|
Использование налоговых льгот как инструмент инвестиционной политики в Республике Калмыкия
Локтионов А.С., Министр инвестиционной политики Республики Калмыкия
1. Основы законодательства Российской Федерации о налогах и сборах
 Конституция Российской Федерации провозглашает бюджетный и налоговый федерализм, согласно которому Федерация устанавливает основы бюджетной и налоговой системы, а субъекты регулируют данную сферу путем издания регионального законодательства.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет три уровня бюджетов: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (бюджеты местного самоуправления).
Налоговый кодекс Российской Федерации определяет три группы налогов и сборов: федеральные, региональные и местные, причем некоторые федеральные налоги состоят из собственно федеральной, региональной и местной частей. При этом Налоговый кодекс разрешает законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и представительным органам местного самоуправления предоставлять отдельным категориям налогоплательщиков льготы по уплате налогов и сборов, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньшем размере.
2. Характеристика законодательства субъектов Российской Федерации
о налогах и сборах
Зоны льготного налогообложения
Из анализа законодательства субъектов Российской Федерации следует, что кроме Калмыкии аналогичное либо похожее "льготное" законодательство (которое часто "офшорным режимом") имеется более чем в 40 регионах России (без учета недавно закончивших свою "льготную" деятельность ЗАТО), причем активно рекламируют (либо рекламировали до недавнего времени) себя публично в средствах массовой информации и интернете следующие территории:
1. Республика Алтай
2. Республика Бурятия
3. Республика Дагестан
4. Республика Ингушетия
5. Республика Калмыкия
6. Республика Тыва
7. Алтайский край
8. Курская область
9. Магаданская область
10. Тульская область
11. Ярославская область
12. Эвенкийский автономный округ
13. Агинский Бурятский автономный округ
14. Угличский муниципальный округ Ярославской области
15. Смоленский район Смоленской области
16. Шаховской район Московской области.
Самой новой "офшорной зоной" с лета 2001 года стал Дагестан. Законодательство Дагестана - очередной "клон" законодательства Калмыкии. Однако, в отличие от предшественников, Дагестан предлагает некую запутанную схему. Нужно заплатить налоги, оформить возврат из бюджета, выплатить постоянные и переменные процентные величины, получить деньги в обмен на новое их вложение. Появление таких услуг на рынке представляется несвоевременным и не до конца продуманным; стоимость - от 1700 долларов США и выше - велика для проекта без откатанных вариантов, кредитной истории и опыта.
Оперативнее всех отреагировало на введение в августе 2001 года новых ставок налога на прибыль руководство Ярославской области, Законодательное Собрание которой утвердило порядок выплаты субвенций налогоплательщикам в размере уплаченных налогов. Эта изощренная форма увиливания от строгих положений Налогового кодекса есть ни что иное, как прямое бюджетное субсидирование ряда финансово-промышленных групп.
Свободные экономические зоны (СЭЗ)
На эту финансово-экономическую модель для региона следует обратить особое внимание в будущем. Свободные зоны образуются, как правило, в отдельных частях некоторых субъектов Российской Федерации, имеющих специфическое территориальное расположение (отдаленность от основных производственных комплексов и центров снабжения) и другие особенности, с целью создания условий для развития их экономики.
Зоны образуются решениями федеральных органов государственной власти, часто в форме Федерального закона, и содержат большие изъятия из общероссийского налогового и таможенного регулирования.
