|
Изменение форм собственности: московский региональный опыт
Мосунов Ю.Г., заместитель руководителя Департамента государственного и муниципального имущества г. Москвы, Крюков В.В., д.э.н.
За последние десять лет национальная экономика России и ее субъектов прошла ряд этапов реформирования, среди которых изменение форм собственности относится к наиболее важным как по институциональному, так и содержательному срезу. В Законе г.Москвы "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы" от 11.04.2001 № 12-ЗК приватизация определяется как "структурный элемент государственной политики управления собственностью на основе возмездной ее передачи в собственность физическим и юридическим лицам, направленной на развитие производства, создание рабочих мест, наполнение рынка конкурентоспособными товарами и услугами российских товаропроизводителей, расширение налогооблагаемой базы". Сходную трактовку дают и другие региональные нормативно-законодательные акты, принятые в последние годы в РФ в соответствии с федеральным законодательством.
Какие цели преследует государство, передавая свою собственность юридическим и физическим лицам? Основной целью, безусловно, является повышение эффективности использования всех видов имущества, ресурсов и богатств страны. Однако существуют и другие общественно значимые цели приватизационных процессов.
В федеральной Концепции управления государственным имуществом содержится следующий обширный перечень конкретных целей (задач) приватизации:
- создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;
- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;
- уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;
- привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;
- создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;
- существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий, а также заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;
- формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;
- восстановление активного функционирования фондового рынка;
- рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации.
В принятых в Москве нормативно-законодательных документах (закон о приватизации, концепция приватизации) в качестве самостоятельного вопроса рассматриваются средства и методы достижения вышеперечисленных целей приватизационного процесса.
Главными средствами достижения целей приватизации в ходе реализации приватизационных процедур являются следующие:
- продолжение линии на реализацию системы адресной, "точечной" приватизации с конкретизацией обременений и обязательств отчуждаемых объектов;
- индивидуальный подход к реорганизуемым предприятиям;
- определение льгот работникам приватизируемых предприятий и порядка их предоставления;
- тщательная предпродажная подготовка приватизируемого предприятия с целью повышения инвестиционной привлекательности, увеличения котировок продаваемых акций, их ликвидности;
- активная реклама объектов приватизации;
- создание организационных и правовых условий для рыночной оценки активов в сделках приватизации;
- мониторинг стоимости городского имущества;
- постоянный мониторинг деятельности приватизированных предприятий;
- развитие и совершенствование правовой базы и механизмов контроля за:
- соблюдением действующего законодательства в сфере приватизации всеми субъектами процесса приватизации;
- выполнением долговых и других обязательств;
- выполнением инвестора и инвестиционных и социальных условий коммерческих конкурсов, условий инвестиционных конкурсов, иных обязательств инвесторов;
- использование процедур судебного и досудебного решения конфликтных ситуаций в направлении согласования интересов сторон и исправления допущенных нарушений;
- развитие системы государственной регистрации прав.
Важное значение имеют способы приватизации, применяемые в городе согласно действующему законодательству (статья 13 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ) к ним относятся:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
В Москве, где традиционно продажи арендованного имущества осуществлялись по высоким, воспроизводственным ценам (базовая ставка 10800 рублей за 1 кв.м), значительная часть объектов нежилого фонда сохраняется на правах аренды. Арендаторы могут реализовать свое право выкупа по ранее утвержденным планам приватизации.
В соответствии с Концепцией управления собственностью и утвержденной постановлением Правительства Москвы от 8 августа 2000 г. № 617 политикой города на 2000-2003 гг. в области продажи городского имущества СГУП по продаже государственного и муниципального имущества г.Москвы в 2001 году обеспечил выполнение финансового годового задания.
При уточненном финансовом задании на год в сумме 929 млн.руб. фактический объем продаж составил 1105 млн.руб. или 119%.
СГУП заключил с арендаторами нежилых помещений в 2001 г. 1698 договоров купли-продажи на общую сумму 1,9 млрд.руб. и 46,8 млн.долл. При этом в зачет выполнения финансового задания СГУП пошло 920,1 млн.руб. при задании 789 млн.руб.
