|
Как победить коррупцию?
Ю.А.Коков, Первый заместитель начальника Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД России
Особое внимание, уделяемое правоохранительными органами, в том числе МВД России, противодействию коррупции, объясняется исключительно высокой общественной опасностью экспансии коррупционного поведения в социальные, экономические и политические отношения. Активизация коррупции приходится на 90-е годы как последствие ряда объективных факторов функционирования российского общества в тот период и, главным образом, слабости государства.
Сегодня коррупция является одной из самых серьезных угроз национальной безопасности России наряду с такими вызовами обществу, да и мировому сообществу в целом, как международный терроризм, организованная преступность, наркоторговля. Необходимо подчеркнуть, что зачастую эти социально опасные явления тесно переплетены между собой.
Мониторинг ситуации в сфере противодействия коррупции показывает, что коррупционное поведение меняет мотивацию служебной деятельности должностных лиц, а также лиц, наделенных управленческими полномочиями в коммерческих и общественно-политических организациях. В свою очередь, это нарушает нормальное функционирование аппарата государства, бизнеса и граждан в их взаимоотношениях друг с другом и дискредитирует органы власти. Государственный аппарат начинает функционировать для тех, кто оплачивает услуги отдельных должностных лиц, государственных служащих, и отказывает в этом тем, кто, по существу, содержит его, т.е. платит налоги, сборы и другие установленные российским законодательством платежи.
Вследствие этого он превращается в совокупность разрозненно действующих элементов, выражающих не интересы общества и государства, а интересы отдельных лиц либо их объединений, иными словами - корпоративные интересы.
В таких условиях в определенной мере ставятся под угрозу фундаментальные институты демократии: права человека, свободные выборы, свобода экономической деятельности.
Коррупция понижает инвестиционную привлекательность рынков, повышает транзакционные издержки и цену конечных продуктов и услуг.
Именно коррупцию Президент РФ В.В.Путин назвал в числе основных причин пробуксовки в формировании вертикали власти и эффективного механизма управления на федеральном и региональном уровнях. При этом глава государства предупредил, что при отсутствии должного противодействия «коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации».
Хотя в российском законодательстве до сих пор не используется понятие «коррупция» для определения ответственности за конкретное деяние, это вовсе не означает, что необходимая правовая база борьбы с преступным и иным незаконным использованием служебного положения в целях получения имущественной выгоды отсутствует. По существу эти деяния и признаются в международной практике коррупцией. В частности, в Кодексе поведения должностных лиц, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17.12.78, говорится следующее: «Хотя понятие коррупции должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие».
Как известно, Конституцией РФ (п. 4 ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права признаются составной частью российской правовой системы. Руководствуясь этим конституционным положением, мы относим к коррупционным преступлениям разнообразные виды умышленного использования должностными лицами и лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях, своего служебного положения в целях извлечения имущественной выгоды для себя или для других лиц.
Уголовный кодекс РФ содержит главы об ответственности за преступления против интересов государственной службы (гл. 30) и против службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23), большинство из которых содержит признаки коррупционности. Такими преступлениями, кроме всем известного взяточничества (получение и дача взятки – ст.ст. 290, 291), являются коммерческий подкуп (ст. 204), незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности (ст. 289), злоупотребление полномочиями должностных лиц (ст. 285), лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации (ст. 201), частных нотариусов и аудиторов (ст. 202), служебный подлог (ст. 292) и ряд других.
Кроме того, Уголовным кодексом более чем в 20 статьях предусмотрена ответственность за корыстные преступления, совершаемые с использованием служебного положения, что также можно отнести к видам коррупционного преступного поведения.
Значительный массив федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства (перечисление которых заняло бы большую часть газетной полосы) содержит нормы, направленные на предупреждение коррупционного поведения государственных служащих. Среди них, например, обязанность декларирования доходов и имущества, запрет на участие в предпринимательской деятельности, получение подарков за служебную деятельность и др. Особо хотелось бы отметить Федеральный закон от 27.07.04 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Его положения в наибольшей степени соответствуют международным стандартам антикоррупционного законодательства.
Вместе с тем предстоящая ратификация подписанных Российской Федерацией конвенций ООН и Совета Европы о борьбе с коррупцией требует дальнейшего развития российского антикоррупционного законодательства и приведения его в соответствие с общепризнанными международными нормами. К примеру, в рамках действующего Уголовного кодекса невозможна ответственность за обещание или предложение дать (получить) взятку. Отсутствует указание на иностранных должностных лиц, а также ряд категорий представителей органов местного самоуправления, как субъектов ответственности за получение взятки. Предмет взятки (или коммерческого подкупа) ограничен только имущественной выгодой и не включает в себя неправомерные услуги неимущественного характера (речь идет о подготовке научных трудов, публикаций, получение почетных, ученых званий и пр.).
