|
Институт чрезвычайного положения - исключительный правовой режим обеспечения безопасности государства
Алёнкин С.В., заместитель начальника кафедры административного и международного права Академии ФСБ России
"Могущество права - в его нравственном авторитете. Этим авторитетом - и только им - право господствует над миром социальных противоречий, - над дикими страстями, расчетливыми и лукавыми интересами, неустрашимыми убеждениями человека".
В.М.Гессен "Исключительное положение"(1908 г.)
Произошедшие в России события последнего десятилетия свидетельствуют о том, что до настоящего времени не устранены причины, которые могут привести к возникновению в отдельных ее регионах чрезвычайных ситуаций. К числу таких причин можно отнести расширение масштабов международного терроризма, конечной целью которого является отделение от Российской Федерации части ее территории.
Одним из основных способов, позволяющих нормализовать чрезвычайную обстановку, выходящую из-под контроля органов государственной власти и ставящую под угрозу жизнь и безопасность граждан, основы конституционного строя, представляет режим чрезвычайного положения. Его реализация наиболее сложна, т.к. основу этого режима составляют чрезвычайные меры, ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем организация действенного управления на территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация либо введено чрезвычайное положение, является ключевым вопросом. В условиях кризисной ситуации у каждого объекта управления должен быть только один субъект управления, который может оказывать на него управляющее воздействие (принцип единоначалия Файоля). Подчинение (либо отсутствие четкого указания на подчиненность всех сил и средств одному субъекту, а равно и равенство по статусу) двум или нескольким субъектам обеспечения чрезвычайного положения снижает эффективность управления, вносит диссонанс в организацию деятельности органов государственной власти и влечет за собой негативные последствия.
История российского права свидетельствует о том, что институт чрезвычайного (чрезвычайный - специально для чего-то назначенный, не предусмотренный обычным ходом дел1) положения, как исключительный правовой режим обеспечения безопасности государства, достаточно широко известен теории и практике административного права. Выдающиеся юристы дореволюционной России в своих исследованиях существа исключительного положения значительное место уделяли соответствию оснований его введения целям защиты государственных и общественных интересов и реализации широких "принудительных полномочий полицейской власти"2. Изучение научных работ известных ученых России того времени В.Ф.Дерюжинского, И.Е.Андриевского, В.М.Гессена и др.3 показывает, что в их исследованиях было много конструктивного и актуального для настоящего времени. Это подтверждается исследованиями ученых нашего времени. По законодательству дореволюционной России, исключительное положение регулировалось рамками полицейского права и носило односторонний характер, выражавшийся в применении государственным аппаратом всего набора сил и средств, отсутствии каких-либо правовых гарантий прав и законных интересов граждан в процессе его реализации.
Во второй половине ХIХ - начале ХХ в. политическая и общественная жизнь в России переживала глубокий кризис, сопровождавшийся открытыми массовыми выступлениями населения по поводу неудовлетворенности своим социальным положением, обострением криминальной обстановки на Кавказе, активизации противоправной деятельности радикально настроенных политических партий, а также нарастанием революционного движения. Государственные органы власти, стремясь обеспечить безопасность и территориальную целостность государства, использовали весь арсенал чрезвычайных правовых мер, находившийся в их распоряжении. Это объективно обусловило широкое развитие института исключительного положения, получившего отражение в ряде нормативно-правовых актов:
- Положение по охране государственного порядка и общественного спокойствия 1891 г.;
- Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении 1892 г.;
- Положение об управлении крепостями 1901 г.;
- Положение чрезвычайной охраны на железных дорогах 1905 г.;
- Устав о предупреждении и пресечении преступлений;
- Свод общих губернских учреждений 1912 г.
Ряд чрезвычайных полномочий должностных лиц органов государственной власти и правоохранительных органов содержался в Инструкции офицерам наблюдательных управлений Варшавского жандармского округа 1866 г., Временных правилах о порядке административного направления дел без участия прокурорского надзора, нормативных актах "местных администраций", иных ведомственных и межведомственных нормативных актах.