В 1990-1995 были созданы и в той или иной степени функционируют поныне следующие СЭЗ:
1. "Алтай" (Алтайский край)
2. "Выборг" (Ленинградская область)
3. "Даурия" (Читинская область)
4. "Ева" (Еврейская автономная область)
5. "Кузбасс" (Кемеровская область)
6. "Находка" (Приморский край)
7. "Садко" (Новгородская область)
8. "Сахалин" (Сахалинская область)
9. "Янтарь" (Калининградская область)
3. Законодательство Республики Калмыкия о налогах и сборах
Правовые начала
Налоговые льготы в Республике Калмыкия предоставляются с 1994 года отдельным категориям налогоплательщиков в соответствии с федеральным законодательством в рамках налоговых сумм, перечисляемых в местный бюджет. Эти меры являлись и являются по настоящее время составной частью продуманной экономической политики региона, позволившей развить за короткий срок инфраструктуру бизнеса в одной из самых отсталых республик Российской Федерации, повысить доходную часть бюджета и создать почву для привлечения инвестиций, проведения социально-экономических реформ.
Правовой базой для этого служили Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 года №2118-I, Федеральный закон "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" от 29 декабря 1995 года №222-ФЗ, Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года №2270, предоставивший органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации, в размере не более 25 процентов для предприятий и организаций, а также иные законы и нормы.
Данные нормы законодательства были реализованы Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия и были выражены в Законе Республики Калмыкия "О предоставлении налоговых льгот отдельной категории налогоплательщиков" № 7-1-3 то 28 января 1995 года.
Организация работы
Суть законодательства состоит в следующем: республика предоставляет предприятиям, не использующим в своей деятельности сырьевые и природные ресурсы (предприятиям-нерезидентам) льготы по налогам и сборам, ставки которых находятся в ведении представительных органов власти республики. В свою очередь, местные органы самоуправления предоставляют данным предприятиям льготы в части местных налогов.
Такая законодательная база позволяла предприятию экономить до 60 процентов налоговых платежей. К 1999 году в республике было зарегистрировано около 5000 предприятий, пользующихся налоговыми льготами.
В 1999 году по результатам комплексной проверки Счетной палатой Российской Федерации республики Калмыкия и выданным рекомендациям был отменен Закон "О предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков" и принят Закона Республики Калмыкия "О предоставлении налоговых льгот предприятиям, осуществляющим инвестиции в экономику Республики Калмыкия" от 12 марта 1999 года №12-II-З.
По Закону от 12 марта 1999 года, сбор на программы социально-экономического развития Республики Калмыкия не взимается, а предприятие обязуется участвовать в разработанных Правительством республики инвестиционных программах. Кроме того, отменена норма, запрещающая использование сырьевых и природных ресурсов Республики Калмыкия. В данный момент запрет распространяется на использование недр.
Министерство инвестиционной политики Республики Калмыкия как республиканский орган исполнительной власти, ответственный за деятельность калмыцкого "налогового оазиса", заключает договоры с уполномоченными агентами по привлечению инвестиций в экономику Республики Калмыкия. Предприятие при помощи уполномоченного агента регистрируется в Госкомрегистрации, совершает постановку на налоговый и иные виды учета. Осуществляя инвестиции в сумме не менее 1000 рублей в один из утвержденных Мининвестом объектов, предприятие получает право на льготы, установленные законом.
Совершенствование законодательства
Законодательство Калмыкии продолжает совершенствоваться в целях полного соответствия вновь принимаемым нормативным правовым актам Российской Федерации.
Так, в связи с вступлением в силу отдельных глав Налогового кодекса Российской Федерации, периодически вносятся изменения в Закон от 12 марта 1999 года и подзаконные акты Министерства инвестиционной политики Республики Калмыкия.
Цель изменений - детализация правил и норм инвестиционной политики республики, дальнейшее упорядочивание процесса предоставления льгот при осуществлении инвестиций.
Контроль за соблюдением законодательства
Следует отметить, что в 1999-2001 годах Мининвест совместно с налоговыми и регистрационными органами периодически проверял правильность предоставления льгот и осуществлял санации в отношении предприятий, использующих льготы неправомерно. Ряд предприятий был лишен льгот. Местные налоги доначислены и уплачены.
Всего за 1994-2001 годы было зарегистрировано более 6000 предприятий-нерезидентов, однако фактически к этому моменту действуют и пользуются льготами около 3500 предприятий. Эта практика санаций, безусловно, должна быть продолжена.
