|
Некоторые вопросы долевого участия инвесторов в развитии городской инфраструктуры
Каргин В.А.
 В создании нормативно-правовой базы в инвестиционной сфере в Москве сделано многое, многое могло бы с успехом использоваться в совершенствовании федерального законодательства. Анализ нормативно-творческой работы городских властей свидетельствует:
а) об огромном объеме (за последние 10 лет по рассматриваемой проблеме принято около 50 постановлений Правительства Москвы, распоряжений Мэра и его заместителей);
б) о поиске более эффективных путей сбалансированности интересов города и инвестора;
в) о движении от разрозненной системы показателей к единому показателю;
г) о стремлении к повышению ответственности за качество проектирования и смет, к сокращению дополнительных соглашений к инвестиционным проектам.
Вместе с тем, некоторые важные положения федеральных нормативно-правовых документов не нашли полного отражения в московских документах. Механизм согласования интересов города и инвестора достаточно сложен, не всегда понятен и прозрачен, и самое главное не позволяет инвесторам уже на старте определить результаты своей деятельности. В этих условиях инвестор не спешит вкладывать капитал.
Поэтому действующая нормативно-правовая база нуждается в совершенствовании. По-нашему мнению, внимание необходимо уделить:
- увязке нормативно-правовых документов г. Москвы с федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами;
- выработке единого показателя размера обременения, который должен учитывать, с одной стороны, интересы города в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а с другой стороны, интересы инвестора в получении надлежащего дохода на вложенный капитал;
- дифференцированию долевого участия инвесторов в зависимости от функционального назначения объекта и его местоположения, обеспечивающего получение различной ренты;
- наведению порядка в льготах инвесторам, предоставление которых сегодня не имеет четких экономических критериев;
- созданию на базе существующих разнообразных методик расчетов обременений инвестора единой методики с утверждением ее в качестве обязательного нормативно-правового документа;
- разграничению статуса нормативно-правовых документов и повышению их стабильности с целью укрепления к ним доверия инвесторов.
В Москве более тридцати лет практикуется сбор средств с инвесторов-застройщиков на развитие инженерной инфраструктуры города. С этой целью Москомархитектура совместно со специализированными организациями систематически уточняет показатели долевого участия. В их основу положены расчеты удельной стоимости строительства и реконструкции единицы ресурса каждой из инженерных городских систем.
Для упрощения расчетов с инвесторами эти удельные показатели, приходящиеся на единицу потребительского ресурса, приводятся к одному условному осредненному квадратному метру застройки. Зная проектный расход различного рода ресурсов, можно рассчитать величину средств долевого участия, приходящуюся на 1 кв.м. застройки, а также оценить соотношение отраслей инженерного обеспечения в сумме долевого участия подлежащего вниманию.
Долевое участие теоретически обосновывается увеличением нагрузки на инженерные системы в связи с новым строительством. Поэтому в тех случаях, когда реконструкция существующих объектов или микрорайонов приводит к сокращению расчетных нагрузок, инвесторы-застройщики должны были бы освобождаться от долевого участия. Однако, такая ситуация в нормативных документах не проработана. С другой стороны, имеются многочисленные отступления от общепринятого порядка взимания долевого участия.
Необходимы единые, экономически обоснованные схемы взаимоотношений между городом и инвестором, одинаковые для всех инвесторов, собирающихся вложить свои средства в определенные коммерческие проекты. Только на этой основе можно создавать понятные и обоснованные методы сбора целевых средств долевого участия.
В этой связи заслуживает внимания Постановление Правительства Москвы от 19 сентября 2000 года1. Этот документ, в частности, устанавливает, “что размер площади, подлежащей передаче инвесторами для нужд города, определяется по результатам конкурса в процентах исходя из затрат на капитальное строительство и реальных продажных цен на жилье, сложившихся в микрорайонах предполагаемого строительства (реконструкции), и дополнительных обременений, предусмотренных инвестиционными контрактами”.