Законодатель дореволюционной России различал следующие виды исключительных положений - особых форм охраны государственного порядка и общественного спокойствия:
1) положение усиленной и чрезвычайной охраны;
2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении;
3) военное положение и осадное положение, вводимое не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений;
4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям нормами исключительного законодательства - "особыми законами"4.
Под исключительным положением понималась "совокупность исключительных полномочий, в чем бы они ни состояли, представляемых органам государственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства"5. Внутренними обстоятельствами являлись такие обстоятельства, "когда проявления преступной деятельности лиц, нацеленных против государственного порядка и общественной безопасности, принимают столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных на их прекращение"6.
Законодательством устанавливалась обязанность органов государственной власти по своему усмотрению соотносить необходимость введения исключительного положения со степенью угрожающих обстоятельств.
Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, в зависимости от степени обстоятельств угрожающего характера, предусматривало следующие виды исключительных положений:
- положение усиленной охраны7;
- положение чрезвычайной охраны8.
В соответствии со ст. 6 названного Положения основаниями введения усиленной охраны являлись следующие обстоятельства: "...когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя и безопасности частных лиц и их имущества или приготовлением таковых, когда для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным".
Чрезвычайная охрана "должна быть вводима, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость мер для восстановления нарушенного порядка".
Заслуживает внимания тот факт, что наряду с чрезвычайными мерами, применяемыми в местностях, где было объявлено исключительное положение, законодатель предусматривал особые "правила для местностей, не объявленных в исключительном положении"9. Особый порядок функционирования органов государственной власти распространялся как на смежные либо прилегающие "местности", так и на всю территорию государства.
Усиленная охрана вводилась в действие решением министра внутренних дел, а также генерал-губернаторов в пределах подведомственных им областей, с санкции министра внутренних дел. О введенном исключительном положении уведомлялся Правительственный Сенат. Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия являлось временным законодательным актом, вводившимся на 3 года, однако вплоть до 1907 г. оно регулярно продлевалось.
Невозможно не согласиться В.М.Гессеном в том, что те нормативные акты, которые регламентировали исключительное положение в России второй половины ХIХ - начала ХХ в., по своей сути имели временный и исключительный характер. Однако по обширности пространств и по долговременности своего применения, они получили совершенно непредвиденный характер постоянного законоположения.
Исторический опыт России показал, что длительное использование исключительного режима как средства политической профилактики себя дискредитировало. До 1905 г. в состоянии усиленной охраны в течение 24 лет находились 7 губерний, 2 градоначальства и 2 города. В этом заключалась трагедия русской государственной и общественной жизни, т.к. такое состояние породило "безумное ожесточение масс, на почве которых создалась анархия кровавого террора"10. В 1901 г. усиленная охрана охватила почти всю Россию, а в 1905 г. она перерастает в чрезвычайную охрану и военное положение.
С 1906 г. ст. 15 новой редакции Основных Законов Российской Империи закрепляла объявление исключительного положения как исключительную прерогативу монарха и требовала точного указания на обстоятельства его введения.
Исследуя проблему исключительного положения в России и обосновывая необходимость принятия единого закона, В.М.Гессен указывал, что "чрезвычайные указы вызывались неожиданно возникающими исключительными обстоятельствами и в силу множества издаваемых нормативных актов к 1905 году исключительное положение, в той или иной форме, действовало в России повсеместно".
Все чрезвычайные меры, применяемые в период исключительного положения, делились на два вида:
- реализуемые Верховной властью (временные);
- применяемые местной администрацией (в соответствии с общими полномочиями).
Чрезвычайные меры, применяемые в период исключительного положения, можно разделить на следующие группы:
- расширение прав и обязанностей высших должностных лиц органов государственной власти и местной администрации, а также временных органов и их должностных лиц;
- усиление ответственности должностных лиц и граждан за неисполнение возложенных на них обязанностей в связи с введением исключительного положения. Пределы устанавливаемых обязанностей граждан и должностных лиц соразмерялись со степенью опасности беспорядков.