Вместе с тем, неоднократные проверки различных уполномоченных ведомств, а в некоторых случаях и судебные разбирательства, признавали законность предоставления Республикой Калмыкия льгот в пределах своих полномочий и право предприятий пользоваться ими в дальнейшем.
4. Положение калмыцкого "налогового оазиса" по сравнению с другими "льготными" зонами
Деловая репутация Калмыкии
Среди субъектов Российской Федерации, использующих экономико-правовые возможности в пределах общего налогового законодательства, Республика Калмыкия пользуется репутацией "респектабельного офшора" - наиболее долговечного, спокойного, элитного (в смысле круга клиентов и себестоимости обслуживания), порой проигрывающего в массе налоговых льгот в пользу их большей законности.
Ввиду этих факторов, не являются специализацией данного региона фирмы-однодневки, которые гораздо дешевле зарегистрировать в Москве и соседних регионах (цена в объявлениях - от 280 долларов за регистрацию), фирмы, используемые для отмывания средств и вывоза капиталов, предприятия, занижающие таможенные выплаты.
Многие территории, кроме льгот по региональным и местным налогам, зачастую обещают льготы по НДС (15% от ставки налога) и иным федеральным налогам и сборам в виде возвратов из бюджета. Подобные схемы в Калмыкии не практикуются.
Исследования показывают, что основную массу предприятий, пользующихся налоговыми льготами в Калмыкии, составляют торгово-посреднические организации, зачастую ведущие свою деятельность в многих точках Российской Федерации и объективно не могущие легально работать при стандартной налоговой системе.
При этом по косвенным признакам, из официальных статистики, можно вычислить, что до 80 процентов розничного товарооборота до сих пор не подвергается никакому налогообложению, даже по льготной ставке. Таким образом, наличие большого количества субъектов Российской Федерации, предоставляющих льготы, говорит и о спросе на данный вид финансовых услуг. При реалистичной налоговой политике именно на торговые предприятия должны быть сориентированы несколько компактных и тщательно контролируемых региональных "зон льготного налогообложения".
Отношение к Калмыкии контрольных органов и руководства соседей
Имеются случаи негативного отношения контрольных органов и администраций других регионов к деятельности на их территории предприятий, зарегистрированных в Калмыкии.
Однако большинство из претензий противоречит духу и букве Конституции Российской Федерации, в которой единое экономическое пространство на всей территории РФ определяется как одна из основ российской государственности. Перетекание капитала между регионами в этом случае является следствием свободной конкуренции экономических моделей и обосновано более гибким и прогрессивным отношением к предпринимательству в том регионе, куда капитал стремится, и с другой стороны - устаревшими подходами к рыночному хозяйству, неоправданно жесткой фискальной политикой (а зачастую и повышенной криминальной обстановкой) в тех регионах, откуда он мигрирует.
Достаточно характерны примеры, когда предприниматели, в основном представляющие малый бизнес, едут из Волгоградской области или Ставропольского края "на работу" в Элисту, там совершают сделки, хранят документацию, отчитываются перед контрольными органами и т.п. Их выбор относится к сфере гражданских и хозяйственных свобод и может быть изменен лишь улучшением инвестиционного климата у них дома.
Вместе с тем, нельзя отрицать наличие обоснованных жалоб, когда происходит перерегистрация существующих производств, увод оборотов системообразующих предприятий, пользующихся ресурсами, имуществом, социальной сферой соседних регионов. В этих случаях проводится работа по разъяснению клиентам калмыцкого "налогового оазиса" проблем, связанных с таким решением, возможен отказ в перерегистрации существующего предприятия, предложение оптимизации налогообложения без резких "скачков". Возможно, эта работа еще недостаточна, тем более что для отказа в регистрации нового предприятия не имеется юридических оснований.
