К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации | Журнал "Право и безопасность"

Журнал "Право и безопасность"

К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Потапов Л.В., Президент - Председатель Правительства Республики Бурятия

В условиях сложившейся сложной социально-экономической ситуации в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти. Одним из способов реализации данной задачи является их взаимодействие.

Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач.

В теории социального управления «взаимодействие - это совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств»¹.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения и ликвидации последствий стихийных бедствий, назначает их руководителей. В силу ст. 71 Конституции РФ установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти является компетенцией Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти наделены правом для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих лиц.

В этой связи возникают трудности во взаимодействии таких территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов, на территории которых они создаются. Тогда как необходимость их сотрудничества обусловлена совместными задачами по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения, поддержания законности и правопорядка и т.д.

Указанный вопрос приобретает особую актуальность в связи с новым порядком избрания высшего должностного лица субъекта и закреплением за ним полномочия организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами (Федеральный закон от 11.12.04 № 159-ФЗ).

Вместе с тем содержание данной нормы имеет в большей степени декларативный характер и не позволяет говорить о возможности ее реализации. Сложность организации взаимоотношений региональных и федеральных органов на территории субъекта РФ связана с отнесением их к разным уровням управления, соответствующим достижению строго определенных целей, что ведет к излишнему параллелизму в их деятельности. Взаимоотношения между названными структурами в основном строятся на межличностных контактах, которые зависят от психологической совместимости участников коммуникативного процесса. Отсутствуют типовые процедуры согласования интересов соответствующих органов, не разработаны способы принятия ими согласованных решений, юридические формы этих решений, методы контроля за их исполнением.

Представляется, что расширение полномочий высшего должностного лица субъекта указанной функцией должно стать отправной точкой для разработки целого механизма, включающего комплекс мер по ее реальному воплощению. Считаем, что на уровне федеральных законов необходима более детальная, чем сейчас, регламентация основных вопросов взаимодействия.

В них могут быть закреплены порядок и формы взаимодействия, такие как:

планирование и проведение, как совместно, так и самостоятельно, по запросам одной из сторон, мероприятий, направленных на обеспечение реализации определенных задач;
взаимный информационный обмен сведениями, представляющими интерес для сторон и непосредственно связанными с выполнением задач и функций, возложенных на них законодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации;
совместные экспертизы и консультации по вопросам разработки нормативных правовых актов;
обмен опытом в целях повышения квалификации кадров, в том числе путем проведения совместных семинаров (конференций) и стажировок.

Для содействия в реализации вышеуказанной цели могут создаваться специальные отделы (управления) в структуре Администрации высшего должностного лица субъекта РФ. Например, в Республике Бурятия (РБ) на основании Указа Президента РБ от 12.09.03 № 237 в структуре Администрации функционирует Управление взаимодействия с правоохранительными органами и органами военного управления (далее - Управление).

Основными функциями Управления являются:

организация взаимодействия правоохранительных органов, действующих на территории РБ;
разработка республиканских программ обеспечения законности, усиления борьбы с преступностью, укрепления общественного порядка и организация их исполнения;
участие в разработке федеральных программ обеспечения законности, усиления борьбы с преступностью, укрепления общественного порядка и организация их исполнения на территории РБ;
обеспечение выполнения федерального законодательства о воинской обязанности и военной службе, организация работы по призыву граждан на военную службу и проведению военно-патриотического воспитания населения;
обеспечение взаимодействия Правительства РБ с органами военного управления, войсковыми частями, дислоцированными на территории РБ, оборонными организациями;
организация исполнения на территории РБ законодательства Российской Федерации и законодательства РБ по осуществлению государственной политики в области казачества.

За время своего существования Управлением налажен определенный порядок осуществления совместных контактов с правоохранительными органами.