В связи с отсутствием законодательного определения коррупционных преступлений и других правонарушений не имеется в настоящее время и официального общегосударственного статистического учета коррупционных проявлений. Это осложняет объективную оценку масштабов и динамики этого социально негативного явления, планирование и организацию мер противодействия ему.
Наряду с этим нуждается в совершенствовании система правовых мер противодействия преступлениям, непосредственно связанным с коррупцией и способствующим коррупционному поведению. В качестве примера можно привести такое деяние, как легализация (отмывание) преступных доходов. Если бы мы могли ограничить поле такой преступной деятельности, это стало бы мощным фактором подавления корыстной мотивации коррупционного поведения.
Указанные проблемы стали объектом активной проработки со стороны высших органов государственной власти, в том числе Федерального Собрания РФ. Уже на осенней сессии Государственной Думой в первом чтении будет рассмотрен проект антикоррупционного закона, с тем, чтобы с 2006 г. он мог вступить в действие. В разработке этого законопроекта активное участие принимали Генеральная прокуратура, МВД и ФСБ России, другие заинтересованные ведомства и, надеемся, он станет началом нового этапа противодействия коррупции во всех ее проявлениях.
До недавних пор значительной проблемой оставалась невозможность конфискации преступно нажитых средств, поскольку этот вид дополнительного наказания был исключен из Уголовного кодекса.
Однако 18.11.04 Пленумом Верховного Суда РФ принято постановление, в котором указано на применение в таких случаях предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом РФ механизма изъятия у виновных лиц преступно нажитых и легализованных ценностей с их возвращением законным владельцам или обращением в доход государства.
Таким образом, в настоящее время правоохранительные органы располагают законными полномочиями по изъятию преступно нажитого имущества и его передаче по решению суда государству.
Директивой Министра внутренних дел РФ генерал-полковника милиции Р.Г.Нургалиева «О задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России на 2005 год» борьба с коррупцией отнесена к числу основных задач министерства наряду с предупреждением и пресечением актов терроризма, перекрытием каналов финансирования террористических и экстремистских организаций, борьбой с организованной преступностью.
Исходя из особой опасности распространения коррупционных проявлений, подразделением, координирующим оперативно-служебную деятельность МВД России на этих направлениях, определен Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом.
На его базе по приказу Министра в июле текущего года сформирована координационная группа МВД России по борьбе с коррупцией. Аналогичные группы сейчас создаются в главных управлениях МВД России по федеральным округам, а также в МВД, ГУВД, УВД всех субъектов РФ. Руководство ими поручено лично начальникам перечисленных подразделений, что предопределяет их персональную ответственность за конечные результаты работы. В настоящее время с учетом этих решений, а также всестороннего анализа складывающейся оперативной обстановки, осуществляется разработка дополнительного плана мероприятий МВД России по борьбе с коррупцией.
Таким образом, на сегодняшний день в Министерстве сформирована новая трехуровневая система организации и координации работы органов внутренних дел по борьбе с коррупцией, ориентированная на повышение эффективности этого направления оперативно-служебной деятельности.
Кроме того, в практику МВД России и Департамента, который я представляю, вошло обязательное включение мероприятий по противодействию коррупции при организации разного рода оперативно-профилактических операций. К примеру, только в ходе одной операции по декриминализации объектов ТЭК выявлено 1583 должностных преступления, среди которых незаконное предоставление главой города Снежинска (Челябинская область) налоговой льготы на сумму 5 млрд руб. и получение им взятки в размере 300 тыс. долл. Установлен факт получения заместителем губернатора Ямало-Ненецкого АО взятки за приватизацию муниципального имущества, в результате чего причинен ущерб бюджету на сумму свыше 232 млн руб. Вскрыты и задокументированы факты незаконного отчуждения 78 коттеджей главой администрации г. Нефтеюганска, многие другие преступления.
На выявление и пресечение коррупционных преступлений ориентировано и международное сотрудничество Министерства, осуществляемое через представителей полицейских ведомств, аккредитованных при зарубежных посольствах в г. Москве, а также в рамках постоянно действующих рабочих групп с органами полиции Германии, США, Италии, Израиля, Турции и других стран.
Взаимодействие с коллегами из зарубежных государств осуществляется в ходе профилактических операций в приграничных районах, а также при проведении специальных оперативных мероприятий - совместных расследований, контролируемых поставок. Так, в ходе состоявшейся в июне 2005 г. очередной встречи российско-американской рабочей группы наши коллеги из ФБР США проявили большой интерес к совместной работе по выявлению на территории их страны легализованных активов, принадлежащих некоторым российским гражданам, имевшим либо имеющим отношение к государственной службе.