Процесс заключения договоров купли-продажи осуществлялся, с одной стороны, на основе заявлений арендаторов о выкупе нежилых помещений, с другой стороны - на основе программы приватизации, принятой московской городской Думой и утвержденных планов приватизации. Сотрудники подразделений СГУП по продаже государственного и муниципального имущества г.Москвы в основном обеспечили выполнение графиков заключения договоров по всем операциям. Предприятия потребительского рынка и услуг Москвы имели преимущественное право на выкуп арендуемого помещения. Коммерческим структурам преимущественно продавались помещения со значительным износом, требующим значительных инвестиционных средств.
По договорным ценам обеспечено заключение 501 договора на сумму 46,8 млн.долларов, что составило 60,9% от общей реализации денежных средств. В зачет выполнения финансового задания СГУП пошло 19,2 млн.долл. Средняя стоимость выкупа составила 349 долл. за один квадратный метр. В целях стимулирования инвестиций в арендуемые помещения, на основании действующего Положения о продаже объектов нежилого фонда (решений Комиссии и распоряжения Департамента государственного и муниципального имущества г.Москвы), сумма инвестиций учитывалась в структуре стоимости (цены) объекта.
С арендаторами нежилых помещений поддерживается постоянная связь, информация о выкупе систематизируется, что позволяет регулировать процессы правового и финансового режимов приватизации. В договорах купли-продажи отражается, исходя из утвержденного плана приватизации предприятий потребительского рынка и услуг, вид деятельности и использование помещения по назначению.
Все договора заключены на основании протокольных решений Комиссии по продаже объектов нежилого фонда в г.Москве и распоряжений по Департаменту государственного и муниципального имущества г.Москвы. С учетом принятых решений о продаже объектов нежилого фонда поддерживается установленное соотношение между объемами продаваемых площадей и площадей, остающихся в аренде (8 млн. кв.метров).
В 2001 году СГУП'ом были выставлены на торги принадлежащие городу акции в 131 открытых акционерных обществах. Торги состоялись по 119 акционерным обществам, в том числе по отраслям: здравоохранение - 41, промышленность - 28, строительство - 34, транспорт - 4, прочие - 12.
В соответствии с ППМ № 819 от 17.10.2000 проданы на денежных аукционах "золотые" акции в 48 АО строительного комплекса города.
Кроме того, в 2001 году было завершено 8 инвестиционных программ. Сумма инвестиций, вложенных инвесторами в акционерные общества, составила 457,13 млн.рублей 6,25 млн.долларов США.
Всего заключено 229 договоров купли-продажи акций на сумму 58,23 млн.рублей, из которых 55,97 млн.рублей поступили на счет СГУП (см.табл.). Установленное финансовое задание (30 млн.руб.) выполнено.
Таблица. "Продажа акций приватизированных предприятий в 2001 г." (Нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу).
С 2001 г. наряду с проведением существующих видов аукционов положено начало проведения аукционов с использованием институтов фондового рынка. Во исполнение постановления Правительства Москвы от 24.10.2001 № 963 "О ходе выполнения распорядительных документов Правительства Москвы по выводу хозяйственных обществ с участием города Москвы на рынок ценных бумаг" в декабре 2001 г. состоялся первый специализированный аукцион по продаже акций ОАО "Бирюлево" и ОАО "Инвестиционно-финансовая компания "ЧИФ СЗ СОЮЗ" с использованием биржевых технологий.
Порядок проведения специализированного аукциона по продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, условия участия в нем, форма подачи заявок на участие в специализированном аукционе, порядок определения победителей, а также порядок расчетов за приобретаемые акции определяется Положением, утвержденным распоряжением ДГМИ от 12.11.2001 № 4646-р.
В октябре 2001 г. СГУП принял участие в Первой московской выставке "Фондовый рынок - 2001" (распоряжение Мэра Москвы от 15.08.2001 № 815-РМ), в ноябре - в Конференции в Дискуссионном клубе "Экономист" по теме "Проблемы повышения эффективности управления имуществом. Опыт Москвы и практика регионов".
