Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (9) 2001г

Систематизация механизмов государственного регулирования на рынках недвижимости

Полянский А.И., к.э.н., заместитель председателя КУГИ Московской области, Соловьев М.М., д.т.н., профессор кафедры стратегического и общего менеджмента факультета менеджмента Государственного университета Высшей школы экономики

К настоящему времени, после десятилетия рыночных преобразований, активная и целенаправленная регулирующая роль государства в становлении и развитии рыночных механизмов все более воспринимается как необходимость. В своих усилиях содействовать созданию и развитию рыночных реформ государство в складывающихся условиях переходного периода, многоукладной экономики оказывается в сложной двойственной ситуации одновременно регулятора и равноправного участника рыночных процессов. И это в максимальной мере актуально для рынка недвижимости, где государство выступает не столько как один из ведущих регуляторов рыночных отношений, но и как один из крупнейших собственников и участников рынка.

Государственные центральные органы и их региональные структуры являются основными инициаторами законодательного развития, практически монопольными организаторами приватизационных процессов, наиболее масштабными продавцами недвижимости, активными участниками арендных отношений, монопольными регистраторами объектов недвижимости и сделок с ними между субъектами всех форм собственности.

В то же время, у государственных исполнительных органов возникают сложные задачи формирования долгосрочных политик и оперативного выбора относительно государственной собственности: сколько и какой недвижимости оставить в собственности и как эффективно, в рамках возможностей бюджета управиться с ней, сколько и каких объектов и на каких условиях выставить на продажу или сдать в аренду или передать в иные формы ответственного владения, пользования и распоряжения. И подобные задачи управления недвижимостью государственного собственника, ее продвижения на рынках недвижимости решаются государством одновременно и на фоне им же выдвигаемых и реализуемых законодательных инициатив и нормативных актов по развитию рыночных отношений в целом и для рынков недвижимости, в частности.

Таким образом, весьма актуальным является комплексное, сбалансированное развитие механизмов государственного регулирования на рынках недвижимости, одновременно обеспечивающих как поддержку интенсивных рыночных преобразований, так и эффективное управление недвижимостью государственного собственника.

Для последовательного раскрытия содержания сформулированной задачи следует раскрыть, детализировать трактовку таких понятий, как:
- государственное регулирование и система механизмов регулирования (области воздействия) на рынках недвижимости,
- недвижимость государственного собственника на рынках недвижимости и эффективное управление этой недвижимостью в условиях формирования и развития отечественного рынка.

Поиск решения необходимо начинать с систематизации регулирующих рынок недвижимости механизмов и дифференцирования областей их воздействия.

Итак, с одной стороны, есть недвижимость и имущественные отношения вообще, для всех форм собственников. Здесь государство проводит свою политику регулирования социально справедливого развития имущественных отношений и активной поддержки рынка. В то же время, в государственной собственности находится недвижимость, составляющая значительную часть национального богатства. Эффективное управление ею (как, например: высокоприбыльное пользование, необходимое сохранение и развитие, качественное исполнение с ее помощью социальных, властных и других обязательных функций, своевременная передача в доверительное управление, оптимизация структуры, в т.ч., продажа и приватизация и т.д.) в интересах общества является важнейшей задачей государственного собственника. При этом отметим также, что процессы рыночного регулирования и управления недвижимостью развиваются не всегда и не во всем в зависимой от государственной политики внешней среде и с активным участием негосударственных структур, имеющих свои интересы, предпочтения и понятия об эффективности.

О государственном регулировании

Содержание понятия государственного регулирования в наилучшей мере раскрывается через общую функциональную модель управления. Характерными для функциональной модели являются следующие положения:

• функция регулирования является завершающей в последовательной цепочке функций контроля и анализа,
• функция контроля несет в себе соответствующее сравнение планов, ожиданий и намерений с учетной информацией, оценками фактического положения дел на рынке (как, например, недополучение доходов бюджета от рыночных продаж объектов недвижимости и по результатам арендного бизнеса),
• функция анализа, непосредственно предшествующая функции регулирования, выявляет причины отклонений от запланированного, факторы влияния и их меру (как, например, снижение доходов из-за негибкой политики индексации ставок аренды и, как результат, недостаточной заполняемости сдаваемых в аренду помещений, потери при продажах из-за недоучета сезонных колебаний спроса),
• регулирующая функция, как и ряд других функций, испытывает на себе воздействия внешней среды,
• регулирующие воздействия на объект регулирования могут осуществляться не только через государственные структуры, но и (в иной форме и иной мере) через негосударственные структуры, а также косвенным образом - через параметры внешней среды (так называемое косвенное и параметрическое регулирование).