Не без помощи зарубежных коллег нами совместно с Московской городской прокуратурой завершена работа по расследованию уголовного дела в отношении участников организованной группы, в состав которой входил один из бывших руководителей Госкомрыболовства России. Четверо обвиняемых во взяточничестве и мошенничестве содержатся под стражей и в сентябре этого года должны предстать перед судом.
Следует сказать, что выявление легализованных ценностей, являющихся предметом взяток, является неотъемлемой и существенной составляющей антикоррупционной деятельности наших подразделений. В этой работе мы достаточно активно, на мой взгляд, взаимодействуем с Федеральной службой по финансовому мониторингу. Практика совместного анализа полученной информации и планирования ее комплексной отработки стала для нас обычным делом. Благодаря такому взаимодействию в 2005 г. правоохранительными органами России выявлено 4948 преступлений, связанных с легализацией преступно нажитых средств, что превышает показатели аналогичного периода прошлого года более чем в 3,5 раза.
В качестве примера можно привести работу ОРБ ГУ МВД России по Северо-Западному федеральному округу по пресечению деятельности преступной группы в составе бывших высокопоставленных чиновников Администрации г. Санкт-Петербурга и одного из руководителей территориального Фонда обязательного медицинского страхования. Эти должностные лица при заключении договоров с бельгийскими и немецкими фирмами на поставку медицинского оборудования получили в виде взяток более 3 млн евро и 1 млн долл. США. Полученные деньги ими перечислялись на счета в зарубежных банках. При содействии Росфинмониторинга наложены аресты на банковские счета участников преступной группы и руководимых ими фирм. Расследование уголовного дела в отношении указанных должностных лиц проводится совместно с правоохранительными органами Бельгии и Германии.
Если говорить откровенно, то помощь граждан, общественных организаций в борьбе с коррупцией используется нами редко. Четкой системы привлечения общественности к борьбе с коррупцией у нас, к сожалению, не создано. Основная причина слабого использования возможностей граждан в выявлении коррупционеров и их пособников заключается в отсутствии законодательно установленных стимулов за предоставление соответствующей информации органам внутренних дел, прокуратуре, другим заинтересованным ведомствам. В этой связи нам следовало бы более активно использовать зарубежный опыт. Например, в Китае в качестве одной из наиболее эффективных мер по выявлению фактов коррупции признана практика поощрения граждан крупными денежными вознаграждениями со стороны правоохранительных органов за предоставление сведений о злоупотреблениях служебным положением. При этом рассматривается возможность установления суммы вознаграждения в зависимости от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции.
В ряде зарубежных стран (Германия, Нидерланды, Китай, АРЕ, Хорватия, Гонконг и др.) сформирована действенная правовая база, обеспечивающая эффективную борьбу с коррупцией.
Так, в Германии действует «Положение о борьбе с коррупцией в системе государственного управления». В соответствии с Положением администрации госорганов вменено в обязанность вести на регулярной основе мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности (в первую очередь, сопряженные с контрольными или надзорными функциями, распоряжением бюджетными средствами, распределением госзаказов, разрешительно-лицензионной деятельностью) и принимать своевременные шаги по предупреждению возможных правонарушений. В частности, предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Установлена их ротация по истечении 5-летнего срока работы на одной должности.
Правительство Нидерландов уделяет повышенное внимание мерам, направленным на пресечение и предупреждение коррупции в государственном аппарате, особенно в судебных органах. В стране создана эффективная система надзора за деятельностью госслужащих и представителей судебной власти, важную роль в которой играет институт добровольных информаторов, сообщающих в правоохранительные органы о ставших им известных случаях подкупа должностных лиц. В соответствии с местным законодательством установлены строгие санкции в отношении лиц, занимающихся подкупом судей. Лицо, дающее взятку или предлагающее судье какие-либо услуги с целью оказания влияния на ход рассмотрения дела, подвергается тюремному заключению на срок до 6 лет или крупному денежному штрафу. Эти же действия, направленные на лоббирование конкретного решения по уголовному делу, караются лишением свободы на срок до 9 лет. Лица, получившие взятки, отстраняются от своих обязанностей без права дальнейшей работы в судебных органах или нахождения на государственной службе и также преследуются в уголовном порядке.
В Китае основное внимание уделяется дальнейшему реформированию механизма принятия административных решений в таких наиболее проблемных сферах, как налогообложение, распределение инвестиций, управление земельными ресурсами и капитальное строительство. Предлагается значительно усилить контроль за целевым расходованием бюджетных средств и ужесточить надзор за движением средств на личных банковских счетах государственных чиновников.
Безусловно, зарубежный опыт борьбы с коррупцией не может быть перенесен в нашу правоприменительную и законодательную практику в полном объеме. Однако его использование в разумных пределах с учетом российских условий может принести положительные результаты в борьбе с коррупцией.
