав преступления или нет для последующего принятия решения о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела.
- Появилась ли уже какая-то практика по применению приказа?
- Приказ действует относительно недавно, поэтому говорить об обстоятельной практике пока преждевременно, поскольку еще не сработала обратная связь. Конечно, отсутствие регламента допускало различного рода отступления от того, как должны проводиться мероприятия.
Теперь мы уже отслеживаем то, как этот регламент поможет делу наведения порядка в проверочной деятельности.
В этих же целях в подразделения МВД России направлено Указание заместителя Министра внутренних дел РФ от 06.02.06 № 1/787 «О порядке назначения проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности».
- Насколько милиция настроилась на то, чтобы выполнять функции налоговой полиции?
- Здесь следует учитывать, что подразделения по борьбе с экономическими преступлениями изначально существовали в системе МВД и обладали достаточно большим опытом в деле защиты экономической сферы от противоправных посягательств. Возможно, определенные навыки отсутствовали применительно к налоговым преступлениям, но с учетом того, что довольно значительная часть сотрудников упраздненной Федеральной службы налоговой полиции перешла в систему МВД, в том числе в подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, во вновь созданные подразделения по налоговым преступлениям, то эта проблема во многом утратила свою актуальность. Проще говоря, эти преступления расследуются должным образом.
- Как обстоят дела с кадрами, способными профессионально осуществлять требование приказа МВД? Речь идет не столько о центральном аппарате, сколько о подразделениях МВД в регионах.
- Кадровая проблема есть везде, в том числе в органах внутренних дел. Конечно, эти проверочные мероприятия требуют определенных знаний в сфере экономики, финансов, кстати, приказ разделяет проверки финансово-хозяйственной деятельности и ревизии. В приказе определено, что ревизия осуществляется только с участием специалистов-ревизоров МВД, которым по силам дать оценку любой финансово-хозяйственной деятельности на предмет ее соответствия законодательству.
Кроме того, следует учитывать, что в системе Министерства большая часть подразделений охвачена единой системой правового информирования, соответственно, до них доводятся все нормативные правовые акты, издаваемые в системе Министерства, кроме того, этот приказ затрагивает права и свободы граждан и хозяйствующих субъектов, поэтому он прошел официальную регистрацию в Минюсте и был 12.08.05 опубликован в «Российской газете».
Обращу также ваше внимание на положение этого приказа, где сказано: «Начальникам подразделений органов внутренних дел организовать изучение инструкции личным составом подразделений и обеспечить безусловное соблюдение установленных требований при проведении проверок и ревизий», т.е. это требование приказа прямо обязывает всех руководителей осуществить изучение данного приказа и провести необходимую подготовку кадров.
- Вы рассматриваете такой приказ как одну из мер борьбы с коррупцией?
- Безусловно. Отсутствие регламента как раз и создает почву для различного рода злоупотреблений при изъятии документов, отборе образцов, изъятии так называемого бесхозного имущества. Если действия сотрудников определены приказом, то всегда можно будет проверить, насколько их действия соответствуют его требованиям. Когда мы брались за подготовку этого приказа, мы как раз рассчитывали, что он в значительной степени ограничит возможности для различного рода злоупотреблений со стороны сотрудников милиции и позволит упорядочить те отношения, которые возникают в ходе проверок. Понятное дело, что отношения представителей органов власти и предпринимателей изначально в своей основе имеют конфликт интересов частных и публичных. И когда органы внутренних дел, выполняющие свою задачу, вмешиваются в деятельность хозяйствующих субъектов, то, конечно, эти конфликты возникают. Во многом, я думаю, рассматриваемый приказ позволит снизить уровень конфликтности в финансовой и хозяйственной сферах.
- Предусматривает ли эта инструкция взаимодействие с другими органами власти, например таможенными?
- Действие инструкции ограничивается только системой МВД. Вопросы взаимодействия с другими органами власти мы решаем посредством издания совместных приказов. У нас есть такой приказ, в свое время изданный совместно с Министерством по налогам и сборам, где определены форма и порядок взаимодействия органов внутренних дел с налоговыми органами при выявлении нарушений в сфере налогового законодательства.