Таким образом, содержание регулирующей функции, регулирующих механизмов имеет в качестве своей базы результаты контроля складывающейся ситуации на рынках недвижимости и ее детального анализа, с определением первопричин отрицательных явлений, разработкой альтернативных путей исправления ситуации и выбора лучшего пути. Очевидно, что регулирующая функция государства является динамичной, гибко меняющейся а зависимости от уровня и качества развития рыночных отношений, региональных традиций. Так, в мировой практике государственного регулирования на рынках недвижимости известны механизмы минимального вмешательства государства. Например в США и Великобритания оценочная деятельность на рынках недвижимости полностью регулируется общественными профессиональными ассоциациями. В то же время, в Германии действует законодательство в области оценки; в ряде стран существуют определенные ограничения для деятельности иностранных лиц на рынках недвижимости. Регулирующая активность региональных центральных органов на рынках недвижимости различна и в различных субъектах Российской Федерации. Это, например, проявляется в разнообразии управляющих структур, ответственных за развитие имущественных отношений в регионах, в различной степени развития региональной нормативной базы (что, в частности, находит отражение в ежегодно публикуемом уровне инвестиционной привлекательности российских регионов), в различной степени продвижения при создании земельных, градостроительных и иных кадастров.

Система регулирующих механизмов. Области воздействия

Содержание понятия системы механизмов государственного регулирования на рынках недвижимости (как комплекса взаимосвязанных, подчиненных единым целям регулирующих воздействий, в то же время, имеющих свои адресные области приложения) предлагается формировать, используя базовые определения рынка и рыночной стоимости.

Напомним эти определения, имея в виду их применение именно к рынку недвижимости.

Итак, рынок - это некоторое пространство взаимодействия покупателей и продавцов для установления рыночной цены обмена товара (в нашем случае -объектов недвижимости и операций с ними). При этом совершенным является такой рынок, когда продавцов, товаров и покупателей достаточно много, конкуренция открытая, времени и информации для принятия решения участниками рыночных операций достаточно, обмен происходит без принуждения.

Рыночная стоимость объекта недвижимости - это стоимостная оценка объекта недвижимости в условиях совершенного рынка. При этом направление использования объекта недвижимости предполагается наилучшим из возможных (законодательно разрешенным, физически и финансово осуществимым). Также считается, что участники рыночной сделки действуют разумно и компетентно, имея достаточно времени и информации.

В результате применения названного подхода актуальными областями приложения для механизмов регулирующих воздействий государства, стремящегося поддержать развитие рынка, будут следующие:
(1) участники рыночного обмена - покупатели и продавцы,
(2) собственно товары рыночного обмена,
(3) пространство и правила взаимодействий покупателей и продавцов,
(4) рыночная инфраструктура, обеспечивающая качественное обслуживание участников рыночных операций с недвижимостью.

Рассмотрим названные области воздействий (1)-(4) более подробно.

Так, что касается участников рыночного обмена (I): покупателей и продавцов, - то необходимо обеспечить, чтобы те и другие, как минимум:

• легально появились и были бы в достаточном количестве,
• были бы кредитоспособны,
• не были монополистами,
• не имели бы в складывающихся условиях таких ограничивающих характеристик, как, например: иностранное физическое или юридическое лицо с ограниченными правами приобретения недвижимости, превышающая некоторый норматив доля государства в акциях акционерного общества, специфическая сфера деятельности и т.д. Так, в ряде западных стран естественный монополист не имеет право вкладывать свои прибыли в непрофильную сферу, как, например, газовый монополист - в ресторанный бизнес или розничную торговлю.