Считаем, что необходимо и дальше совершенствовать информационно-организационную деятельность в области управления имущества, налаживании деловых кругов федеральных и региональных структур, Государственной и Городской думами.
Общий объем продаж объектов незавершенного строительства в 2001 г. составил 130 млн.руб. при финансовом задании 110 млн.руб.
Было реализовано 59 объектов незавершенного строительства общей площадью 10,6 тыс. кв.м на сумму 81,4 млн.руб.
Во исполнение распоряжения Мэра Москвы от 13.01.99 № 11-РМ "О порядке продажи помещений предприятиям легкой и текстильной промышленности для организации фирменной торговли" реализовано 16 объектов незавершенного строительства на сумму 18,6 млн.руб.
На конкурсной основе было продано 6 объектов приватизации на сумму 46 млн.рублей.
Здесь имеются проблемы. Пока в СГУП не поступила утвержденная на 2002 год программа подготовки и продажи объектов незавершенного строительства, которая сдерживается отработкой титульных списков по строящимся объектам бюджетного финансирования и их согласованием с префектурами.
Вместе с тем за последние три года существенно возрос объем инвестиций, внесенных коммерческими структурами в выкупаемые ими нежилые помещения.
Тем не менее в 2001 году стратегия покупателя при выкупе объекта недвижимости изменилась. В настоящее время покупатель сначала приобретает нежилое помещение, а затем вносит инвестиции. Так в 2000 году было продано 40,1 тыс. кв.м, а 2001 году 69,7 тыс. кв.м помещений непригодных к эксплуатации.
Анализ стоимости объектов продаж вторичного рынка, проведенных среди 12 риэлторских компаний г.Москвы показывает, что в последнее время происходит сближение уровня цен первичного и вторичного рынков.
По нашему мнению, рациональная продажа нежилых помещений их пользователям не только пополняет городской бюджет, но и дает дополнительные преимущества. Собственник недвижимости в отличие от арендатора больше заинтересован в модернизации и развитии основных фондов. В результате увеличиваются объемы производства товаров народного потребления, создаются новые рабочие места, растет прибыль предприятий. Следовательно, увеличиваются налоговые поступления в городскую казну. И еще один немаловажный аспект. Город снимает с себя бремя по обслуживанию помещений, находящихся в частной собственности. Тем самым, довольно значительные бюджетные средства, направляемые ранее на эксплуатацию нежилого фонда, высвобождаются для последующего использования на решение других важных социальных городских проблем.
Важной стороной приватизационных процессов, которая нуждается в совершенствовании, является контроль за соблюдением новыми собственниками условий приватизационных соглашений в части выполнения социальных условий, сохранения профиля объектов приватизации.
Сложившаяся система контроля основана на требованиях постановления Правительства Москвы от 04.06.96 № 461 "Об упорядочении осуществления контроля за выполнением договоров купли-продажи муниципальной (государственной) собственности и мерах по сохранению профиля предприятий потребительского рынка". В основе своей она состоит в осуществлении контроля за выполнением обязанностей покупателями, вытекающих из договоров купли-продажи муниципальной собственности, в использовании помещений. По фактам нарушений условий договоров купли-продажи Комиссией по приватизации принимается решение либо о расторжении договора, либо об изменении условий договоров. При этом изменение профиля использования помещения приватизированными предприятиями возможен исключительно по согласованию с территориальными органами исполнительной власти города.
За последний год совместно с Госгоринспекцией, префектурами, департаментом государственного и муниципального имущества и Департаментом потребительского рынка и услуг проведено 400 проверок по использованию нежилых помещений коммерческими структурами. По результатам проверок выявлено, что 122 предприятия произвели перепрофилирование используемых помещений. Из них порядка 15% доплатили за изменение профиля помещений. По 25 предприятиям принято решение Городской комиссии по приватизации об изменении первоначального плана приватизации предприятий. По остальным проверенным организациям ведется претензионно-исковая работа. Анализ работы в данном направлении показал как позитивную роль контроля, так и проблемы, связанные с недостатками законодательной базы, недостаточной четкостью механизма контроля за использованием объектов нежилого фонда приватизированными предприятиями (взимания доплат в бюджет города, установления порядка изъятия помещений у собственников, длительное время не использующих объекты недвижимости и т.д.).