В данном случае, а также в отношении предприятий, не намеренных платить и федеральную составляющую налогов, пользуясь отдаленным расположением контрольных органов, проблему решило бы возрастание роли координирующих и контролирующих структур Южного федерального округа как арбитра в спорах между регионами.
5. Экономические результаты деятельности калмыцкого "налогового оазиса"
В результате описанной выше политики Правительства республики, в Калмыкии значительно возросла собираемость налогов, в том числе федерального уровня.
Объем и структура налоговых платежей выражались в следующем виде:
Таблица. Сведения о выполнении контрольных показателей по мобилизации доходов в бюджетную систему за 1993-2001 гг. по Республике Калмыкия (млн. руб.) (Нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу).
В структуре налоговых платежей преобладает налог на прибыль - более 50% от объема платежей, НДС - 20%.
Динамика регистрации предприятий и увеличение объема платежей выглядит следующим образом:
Таблица. Сведения о суммах поступивших налоговых платежей по предприятиям льготного налогообложения за 1995-2001 гг. (тыс. руб.) (Нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу).
Доля Калмыкии в общем объеме поступлений в федеральный бюджет выросла в 10 раз - с 0,05% в 1993 г. до 0,5% в 1998 г.
Доля собственных доходов территории в консолидированном бюджете Республики Калмыкия возросла с 12,5 процентов в 1995 году до 70 процентов в 2000 году.
Величина поступлений от предприятий-"льготников", осуществляющих инвестиции в Республики Калмыкия, в доходной части республиканского бюджета росла постоянно и к 2000 году возросла до 80 процентов. Ее снижение в 2001 году связано с усилившимся прессингом на предприятия-инвесторы со стороны контрольных органов, что привело к недополучению налоговых поступлений в республиканский и федеральный бюджет.
Четыре проверки Счетной палатой за два года, другие регулярные ревизии и выпуск ненормативных актов, объявляющих предоставляемые льготы незаконными, повлияли на темп привлечения инвестиций в РК, однако до настоящего момента не переломили позитивную тенденцию этого процесса. Причиной тому - взвешенная позиция республики, опирающейся в своей деятельности на законы Российской Федерации.
6. Социальная направленность калмыцкого "налогового оазиса"
В 1996-2001 годы объем прямого целевого инвестирования в народное хозяйство и социальные программы республики достиг объема около 45 миллионов долл. США. За счет этих средств в Калмыкии был создан ряд объектов, крайне необходимых для комплексного развития республики, в том числе:
1. Фабрика первичной переработки шерсти "Элми", укомплектованная новейшим оборудованием французского производства.
2. Фабрика по производству кожаных и меховых изделий "Арсчи", укомплектованная новейшим оборудованием итальянского производства.
3. Трикотажная фабрика "Федерико", укомплектованная новейшим вязальным оборудованием японского производства.
4. Международный аэропорт г.Элисты (удлинена взлетно-посадочная полоса до 3200 м, реконструировано здание аэровокзала).
5. Республиканские участки автомобильных дорог федерального значения "Элиста-Комсомольский-Артезиан-Махачкала" и "Элиста-Ики-Бурул-Минеральные Воды", соединившие Республику Калмыкия с Республикой Дагестан, странами СНГ (Азербайджан, Грузия, Армения), с Ираном, а также укоротившие путь из Центра на Юг России на 300 км.
6. Участок нефтепровода "Тенгиз - Новороссийск" протяженностью 270 км в рамках проекта ОАО "Каспийский трубопроводный консорциум - Р" (Россия).
7. Жилищно-гостиничный комплекс и бизнес-центр "Сити-Чесс", позволивший провести в республике Всемирную шахматную олимпиаду в 1998 году.
8. Около 50 тыс. кв. м. нового жилья в рамках программы "Жилье-2001" для более 700 семей.
9. Нулевой цикл морского порта Лагань в рамках Международного железнодорожного и морского транспортного коридора "Север-Юг" (NOSTRAC).