В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, органами государственной власти, осуществлявшими его реализацию, являлись генерал-губернаторы, постоянно или временно назначенные, а в местностях, им не подчиненных, губернаторы и градоначальники.
В состоянии чрезвычайной охраны генерал-губернатор, а в местности, ему не подчиненной, - особое лицо, назначенное Верховной властью, имели статус представителей государственных органов власти. Только в некоторых случаях, по особому распоряжению Совета Министров, они имели статус главнокомандующих на период военного времени.
Положение усиленной охраны предоставляло генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам следующие полномочия:
- издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;
- устанавливать взыскания за нарушение этих постановлений;
- налагать эти взыскания в административном порядке;
- воспрещать всякие народные, общественные, частные собрания;
- закрывать торговые и промышленные заведения;
- воспрещать отдельным лицам пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны.
Меры, применяемые в ситуации усиленной охраны, сохраняли свою силу в условиях чрезвычайной охраны, однако местной администрации предоставлялись дополнительные полномочия как предупредительного, так и репрессивного характера.
Наряду с предоставляемым широким кругом прав законодательство устанавливало меры ответственности в случае бездействия должностных лиц по охране государственного порядка и общественного спокойствия.
Кроме того, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право требовать немедленного смещения неблагонадежных должностных лиц, кроме мировых судей и лиц, служащих в общественных учреждениях на выборной основе.
Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставлялись права:
- подвергать принудительному и полицейскому аресту на срок до 14 суток;
- производить обыск в любое время суток;
- налагать арест на имущество, служащее или могущее служить преступным целям.
В.М.Гессен в своей работе "Исключительное положение" положения усиленной и чрезвычайной охраны относит к категории гражданской диктатуры, а фиктивное военное положение, вводимое в случае внутренних угроз государственной безопасности, - к категории военной диктатуры. Говоря о военной диктатуре, он отмечает, что в соответствии с законодательством она была необходима в том случае, когда судьба страны решалась на поле сражения.
Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 1892 г. различали две формы исключительного военного положения:
- военное (или осадное) положение в собственном смысле этого слова, вводимое в случаях внешней войны;
- фиктивное военное (или осадное) положение в случаях "внутренней смуты".
Заслуживает внимания мнение В.М.Гессена о том, что во время вооруженного восстания должно действовать военное положение, а не исключительное. Объясняет он это тем, что военная диктатура необходима в том случае, когда возникают лишь исключительные случаи угрозы безопасности государства.
В период исключительного положения активно использовался институт военных судов с общей юрисдикцией. Им были подсудны уголовные дела, субъектом которых были гражданские лица, а также уголовные дела по особо тяжким преступлениям (государственная измена, массовые беспорядки, террористические акты, диверсии, убийства военнослужащих и др.). Так, по согласованию министра внутренних дел с министром юстиции, уголовные дела по особо тяжким преступлениям передавались на рассмотрение военного суда, который рассматривал их по законам военного времени. В качестве исключительной меры наказания, наряду с другими чрезвычайными мерами, законодательством предусматривалась и широко использовалась на практике смертная казнь.
Генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненным, - министру внутренних дел предоставлялись особые чрезвычайные права:
- передавать на рассмотрение военных судов отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами;
- требовать рассмотрение дел на закрытых заседаниях;
- требовать от прокуроров предоставления для просмотра каждого отдельного следственного производства;
- увеличивать срок предупредительного полицейского ареста до одного месяца;
- утверждать все приговоры военных судов исключительной подсудности.
Органам государственной власти на местах, после предварительного ареста лиц, предоставлялось право ходатайствовать перед министром внутренних дел о производстве административной высылки подозреваемых в совершении преступлений либо лиц, ранее совершивших преступления ("вредных для государственного и общественного спокойствия") в отдаленные местности России. Решение об административной высылке лиц принималось на Особом Совещании в Министерстве внутренних дел. Особое Совещание состояло из 4 человек: по 2 человека от Министерства внутренних дел и Министерства юстиции. Принятое решение об административной высылке представлялось на утверждение министру внутренних дел.