Так, фактическое взаимодействие с Министерством внутренних дел РБ строится следующим образом:

1. Министр внутренних дел РБ ежедневно по телефону докладывает Президенту РБ криминальную хронику событий, произошедших в республике. Кроме того, МВД РБ ежедневно представляет в Правительство РБ сводки об оперативной обстановке в РБ. Содержащиеся в них сведения обобщаются и анализируются с целью повышения качества проводимых проверок по фактам совершенных правонарушений, что способствует осуществлению систематического контроля над полнотой и обоснованностью принимаемых по ним процессуальных решений,

2. Управление по поручению Президента РБ осуществляет подготовку проектов правовых актов с привлечением специалистов из МВД РБ (например, подготовка проекта закона РБ «Об административных правонарушениях в Республике Бурятия").

3. Управлением осуществляется содействие по созданию условий для эффективного функционирования подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции) в целях обеспечения надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и др. В настоящее время подготовлен проект соглашения между Министерством внутренних дел РБ и Правительством РБ о взаимодействии и сотрудничестве.

Правительство РБ решает отдельные вопросы с Прокуратурой РБ, направляет для проверки поступившие жалобы, готовит ответы на соответствующие запросы.

Совместные контакты ведутся с Пограничным Управлением ФСБ России по РБ и Читинской области по вопросам пограничной полосы, скотокрадства, установки предупреждающих знаков, возведения карантинных ограждений и пр.

Правительством РБ при содействии Управления выделяются денежные средства из резервного фонда для финансирования решения ряда задач органов военного управления на территории РБ, проводятся совместные торжественные собрания, военные учения.

Кроме того, отлажен механизм взаимодействия с Управлением исполнения наказаний Министерства юстиции РФ по РБ, Управлением госнаркоконтроля РФ по РБ и другими правоохранительными органами на территории РБ.

Помимо этого в РБ действует Республиканская Антитеррористическая Комиссия, возглавляемая Президентом РБ. Подготовка материалов для заседания Комиссии осуществляется при участии Управления.

Решения, принимаемые на ней, являются обязательными в том числе для муниципальных органов власти. В данном случае считаем возможным согласиться с мнением А.Баскаева, предлагающего создать единую систему антитеррористической деятельности органов исполнительной власти². В целях предупреждения и противодействия терроризму необходимо обеспечить общегосударственную координацию действий органов власти всех уровней.

Отметим, что описанные выше структурные подразделения региональных администраций существуют лишь в нескольких субъектах РФ. Но даже с их созданием четкую схему взаимодействия невозможно построить без соответствующей нормативно-правовой базы.

Высокая степень корпоративности федеральных и региональных структур исполнительной власти зачастую не позволяет решить текущие, а порой и непредвиденные проблемы. Ярким примером послужит печальный опыт Беслана, свидетельствующий об имеющемся в стране дефиците навыков совместных действий и отсутствии надлежащей правовой регламентации.

На федеральном уровне при Администрации Президента РФ создана Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления (Указ Президента РФ от 16.07.04), в число задач которой входит: разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти; исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

По вопросам взаимодействия федеральных органов государственной власти разработан Типовой Регламент, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19.01.05.

Вместе с тем взаимодействие - это один из важных факторов развития российского федерализма, а потому важно обеспечить его не только в отношениях между федеральными структурами, но и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В этой связи соответствующие полномочия высшего должностного лица субъекта должны реализовываться в полной мере. С принятием вышеуказанных изменений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» характер власти последнего будет носить смешанный, федерально-региональный характер. В целях осуществления взаимодействия и координации за высшим должностным лицом субъекта необходимо также закрепить:

полномочие по участию в кадровом формировании территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти на территории субъекта РФ одним из следующих способов: согласование, инициирование, утверждение руководителей региональных структур;
право созывать и председательствовать на координационных Советах федеральных структур на территории субъекта РФ по вопросам исключительного ведения Российской Федерации с обязательной силой решений, выносимых на них;
право созывать и председательствовать на координационных Советах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения с обязательной силой решений, выносимых на них;
полномочие давать поручения отдельным руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с отчетом об их исполнении. При этом высшее должностное лицо субъекта должно обладать правом реагировать на выполнение данных поручений;
полномочие использовать в случае возникновения разногласий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ согласительные процедуры либо оказывать содействие в использовании согласительных процедур Президенту РФ в порядке ст. 85 Конституции РФ.