Совместные проверки определены совместным приказом. Эти проверки целиком подчинены правилам, которые предусмотрены Налоговым кодексом, и сам факт участия в них сотрудников милиции «налогового» статуса проверок не меняет.
- В прессе были сообщения о том, что ряд банков и коммерческих структур проверялся в Москве на предмет увода денег из «ЮКОСа». Эти проверки осуществлялись по этой инструкции или по старым механизмам?
- На этот вопрос я не готов ответить однозначно. Мы должны с вами учитывать, что в органах внутренних дел есть несколько процессуальных возможностей для сбора доказательств и проверки тех или иных фактов противоправного поведения. Можно в этой связи назвать процедуру административного расследования, которое осуществляется в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. Если, скажем, речь идет об уголовном процессе, то там тоже есть соответствующие возможности для проведения следственных действий в рамках возбужденного уголовного дела по постановлению следователя. Формой таких следственных действий может быть выемка документов, обыск. И, наконец, есть вот такая форма, как осуществление проверки. Соответственно, уголовно-процессуальный порядок и порядок, предусмотренный законодательством об административных правонарушениях, - это два разных регламента.
Кроме того, закон об оперативно-розыскной деятельности позволяет субъектам соответствующих подразделений криминальной милиции осуществлять все мероприятия в соответствии с этим законом.
- То есть, когда приходит проверка, нужно спросить: «Вы по какому основанию?» и именно по этому основанию иметь инструкции?
- В любом случае, если проверяющие действуют в соответствии с этим приказом, то у проверяемого предпринимателя всегда есть возможность проверить, насколько их действия соответствуют установленному приказом регламенту проверки.
- А какой процент всех проверок идет по этому приказу?
- Такой статистики практически не велось. Нам бы хотелось думать, что все проверки в перспективе должны осуществляться в соответствии с требованиями этого приказа. Вместе с тем, наш приказ, естественно, не заменяет Уголовно-процессуальный кодекс. Если осуществлены следственные действия, то вступают в силу нормы УПК, а если говорить об этапе «додоследственном», т.е. до доследственной проверки, то все действия должны подчиняться нормам этого приказа.
- То есть, если приказ кажется некомфортным, то нужно соответствующему начальнику органов внутренних дел возбудить уголовное дело и тогда уже воспользоваться другим механизмом проверки?
- Здесь есть одна особенность. Проверочные мероприятия распространены на сферу финансовой и хозяйственной деятельности, а преступления в этих сферах, как я уже сказал, зачастую неочевидны. Для того чтобы сотрудник милиции мог определить, есть здесь состав преступления или нет, нужно провести достаточно кропотливую работу, проверить большой объем документов, провести их анализ, сопоставление, и только после этого утвердиться в том, что здесь имеет место преступление экономической направленности, или что факт преступления отсутствует, или что в ходе такой проверки факт преступления просто не может быть установлен.
- Возможны ли какие-либо уточнения этого приказа в субъектах РФ?
- Нет, он действует на всей территории Российской Федерации применительно ко всем нашим подразделениям. Следует указать на то, что не все подразделения органов внутренних дел наделены соответствующим правом. Очень часто в журналах или в газетах пишут о том, что любой постовой, любой участковый может придти в организацию и обозначить проверку. На самом деле приказ этого не позволяет, и если посмотреть в перечень, приложение 2 Приказа, то там достаточно четко определено - какие подразделения такие проверочные мероприятия могут осуществлять: это, прежде всего, подразделения по борьбе с организованной преступностью, подразделения уголовного розыска, подразделения криминальной милиции на транспорте, подразделения закрытых административно-территориальных образований и, собственно, подразделения экономической безопасности. По сути, это все подразделения, входящие в состав криминальной милиции. Соответственно, иные подразделения, в том числе милиция общественной безопасности, правом проводить проверки не обладают. Тем не менее, обращаю внимание, что непосредственно назначить такие проверки могут лишь начальники органов внутренних дел или их заместители.
- Следовательно, если они приходят, то сразу можно им сказать: «Вы пришли незаконно»?
- В проведении такой проверки, наряду с сотрудниками тех подразделений, которые я назвал, могут принимать участие также специалисты, а также сотрудники правовых подразделений.