Исследуя практический опыт применения института исключительного положения в дореволюционной России, следует отметить, что в соответствии со ст. 124 Устава о предупреждении и пресечении преступлений предусматривалось право генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, а также сенаторов во время проведения ими ревизий в губерниях привлечения войск с целью наведения порядка и обеспечения внутренней безопасности. Статья 541 Свода общих губернских учреждений указывала на возможность привлечения войск для содействия гражданским властям, исправниками и полицмейстерами только по предварительному согласию губернатора и градоначальника. Исключением являлись случаи крайней и так называемой неотложной необходимости, "...если при беспорядках или волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство, и если волнение, беспорядки и возмущения продолжаются, несмотря на распоряжения полиции"11. Применение оружия войсками допускалось в случае крайней необходимости. Особенностью использования войск в реализации чрезвычайных мер исключительного положения являлась самостоятельность действий военного командования после получения распоряжений от соответствующих должностных лиц, наделенных правом их привлечения. В соответствии со ст. 16, 17, 19 Свода общих губернских учреждений, убедившись, что беспорядки прекращены или цель привлечения войск достигнута, военное командование прекращало дальнейшие самостоятельные действия.
Таким образом, государственный аппарат дореволюционной России имел в своем наличии достаточный, урегулированный нормами полицейского прав, комплекс чрезвычайных мер предупредительного и репрессивного характера, который позволял пресекать негативные процессы в общественной жизни и обеспечивать безопасность государства.
Рассматривая институт чрезвычайного положения в дореволюционной России, как исключительную правовую меру в единой системе мер обеспечения безопасности государства, следует отметить, что в указанный исторический период большое количество нормативных актов, регулирующих исключительное положение, а также широкий круг чрезвычайных полномочий местных администрации, несли в себе избыточность, обусловленную заботой о выживании государства. Отсутствие единого закона и предоставление местным органам власти большого объема полномочий превратило институт исключительного положения в репрессивный инструмент политической власти, что негативно повлияло на социально-политическую обстановку в государстве.
В настоящее время институт чрезвычайного положения, в отличие от полицейского режима дореволюционной России, является особым административно-правовым режимом жизнедеятельности всех субъектов административно-правовых отношений на территории, где реально возникла чрезвычайная и неизбежная угроза безопасности граждан или конституционному строю. Его структура должна быть четко отражена в федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" и определена целью, сформулированной в ст. 56 Конституции РФ, - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя.
Представляется весьма важным и необходимым учитывать в реалиях современной жизни России как положительный, так и отрицательный опыт законодательства дореволюционной России по применению режимных мер адекватно степени опасности кризисной ситуации.
События последних лет, происходящие на территории Северо-Кавказского региона, показали, что, несомненно, заслуживает внимания опыт законодательства дореволюционной России по практической реализации режима исключительного положения, выражавшийся во введении особого государственного управления на Кавказе, наделении органов государственной власти особым статусом, усилении ответственности должностных лиц и граждан за неисполнение возложенных на них обязанностей, а также правовом регулировании использования вооруженных сил для пресечения массовых беспорядков.
Положительным фактором явилось принятие предусмотренного Конституцией РФ Федерального конституционного закона РФ "О чрезвычайном положении"12, позволяющего по-новому взглянуть на чрезвычайное положение как на исключительный административно-правовой режим, представляющий собой установленную законодательством систему организационно-управленческих и административных чрезвычайных мер, вводимых в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, определяющих особый порядок жизнедеятельности субъектов административно-правовых отношений, и предусматривающий возможность временного ограничения прав и свобод граждан, прав организаций.
Важным обстоятельством является то, что Закон "О чрезвычайном положении" определяет категории основных субъектов обеспечения режима чрезвычайного положения и указывает на возможность привлечения дополнительных сил и средств для устранения чрезвычайных обстоятельств - оснований введения чрезвычайного положения.