Товары рыночного оборота недвижимости (2) - здесь необходимо, чтобы:

• недвижимость как товар легально появилась на рынке и была бы в достаточном количестве;
• был законодательно поддержан гражданский оборот для различных типов недвижимости и различных типов операций с нею,
• были бы сформулированы в законодательных документах и детализированы в нормативных документах ограничивающие (запрещающие или иные, например, инвестиционные, льготные, социальные, организационно-технологические, экологические) условия по типам объектов недвижимости и типам операций с ними.

Для формирования так называемого пространства и системы правил взаимодействия на рынках недвижимости (3) покупателей и продавцов необходимы:

• нормативно-правовая база функционирования рынка, включая упомянутое выше законодательное обеспечение для появления и легальной деятельности субъектов и объектов рыночных операций,
• достаточная информация об объектах недвижимости и условиях проводимых операций с ними, о нормах градостроительного регулирования и положениях генеральных планов развития городов и территорий, о системе действующих кадастров, о формах документов, регламентах и процедурах,
• ограничения (если таковые предусматриваются) в части цен (например, требование, чтобы земельные участки не продавались по цене ниже некоторой директивно установленной нормативной платы за землепользование),
• ясные правила доступа к названной информации, в том числе, следующего содержания: какая информация является открытой для всех граждан, какая - только для участников предполагаемой сделки, что конфиденциально, что доступно по коммерческой схеме и каким образом и т.д.

Поддержка обеспечивающей инфраструктуры рынка (4), необходимого состава и уровня обслуживания покупателей и продавцов, причем, как со стороны профессиональных участников рынка, так и специализированных государственных структур, включает, в частности:

• введение обязательных процедур, как, например, государственная регистрация рыночных сделок с недвижимостью, обязательная оценка для выделенных типов объектов недвижимости (государственной и муниципальной собственности) и типов операций с нею (национализация и принудительный выкуп, имущественный арбитраж),
• классификация профессиональной деятельности на рынках недвижимости и последующее разделение областей обслуживания или возможное сотрудничество между государственными и негосударственными структурами. Это, например, относится к следующим областям обслуживания: регистрация недвижимости и сделок с нею (отметим, что по действующему законодательству сегодня это исключительная компетенция государственных структур), инвентаризация, оценка недвижимости в различных целях, риэлтерская деятельность, деятельность застройщиков (девелопмент), проектирование, научно-реставрационная деятельность, строительство и иная подрядная деятельность, консалтинг, нотариат, страхование, аукционные торги и конкурсы,
• контроль и обеспечение качества обслуживания на рынках недвижимости, в том числе, за счет использования таких процедур, как: лицензирование и сертификация специалистов и фирм, подготовка и повышение квалификации кадров, стандарты профессиональной деятельности, введение института апелляций, санкции при нарушениях норм и правил профессиональной деятельности.

Организационно-правовые и организационно-экономические механизмы

Другой аспект систематизации регулирующих механизмов на рынке недвижимости, определяемый содержанием и методами воздействия, разделяет их на две группы: организационно-правовых и организационно-экономических механизмов.

В качестве характерных примеров организационно-правовых механизмов назовем следующие направления действий:

• общее планомерное развитие законодательной и нормативной базы для поддержки и развития рыночных механизмов,
• разграничение государственной собственности между различными уровнями федеральных, субъектов Федерации и муниципальных собственников,
• разделение и условия взаимодействий государственных и негосударственных структур,
• регистрация недвижимости и сделок с нею,
• учет недвижимости (техническая инвентаризация, система кадастров и др.), статистическое и иное информационно-аналитическое обеспечение участников и профессионалов рынка,
• лицензирование профессиональной деятельности,
• стандарты и программы профессионального образования и повышения квалификации (первое высшее образование и второй диплом, мастер бизнес -администрирования),
• стандарты профессиональной деятельности (стандарты измерения, расчетные методы, формы документов,
• стандарты этики),
• обязательное страхование профессиональной деятельности,
• контроль качества предоставляемых услуг и система санкций.