- Каков порядок обжалования действий сотрудников МВД, если по мнению предпринимателя нарушаются правила проверки?
- У предпринимателя есть выбор: можно обратиться с жалобой в вышестоящий орган внутренних дел, и следует сказать, что на уровне Министерства мы очень быстро реагируем, либо обратиться к прокурору и, наконец, в суд. В судебном порядке можно обжаловать любые действия органов внутренних дел или должностного лица, в том числе те действия, которые, по мнению хозяйствующего субъекта, нарушают его права.
- Как учитывались при разработке инструкции вопросы сближения законодательства стран СНГ в связи с международным сотрудничеством, например, по борьбе с отмыванием денег?
- Надо сказать, практически не учитывались. Полагаю, во многом из-за того, что в странах СНГ используются различные подходы к организации милиции или полиции экономической либо финансовой безопасности. Например, в Белоруссии - это финансовая милиция, в Казахстане - финансовая полиция, причем у них самые различные варианты подчиненности. От подчинения Министерству финансов - до самостоятельного статуса. Поэтому прямое заимствование тех юридических конструкций, которые есть в других странах, в данном случае невозможно. Если говорить, например, о налоговой милиции Украины, то их действия во многом подчинены законодательству налоговому, и они действуют практически как налоговый орган.
Было время, когда мы шли примерно одинаковыми путями в деле создания милиции или полиции экономической и финансовой безопасности. За последнее годы обозначилось существенное расхождение. По этому вопросу нами проводился соответствующий анализ. Россия здесь идет своим путем, и, я думаю, правильным.
-Что касается Комитета по финансовому мониторингу: он, как я понимаю, передает свою информацию в соответствующие органы, в том числе в органы внутренних дел?
-В соответствии с законодательством о противодействии отмыванию незаконно нажитых средств, Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу этот орган прежде всего призван получать информацию о подозреваемых, с точки зрения соответствия законодательству, финансовых операций. В тех случаях, где сомнения находят подтверждение, информация направляется нам для проверки уже с использованием полномочий органов внутренних дел.
-Такие проверки подпадают под этот приказ?
-Инициирование проверки может быть обусловлено самыми различными сигналами, которые могут исходить и от граждан, и от хозяйствующих субъектов, и от других органов власти, то есть при получении информации о том, что та или иная организация, тот или иной предприниматель нарушает законодательство, причем, не просто нарушает, а в его действиях усматриваются признаки преступления. Такой сигнал может быть получен органами внутренних дел, как из вышеуказанных источников, так и в ходе самостоятельного проведения оперативно-розыскных мероприятий. Остальное уже дело техники, как подтвердить эту информацию, собрать необходимые доказательства.
-Какой то контроль в этом плане будет осуществляться?
-Я полагаю, что по прошествии более продолжительного периода времени мы уже сможем провести анализ того, как приказ применяется, и насколько эффективно действуют те правовые нормы, которые он содержит.
Одна из основных целей этого приказа: научить милиционеров работать по инструкциям. Но, видимо, речь также идет и об общественном имидже Министерства. Как Вы сами расставляли приоритеты, когда готовили приказ?
Имело место и то, и другое, и третье. Когда мы участвовали в разработке Федерального Закона «О милиции», то в ходе обсуждения соответствующих норм и поправок к нему были высказаны пожелания почти всеми членами рабочей группы о том, что эти нормы должны получить развитие в рамках соответствующего ведомственного нормативно-правового акта. Мы взяли на себя обязательство - до вступления этого закона в силу издать такой приказ. Мы это обязательство выполнили. Кроме того, действительно, мы рассчитывали, что данный приказ станет одним из шагов навстречу предпринимателям, который позволит создать систему нормальных, если уж не партнерских, взаимоотношений между предпринимателями и сотрудниками органов внутренних дел.
По опросам общественного мнения, которые публикует пресса, чувствуется, что большая часть наших граждан на сегодня опасливо относится к милиции. Что нужно предпринять, чтобы преодолеть эту тенденцию?