В целях подготовки качественной правовой базы на региональном уровне необходимо также закрепить положение, согласно которому в случае обращения главы субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта с проектом федерального закона по вопросам взаимодействия для внесения его в Государственную Думу ФС РФ такой проект должен быть рассмотрен в региональном парламенте в первоочередном порядке.

Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия Федерации и региональных органов может сыграть расширение практики передачи органам исполнительной власти субъектов РФ части полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Заключение соответствующих соглашений прямо предусмотрено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Принятие нормативного акта, закрепляющего порядок подготовки и заключения соглашений, предусматривается ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". До настоящего времени такой документ Правительством РФ не издан.

Представляется, что совместные решения (протоколы, соглашения) федеральных и региональных органов должны иметь типовую узаконенную документальную форму, включающую: наименование сторон, предмет решения, развернутые содержательные характеристики всех аспектов соглашения, не оставляющие возможности дополнительных произвольных толкований, источники ресурсного обеспечения принятых решений, ответственность сторон за исполнение принятых решений, порядок внесения изменений, ответственность сторон за исполнение совместного решения и порядок компенсации последствий одностороннего невыполнения совместных решений, сроки действия совместных решений, условия прекращения действия совместного решения.

Одним из важных моментов взаимодействия может стать вышеупомянутое реальное право высшего должностного лица субъекта принимать участие в назначении представителей федеральных структур на своей территории.

Так, согласно п. "л" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся кадры правоохранительных органов. Поэтому считаем возможным рассмотреть вопрос об участии главы субъекта в назначении прокурора субъекта, министра внутренних дел (начальника Управления внутренних дел) субъекта, начальника Управления судебного Департамента.

Согласно ч. 3 ст. 129 Конституции РФ прокурор субъекта назначается Генеральным прокурором по согласованию с субъектами, однако не указано, с каким именно органом государственной власти должно проводится такое согласование.

В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона "О прокуратуре РФ" указанное согласование производиться с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми самими субъектами. Поэтому считаем, что такое согласование должно проводится при участии высшего должностного лица субъекта, а не только законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Порядок назначения министра внутренних дел субъекта в настоящее время предусматривает лишь незначительную степень участия высшего должностного лица субъекта. Указанное должностное лицо назначается и освобождается от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. До внесения представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел (начальника Управления внутренних дел) субъекта РФ выясняется мнение высшего должностного лица субъекта РФ. Представляется, что столь важный пост на территории субъекта РФ должно занимать лицо, в согласовании кандидатуры которого руководитель субъекта занимает не второстепенную, а одну из ведущих ролей (например, представлять кандидатуру на утверждение Президенту РФ наряду с министром внутренних дел РФ).

На современном этапе развития федеративных отношений эффективность государственной власти будет в равной степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции, и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Именно сейчас необходимо выработать четкую схему взаимоотношений всех структур власти с предоставлением широких возможностей главам регионов. Еще одним удачным способом решения рассматриваемой проблемы является разработка и принятие федерального закона "О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Потапов Леонид Васильевич. В 1976-87 гг. работал в Бурятском обкоме КПСС. В 1987 г. был назначен Председателем Марыйского облисполкома, а позже - заместителем Председателя Верховного Совета Туркменской ССР. В 1990 г. избран первым секретарем Бурятского обкома партии, в 1991 г. - Председателем Верховного Совета Бурятской АССР. С 1994 г. - Президент и одновременно Председатель Правительства Республики Бурятия.

1. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М., 1997. С. 31.

2. Баскаев А. Антитеррористическая вертикаль власти // Российская Федерация сегодня. 2004. № 23. С. 34-35.