В качестве примеров организационно-экономических механизмов регулирования на рынках недвижимости (имеющих отношение к недвижимости государственного собственника и, соответственно, к проблеме эффективного управления ею) назовем такие, как:

• программы приватизации приносящей доход недвижимости, включая регулирование финансово-экономических условий приватизационных процессов,
• порядок установления стартовых цен арендных объектов государственной собственности и финансово-экономических условий договоров аренды (пересмотр и индексация ставок, а также установление уровня цен при возможности выкупа арендованной недвижимости),
• порядок установления финансово-экономических условий пользования объектами природных ресурсов, объектами-памятниками,
• методы оценки, в том числе, для всех операций с недвижимостью государственного собственника, для налогообложения, для различных форм возмездного пользования объектами государственного собственника, для арбитражных процедур, при банкротстве, при принудительном выкупе и др.,
• методы оценки финансово-экономической эффективности инвестиций в проекты развития недвижимости государственного собственника,
• финансово-экономические и организационные условия проведения аукционов и инвестиционных конкурсов для объектов государственного собственника (структура и состав лотов, установление стартовых цен продажи,", порядок проведения торгов и выявления победителя, порядок инвестирования) и т.д.

Механизмы регулирования и три ветви власти

Обратим внимание на тот факт, что каждая из трех ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), в том или ином аспекте, но активно участвует в государственном регулировании на рынках недвижимости.

Приведенная ниже Таблица 1 иллюстрирует такое участие трех ветвей власти на примерах распределения их активности в рамках приведенных выше организационно-правовых и организационно-экономических механизмов регулирования на рынках недвижимости.

Характерным при этом является активное взаимодействие властей с негосударственными структурами при осуществлении ряда регулирующих функций, в частности:

• при учете и информационном обеспечении участников рынка (статистические и аналитические материалы, кадастры, базы данных, геоинформационные системы, техническая инвентаризация, оценочные расчеты и т.д.),
• при разработке системы стандартов (высшего профессионального образования и повышения квалификации, профессиональной деятельности и др.),
• при контроле качества оказываемых на рынках недвижимости услуг,
• при страховании от ошибок и ненадлежащего качества услуг профессиональных участников рынка и в принятии соответствующих санкций и др.

Таблица 1. Механизмы государственного регулирования: три ветви власти и взаимодействия с негосударственными структурами.

Механизмы государственного регулирования	Формы участия негосударственных структур
Законодательная власть Развитие законодательной базы рынка недвижимости. Развитие законодательной базы управления недвижимостью. Аналитическая деятельность и инициирование новых законов. Исполнительная власть Развитие нормативной базы регулирования на рынках и в управлении недвижимостью. государственного собственника. Инициирование новых законов. Разграничение между уровнями гос. и муниципальных собственников. Регистрация недвижимости и сделок. Лицензирование профессиональной деятельности. Разработка: концепций и программ управления, приватизации; методик расчета эффективности, оценки, стартовых цен, условий аукционов, аренды, договоров пользования природными ресурсами, объектами-памятниками и др.	Участие в развитии инфраструктуры рынка недвижимости. Оказание управленческих услуг. Профессиональное обслуживание участников рыночных операций: риэлтерская и оценочная деятельность, консалтинг, проектные работы, аудит, менеджмент и маркетинг и др. Участие в подготовке и обсуждении законодательной и нормативной базы рынка и управления недвижимостью. Создание ассоциаций и обеспечение качества профессиональной работы на рынках недвижимости и управления Установление соответствий с международными стандартами профессиональной деятельности. Повышение квалификации кадров профессиональных участников рынков недвижимости и управленческих услуг. Создание общественного мнения. Участие в инициации новых законов.
Разделение и взаимодействия государственных и негосударственных структур, в т.ч.: при учете и информационном обеспечении участников рынка (кадастры, статистика, инвентаризация, аналитика), при разработке системы стандартов (образования и повышения квалификации, профессиональной деятельности), при контроле качества услуг и осуществлении санкций, при страховании от ошибок и ненадлежащего качества профессиональной деятельности и др.
Судебная власть Арбитраж при имущественных спорах. Принятие решений о банкротстве и установлении арбитражного управления Рассмотрение апелляций. Участие в принятии санкций. Инициирование новых законов.