Необходимо на законодательной основе установить ответственность собственников объектов нежилого фонда, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия объектов недвижимости в городскую собственность за длительное (более 12 месяцев) неиспользование помещений.
Требуется установить четкий механизм получения согласования на перепрофилирование объекта в префектуре административного округа, Управе района, подразделениях потребительского рынка. При этом согласование на перепрофилирование должно предоставляться исключительно на условиях доплаты и оформления соответствующего дополнительного соглашения к ранее заключенному договору купли-продажи.
Территориальные органы исполнительной власти, Московская лицензионная палата должны выдавать соответствующие разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, а также лицензии только в случае, если заявленный вид деятельности соответствует назначению помещения, указанному в договоре купли-продажи.
При продаже объектов незавершенного строительства в соответствии с условиями конкурсов в обязательном порядке в договорах купли-продажи необходимо указывать сроки завершения строительных работ и начало функционирования предприятий в купленных помещениях. В случае нарушения указанных условий установить ответственность собственников, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия помещений.
Организация контроля должна строиться на основе координации действий структур, участвующих в проверках.
Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (статья 31) предусматривается возможность прекращения обременений или изменения их условий в случае:
- отсутствия или изменения государственного либо общественного интереса в обременении, в том числе в публичном сервитуте;
- невозможности или существенного затруднения использования имущества по его прямому назначению.
Прекращение обременения, в том числе публичного сервитута, или изменение их условий допускается на основании решения органа, принявшего решение об условиях приватизации, или иного уполномоченного органа либо на основании решения суда, принятого по иску собственника имущества.
Проведенный в феврале 2002 года в Деловом центре "Александр Хаус" круглый стол "Пути, формы и методы совершенствования управления городским имуществом" был посвящен таким актуальным вопросам, как
- проблемы применения положений нового земельного законодательства;
- опыт эффективного управления муниципальным имуществом;
- вопросы правовых взаимоотношений реального бизнеса и городских властей.
В выступлении Первого заместителя Мэра, руководителя комплекса по имущественно-земельным отношениям Толкачева О.М. подчеркивалась необходимость консолидации усилий субъектов Федерации, Федерального центра, всех участников рынка недвижимости в реализации принятых законов о земле и приватизации государственного и муниципального имущества с учетом ранее принятых законодательных документов о столице РФ, уставе города Москвы, Генеральном плане Москвы и др. Имеющиеся позитивные успехи Москвы как субъекта Федерации связаны с созданием Государственного земельного кадастра и мониторинга земель, в частности баланса земель города Москвы в разрезе административных округов (по состоянию на 01.01.2001), пакета документов имущественно-земельного дела и порядка оформления договоров аренды единого объекта недвижимости, поступлением денежных средств от использования земельных участков и нежилых помещений важно использовать в других регионах.
Как показывает практика, эффективность процесса приватизации значительно повышается при активном участии территорий в выработке условий продажи объектов, в контроле за соблюдением собственниками условий договоров купли-продажи. Основной стратегической линией в выработке политики приватизации государственного имущества в г.Москве должно стать теснейшее взаимодействие органов по управлению и продажи государственного имущества с префектурами и управами районов города. Это позволит принимать взвешенные, отвечающие интересам города, решения.
Необходимо укрепить взаимодействие и с федеральными структурами. Договор от 24.06.98 № 4-19-9792/8 "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы" должен быть дополнен разработкой и реализацией федеральных целевых программ по развитию г.Москвы, выделению инвестиций из федерального бюджета и компенсации городом затрат на выполнение столичных функций. Городу Москве, как субъекта РФ, необходимо передать акции российских предприятий федерального подчинения, при этом Специализированное предприятие должно быть наделено всеми полномочиями по осуществлению сделок с государственным федеральным имуществом на территории г.Москвы с установлением соответствующего распределения средств от приватизации, как в московский, так и в федеральный бюджеты.
| 