Здесь просматривается постановка задачи соизмерения доходов и обременений, накладываемых городом на инвестора. Но это лишь обозначение направления дальнейшего движения, обозначение достаточно четкое — общие затраты с учетом обременений города не должны превышать экономически обоснованный уровень, вытекающий из возможной доходности строящегося объекта.
Нам представляется, что следующим логическим шагом должно стать обоснование минимальной и максимальной доходности коммерческого проекта. Вилка между этими величинами есть сфера реализации городского интереса. Иными словами, экономически целесообразными, можно будет признавать только тот объём суммарных обременений, который вписывается в диапазон между минимальным и максимальным уровнями дохода.
Одновременно должен быть сформирован конкретный и четкий порядок реализации выдвинутых обременений для инвестора. В механизме этого порядка полностью фиксируется городской интерес в отношении сбора средств и их последующей реализации.
Существенного совершенствования требует сложившаяся система аккумулирования и распределения средств долевого участия инвесторов. Прежде всего выстраивание эффективно действующей системы сбора и расходования отчислений, производимых инвесторами на развитие городского хозяйства, предполагает наличие необходимых данных об их объемах. К сожалению, информационно-статистическая и нормативно-распорядительная информация здесь весьма слаба и запутана. Более того, нередко, цифровые данные, их объяснение и обоснование не отражает, как нам представляется, реальное положение вещей. В этих условиях эффективно управлять средствами долевого участия весьма затруднительно.
Сразу оговоримся, что термин “долевое участие” в данном случае нами понимается в расширительном смысле и включает всю сумму обременений, накладываемых на инвестора городскими властями, с которыми он подписывает договор о сотрудничестве.
С известной долей условности общий объем обременений, накладываемых на инвестора, можно разделить на три группы.
Первая — плата инвестора за городские ресурсы, которые необходимы для жизнедеятельности стройки — тепло, вода, канализация, электроэнергия, газ (это слагаемые считаются достаточно просто и зависят от функционального назначения объекта).
Вторая — долевое участие в развитии социальной инфраструктуры, которое требуется в связи со строительством жилья или офисных помещений согласно инвестиционному проекту. Принятые на практике методы расчета соответствующих платежей нами не рассматриваются, поскольку никаких нормативных материалов по этому вопросу нет.
Третья группа обременений инвестора связана с подготовкой строительной площадки, а также инженерным обустройством объекта строительства, затраты инвестора, связанные с этими обременениями частично или полностью компенсируются городом.
Каковы же ежегодно отчисляемые инвесторами средства их долевого участия по всему кругу обременений? В действующей отчетности ответ на этот вопрос отсутствует. Для того чтобы разобраться в его сути, необходим анализ функционирования городской финансово-инвестиционной системы, т.к. отчисления инвесторов действуют в рамках этой системы, являются ее составным и, как нам представляется, весомым элементом.
Анализ сложившейся практики аккумулирования и использования средств, перечисляемых инвесторами на основе долевого участия на развитие социальной и инженерной инфраструктуры городов России, свидетельствует о наличии в этом деле весьма серьезных пробелов и недостатков.
Прежде всего, учет этих средств весьма запутан, разрознен по ведомствам, что затрудняет возможность определить их общий объем. При самом тщательном поиске нам не удалось подсчитать прямым способом общий объем долевых средств, выделяемых инвестором на развитие социальной и инженерной инфраструктуры городов. Порой складывается впечатление, что в этом вопросе специально поддерживается неразбериха, чтобы сохранить возможность управлять этими средствами по усмотрению отдельных чиновников и не всегда с точки зрения интересов города.
Еще больше запутывает дело отсутствие единых принципов и методологии формирования долевых фондов и их использования, стабильных показателей обременения инвесторов. В результате обременения инвесторов весьма и весьма разнятся, масштаб долевых средств по городам колеблется в весьма широком диапазоне. Причем все эти сопоставления носят ориентировочный, расчетный характер, ибо методика, позволяющая сделать прямые подсчеты, отсутствует.