Разумеется, мы оцениваем деятельность своих подразделений только по фактическим конечным результатам. Достаточно сказать, что в первом полугодии 2005 г. выявлено 22 441 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, что почти на 17% больше, чем было выявлено за аналогичный период 2004 г. К уголовной ответственности за их совершение привлечено более 4,7 тыс. (+17,4%) лиц.
Среди этих преступлений свыше 6,7 тыс. фактов, связанных с взяточничеством. К уголовной ответственности привлечено более 2,3 тыс. взяткополучателей и взяткодателей, что также выше прошлогодних показателей.
Улучшается и качественная составляющая показателей работы по противодействию коррупции. Так, подразделениями по борьбе с организованной преступностью выявлено 144 преступлений, совершенных непосредственно представителями органов власти, что в 4,5 раза больше данных прошлого года. При этом, я думаю, нет необходимости говорить, что выявление преступлений именно этой категории представляет наибольшую сложность.
Приведу несколько примеров.
По нашим материалам при содействии руководства Министерства природных ресурсов возбуждено уголовное дело о покушении на дачу взятки в сумме 270 тыс. долл. США одному из его руководителей представителями одного из сибирских угледобывающих предприятий. Затем - уже в рамках возбужденного московской прокуратурой уголовного дела - установлены факты злоупотребления служебным положением первого заместителя губернатора области, где расположены угольные разрезы. Сейчас уголовное дело возбуждено и в отношении этого высокопоставленного чиновника.
Это наглядный пример взаимопонимания и взаимодействия в сфере борьбы с коррупцией различных министерств и ведомств России, в данном случае Министерств внутренних дел и природных ресурсов России.
В Ставропольском крае задокументирована преступная деятельность главы одного из муниципальных образований, который дал заведомо незаконное указание о приобретении для себя бронированного автомобиля за счет средств, поступивших из бюджета для возмещения убытков от содержания объектов ЖКХ. Он же принял на работу и направил для получения образования в ФРГ за счет бюджета своего зятя и его приятеля.
Там же, в Ставрополье, пресечена деятельность организованной преступной группы, состоящей из двух судей, нескольких адвокатов, а также начальника отдела паспортно-визовой службы. Вступив в сговор, они систематически готовили фиктивные материалы и выносили неправосудные решения по гражданским делам об установлении юридического факта проживания лиц на территории Ставропольского края с последующей выдачей российских паспортов иностранным гражданам и лицам без гражданства. Данная услуга оценивалась ими от 2000 до 3000 долл. США. В результате проведения следственно-оперативных мероприятий в настоящее время установлено 277 фактов принятия этими лицами неправомерных решений.
И подобные примеры не единичны.
О перспективах борьбы с коррупцией свидетельствуют и изменившееся отношение к проявлениям коррупции в обществе, и определенные успехи в деятельности правоохранительных органов, и активизация деятельности различных общественных антикоррупционных организаций и объединений. Несмотря на некоторые различия в подходах к организации противодействия коррупции со стороны негосударственных структур, МВД России в целом позитивно относится к их деятельности и готово к сотрудничеству в интересах общества и государства.
На сегодняшний день коррупция является одним из основных факторов негативного воздействия на социально-экономическую ситуацию в стране, тормозом ее экономического и политического развития. Противодействие этому явлению, на наш взгляд, должно осуществляться по трем основным направлениям:
- деятельность государственных органов по устранению причин коррупционного поведения - в последние годы в данном направлении принят ряд важных и эффективных решений;
- повышение эффективности оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией;
- активизация действий общественных институтов и граждан по искоренению проявлений коррупции.
Нужно четко осознавать, что без поддержки широких слоев населения достижение серьезных успехов в борьбе с взяточничеством и иными проявлениями коррупции весьма проблематично.
До тех пор пока граждане будут сомневаться в необходимости обращения в органы охраны правопорядка в случаях вымогательства взяток, пока в части общества будут преобладать мнения, что проще дать взятку, нежели идти по правовому пути решения вопроса, пока люди будут слепо верить во всемогущество чиновника, зачастую просто бояться его, ситуацию коренным образом изменить не удастся. Хочу напомнить, что с принятием Закона, регулирующего вопросы государственной защиты свидетелей и потерпевших, у нас появились новые возможности ограждения заявителей от различных форм незаконного воздействия на них. И сегодня мы готовы обеспечить защиту от произвола и давления лиц, предпочитающих не выполнять требования недобросовестных чиновников, а сообщать об этом в установленном порядке и готовых отстаивать свои гражданские права.
Коков Юрий Александрович. Генерал-майор милиции. В органах внутренних дел с 1979 г., прошел должности от инспектора уголовного розыска до заместителя министра внутренних дел Республики Кабардино-Балкарии. С 1999 г. - в центральном аппарате МВД России. Первый заместитель начальника Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД России, руководитель координационной группы МВД России по борьбе с коррупцией.
| 