Вопрос довольно сложный, однозначно на него не ответишь. Срок, когда возникнет полное согласие определить трудно. Эта проблема требует комплексного подхода, и дополнительных финансовых затрат, и усиления кадровой политики, и самого различного рода усилий организационных, и в том числе правовых. Учитывая, что я представляю правовое подразделение Министерства внутренних дел, я должен сказать, что мы делаем все возможное в части правового обеспечения, причем разрабатываем нормативные акты исходя не только из ведомственных интересов, а обязательно стараемся учитывать интересы российских граждан и предпринимателей. По крайней мере, если внимательно посмотреть этот приказ, проанализировать его, то мы увидим в нем очень хорошие гарантии защиты прав граждан и предпринимателей, во всяком случае, инструкция существенно ограничивает возможности для различного рода злоупотреблений со стороны сотрудников милиции.
-Это приказ распространяется и на проверки общественных организаций, и всевозможных международных организаций?
-Да, приказ касается всех организаций, которые действуют на территории Российской Федерации.
-Следовательно, приказ является универсальным. Ну а в общем и целом нормативно-законодательная база действий органов внутренних дел - насколько она на сегодняшний момент совершенна?
-Ответ на этот вопрос зависит о того, какие позиции рассматриваются. Если брать уголовную сферу, то здесь действует новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, которые вполне соответствует современным требованиям. На мой взгляд предусмотрен необходимый набор составов преступлений, который соответствует уголовным кодексам большинства развитых стран. Хотя это не означает, что здесь нет проблем. Видимо наступает время разработки новой редакции закона об оперативно-розыскной деятельности милиции. Не все сделано, что хотелось бы по лини борьбы с терроризмом и экстремизмом. Определенная правовая база здесь имеется, но жизнь заставляет периодически пересматривать действующие нормы и вносить соответствующие коррективы.
-Последний вопрос. В первом номере журнала за 2005 г. было опубликовано достаточно много материалов по борьбе с коррупцией, потом были парламентские слушания в Госдуме, и мы даже напечатали часть Конвенции ООН по борьбе с коррупцией, которую Россия подписала, но еще не ратифицировала. В этой конвенции есть один пункт, ст. 20: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышлено, - незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать». Как Вы можете прокомментировать эту статью?
-На мой взгляд, в данном случае речь идет о контроле за расходами. Этот контроль не так давно у нас предусматривался Налоговым кодексом, и даже некоторое время действовал закон, который предусматривал механизм осуществления контроля за расходами. Сейчас от этой конструкции в России отказались, соответствующие положения из Налогового кодекса исключены, поэтому контроль за расходами вообще, по России не предусмотрен. С точки зрения борьбы с коррупцией, возможно, и следует ввести такую норму.
Конструкция ст. 20 основывается на том, что бремя доказывания возлагается на самого гражданина, то есть он должен доказать легальность полученного им дохода, то есть законность источников дохода. В Российской Федерации пока господствует презумпция невиновности во всех сферах, и здесь нужно будет действительно смотреть насколько вписываются в нашу юридическую систему подобная конструкция.
Наступление по линии борьбы с коррупцией безусловно необходимо, хотя к зарубежному опыту следует подходить очень осторожно. Например, в странах, которые считаются в мировом сообществе образцами демократий, в связи с усилением террористической угрозы в законодательство вводятся нормы, которые даже более жесткие, чем, например, в Российской Федерации: упрощаются процедуры получения информации, составляющей банковскую тайну, процедуры контроля за жизнью граждан, упрощаются, опять таки, многие аспекты полицейской деятельности, вплоть до отказа от судебного контроля. В России в настоящее время законодательство пока еще таких конструкций не предусматривает, хотя у нас в стране ситуация с террористическим угрозами является более острой. Ну это опять таки вопрос, требующий осмысления.
В части конфискации. В определенной степени она сохраняется, механизм конфискации теперь прописан в Уголовно-процессуальном кодексе как конфискация имущества, полученного преступным путем. Я думаю, к этому законодательному механизму еще необходимо вернутся. Главное в деле борьбы с коррупцией или борьбы с терроризмом - выбить финансовую почву, чтобы лишить финансовой основы терроризм и коррупцию. Инструмент конфискации как раз и является самым радикальным средством, и без него, достигнуть целей перекрытия финансовых каналов для организованной преступности будет сложнее.
Кучеров Илья Ильич. Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист РФ. Заместитель начальника Правового департамента МВД РФ.
|