Низок правовой статус долевого фонда. Занимая одно из первых мест по своим масштабам, этот фонд, в отличие от других (дорожного, экологического), не находит должного отражения в бюджете городов. Он, как правило, объединен с другими статьями бюджета, да и то в его расходной части. Утверждение расходов долевого фонда осуществляется определенными лицами, в то время как это должно делаться на заседаниях городской Думы и от ее имени подписываться.
Анализ показывает, что средства долевых фондов далеко не в полном объеме используются в соответствии с целями их создания, т.е. на финансирование социальной и инженерной инфраструктуры городов. Подчас эти средства направляются на совершенно иные цели: финансирование жилищного строительства, сооружение головных коммуникаций, что должно делаться за счет бюджета городов, выплату заработной платы администрации и т.п.
Было бы чрезвычайно важно наряду с частичными мерами по улучшению действующей системы выработать общие принципы аккумулирования и использования средств долевого участия инвесторов в развитии социальной и инженерной инфраструктуры города. Причем эти принципы должны основываться на положениях федерального законодательства. Считаем что, в числе основных принципов должны быть следующие:
1. Высокий правовой статус долевого фонда. Он должен быть составной частью бюджета, его формирование и использование должно базироваться на положениях, имеющих законодательную силу, а не на нормативных актах разного уровня исполнительной власти.
2. Централизация в аккумуляции и распределении долевого фонда. Он должен быть единым, т.е. аккумулироваться в одном месте, а не рассредоточиваться по ведомствам, административным округам и эксплуатирующим организациям. Ныне действующая распыленность долевого фонда не дает возможности правильно определить размеры, своевременность поступления средств и не позволяет эффективно контролировать его использование.
3. Общегородское значение долевого фонда. Его формирование и использование должно напрямую определяться задачами и целями развития жилищно-коммунального хозяйства, вытекающими из бюджета и прогноза социально-экономического развития городов.
4. Мобильность долевого фонда. Он должен обладать механизмом маневрирования ресурсами между отраслями жилищно-коммунального хозяйства, административными округами, учитывая различия в дифференциальной ренте отдельных территорий городов, неодинаковую потребность жилищного строительства в различных видах коммунальных услуг и т.д.
5. Прозрачность формирования и использования долевого фонда для инвестора. Внося свои ресурсы в этот фонд, он должен быть уверен, что они пойдут на те цели, для которых они аккумулируются и которые отражают его интересы. Это необходимое условие — залог избавления от злоупотреблений его использования, всякого рода незаконных поборов и коррупции.
6. Методологическое единство формирования и использования долевого фонда. Пока нередко его аккумулирование и использование происходит по принципу “кто на что горазд”. Действует масса разных по размерам и направленности показателей обременения инвестора, предоставляемых ему льгот. И нередко обременение инвестора во многом определяется желанием чиновника, принимающего решение. Подчас инвестор может определить меру обременения, вкладываемого им капитала в конце строительства, что, естественно, повышает его риск, снижает заинтересованность заниматься инвестиционной деятельностью в жилищно-коммунальном хозяйстве.
7. Нацеленность долевого фонда на внедрение в жилищно-коммунальное хозяйство передовых технологий и наиболее прогрессивных материалов. Очевидно, что только в условиях единого централизованного фонда можно проводить прогрессивную техническую политику, выделять ресурсы на проведение научных исследований, обеспечивать значительные по объемам заказы на новую технику, новые материалы, применять передовые технологии.
8. Обеспечение эффективного управления долевыми фондами. Только в случае их концентрации в одних руках появляется возможность создавать эффективные структуры управления ими с привлечением квалифицированных кадров, которые способны регулировать процессы формирования и использования инвестиций на основе соединения федерального законодательства и городских нормативных актов.
Примечания.
1. № 749 “ О мерах по выполнению распоряжения Мэра Москвы от 18 августа 2000 года № 894-РМ “О порядке реализации строительных жилищных программ в г.Москве”.
| 