Вместе с тем следует отметить, что Закон "О чрезвычайном положении" несвободен от недостатков и требует совершенства. Так, следовало бы предусмотреть возможность федерального центра в исключительных случаях вводить особое президентское управление на территориях субъектов федерации, где введен режим чрезвычайного положения.
В соответствии с ч. 2, 3 ст. 17 Закона "О чрезвычайном положении" возможности привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов ограничены кругом указанных задач, среди которых отсутствуют задачи по борьбе с терроризмом. Это в значительной степени ограничивает их компетенцию и правовое поле деятельности в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", как субъектов борьбы с терроризмом. Поэтому ч. 2 ст. 17 Закона "О чрезвычайном положении" следует дополнить, указав в ней, что "Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы могут привлекаться для решения задач в борьбе с терроризмом".
В федеральном законе должно быть четко указано, силы и средства каких органов исполнительной власти используются для обеспечения режима чрезвычайного положения (ФСБ России, МВД России, Внутренние войска МВД России, Минюст России, МЧС России, ФСО России, ФПС России, Министерства обороны РФ, СВР России и др.). Ведомственными и межведомственными нормативными актами необходимо определить порядок их взаимодействия, степень подчиненности при возложении ответственности органами государственной власти за решение задач по обеспечению режима чрезвычайного положения, предусмотреть возможность переподчинения сил и средств органов Внутренних войск МВД России органам федеральной службы безопасности при решении задач, связанных с защитой конституционного строя, борьбой с терроризмом, и степень административной ответственности должностных лиц за нарушение норм, установленных Федеральным конституционным законом.
В качестве чрезвычайных мер в Законе необходимо предусмотреть ответственность органов государственной власти, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления (должностных лиц) за противоправные действия (бездействие) в условиях режима чрезвычайного положения, вводимого в соответствии с п. "а" ст. 3 Федерального закона, а также предусмотреть возможность отстранения (отрешения) от должности руководителей высших органов государственной власти субъектов РФ, должностных лиц органов местного самоуправления от исполнения функциональных полномочий в случае, если их действия носят противоправный характер, выражающийся в попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти.
Рассматривая применение института исключительного положения в дореволюционной России и сравнивая его с использованием чрезвычайных мер в настоящее время, уместно обратиться работе В.М.Гессена "Исключительное положение", в которой, говоря о необходимости принятия закона, он отмечает, что исключительное положение должно быть исключением из общих правил, а ни в коем случае не стать нормальным режимом управления в России.
Алёнкин Сергей Владимирович. Кандидат юридических наук, член Российской Ассоциации международного права. В 2004 г. участвовал в работе Специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступности. Принимал участие в работе Исполнительного комитета СНГ по разработке документов, касающихся международно-правовых проблем в области борьбы с терроризмом и организованной преступностью. Заместитель начальника кафедры административного и международного права Академии ФСБ России.
1. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка М., 1988. С. 724.
2. См.: Гессен В.М. Исключительное положение СПб., 1908. 410 с.
3. См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1903. 499 с.; Гессен В.М. Исключительное положение СПб., 1908. 410 с.; Андриевский И.Е. Полицейское право. Изд. 2-е. СПб., 1876.
4. См.: Гессен В.М. Исключительное положение СПб., 1908. С. 173.
5. См.: Там же. С. 75.
6. Положение по охране государственного порядка и общественного спокойствия 1891 года. Ч. I. Ст. 4.
7. См.: Там же. Ч. I. Ст. 6. П. 1.
8. См.: Там же. П. 2.
9. Положение по охране государственного порядка и общественного спокойствия 1891 года. Ч. IV.
10. См.: Гессен В.М. Указ. соч. C. 171.
11. См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 218.
12. Федеральный конституционный закон от 30.05.01 № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277; Российская газета. 2001. 2 июня.
| 