Предприятия калмыцкой зоны льготного налогообложения на 90 процентов (около 400 млн. руб.) формируют бюджет Отделения Пенсионного Фонда РФ по Калмыкии, на 50-90 процентов (около 600 млн. руб.) наполняют калмыцкие филиалы Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда занятости населения РФ, Государственного фонда социального страхования, приносят 80 процентов (около 800 млн. руб.) денежных средств бюджета регионального дорожного фонда РК.
Благодаря этому, в республике отсутствует задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, вовремя выплачиваются пенсии, выполняются социальные программы.
7. Перспективы
Калмыцкий налоговый оазис представляет собой уникальный комплекс экономической активности и бизнес-сервиса с известным именем, давними по меркам рыночной экономики традициями, проработанной законодательной базой, большим кругом опытных специалистов, накопленными связями, развитой инфраструктурой и высоким уровнем экономической безопасности.
Перспективы его развития видятся в интеграции в современную экономику России, систему экономических взаимоотношений Южного федерального округа как полигона точечного развития по типу свободной экономической зоны.
Лучшим примером для нас (с учетом конкретных условий республики и всего региона) мог бы явиться опыт Новгородской области, ее законодательство и практика.
Новгородское областное законодательство характеризуется следующими условиями:
- гибкая налоговая система в сочетании с конкретной привязкой инвестора к объекту инвестиционной деятельности;
- освобождение предприятий с иностранными инвестициями, занимающихся производственной деятельностью, от части обязательных платежей на период полной окупаемости инвестиций;
- частичное освобождение от уплаты налога на прибыль компаний, понесших маркетинговые расходы:
- освобождение доходов банков от уплаты определенной налога на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет, если банки внесли прямые инвестиции.
Для развития калмыцкого "налогового оазиса" в заданном направлении целесообразно определение одного-двух участков на территории республики, перспективными в транспортном и инфраструктурном отношении (зона аэропорта г.Элисты, порта г.Лагань и т.п.) и создание СЭЗ закрытого типа с циклом приема, размещения, хранения товаров и комплектующих, переработки и сборки продукции конечного потребления (в первую очередь - для 25-миллионного рынка Южного округа, в перспективе - для рынка прикаспийских государств-соседей).
8. Выводы
Предоставление налоговых льгот, являющееся основной и неотъемлемой компонентой привлечения инвестиций в депрессивные регионы в мировой практике, принесло объективную пользу Республике Калмыкия и Российской Федерации.
В результате инвестиционной деятельности руководства республики на основе зоны льготного налогообложения и проводимых социальных и экономических реформ выросла финансово-экономическая самостоятельность республики.
Если в начале 90-х годов бюджет Республики Калмыкия на 96,4 процентов формировался за счет дотаций из федерального центра, то в настоящее время доля собственных доходов в республиканском бюджете составляет свыше двух третей.
В 2001 году Республика Калмыкия собрала 10 миллиардов 93 миллиона 261 тысячу рублей, из них перечислила в федеральный бюджет 9 миллиардов 293 миллионов 214 тысяч, а размер федеральных дотаций составил лишь 741 миллион рублей.
Кроме того, калмыцкий "налоговый оазис" позволяет зачислять в федеральный бюджет по ставке 11 процентов суммы значительно большие, нежели это возможно по ставке 35 процентов в других регионах, выводя, таким образом, из теневого оборота значительные финансовые средства.
Ликвидация Калмыцкого налогового оазиса не приведет к увеличению объема налоговых платежей в бюджетную систему РФ. Данные предприятия либо перетекут в другой льготирующий субъект Российской Федерации, либо используют другие инструменты минимизации налоговой массы, либо переведут нынешний легальный оборот в "серые" формы.
Поэтому следует ставить задачу трансформации классической офшорной зоны в более востребованные и продуктивные в настоящее время формы финансово-экономической специализации на благо республики, Южного федерального округа, всей Российской Федерации.
| 
