Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (45), Декабрь 2010.

Перспективы использования государственно-частного партнерства в сфере культуры и развития культурно-познавательного туризма

Латыпов В.С., Воротников А.М., Центр государственно-частного партнерства Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)

***

Для России важнейшей стратегической задачей является развитие культурно-познавательного туризма и развитие туристской инфраструктуры. На территории каждого региона Российской Федерации должна быть выработана собственная стратегия формирования государственно-частного партнерства в целях развития туризма, учитывающая местную специфику и дополняющая стратегию развития других регионов России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, туризм, стратегия, Внешэкономбанк.

***

Сегодня государственно-частное партнерство (ГЧП) находится на пике активности обсуждения. Финансовый кризис 2008 г. вновь породил дискуссию на тему парадигмы экономического развития и роли государства как в развитии национальной экономики в целом, так и в его возможностях способствовать качественному формированию социальной инфраструктуры и альтернативному финансированию традиционно бюджетных отраслей.

Средства бюджетов всех уровней, инвестиционного фонда и банков развития ограничены. Поэтому создание новых инструментов финансирования на разных уровнях власти в сегодняшних условиях остро необходимо.

Механизмы ГЧП являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных типов инфраструктуры и объектов непроизводственных отраслей. В общих чертах ГЧП принято определять как возможность вовлечения частного сектора в зону ответственности государства.

Существует много разных вариантов определения ГЧП. Однако хотелось бы дать более конкретное определение ГЧП, носящее в себе элемент инструктивности - кто начинает, кто делает проект и т.д. ГЧП - это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

Возможно, именно культурно-познавательный туризм (КПТ), реализуемый в рамках ГЧП, может стать важнейшим средством активизации потенциала культурно-исторических центров и обеспечения сохранности памятников исторического наследия. В Стратегии долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. [1] одним из приоритетных направлений государственной политики, направленной на улучшение качества жизни населения, признано развитие инфраструктуры отдыха и туризма, включая содействие развитию КПТ.

По оценкам Всемирной туристской организации, КПТ является одним из наиболее перспективных и динамично развивающихся видов туристской деятельности в мире. Например, в США доля КПТ составляет до 81% от общего числа внутренних туров. В странах Евросоюза эта доля уже сейчас составляет 24%, а по экспертным оценкам, через 10 лет она достигнет 50% от общего числа внутренних туров.

В условиях недостаточности бюджетного финансирования объектов культуры привлечение средств частного сектора экономики в процессе реализации программ КПТ может стать основным финансовым рычагом для обеспечения сохранности и защиты памятников истории и культуры. Как показывает мировой опыт, КПТ является одним из наиболее действенных механизмов такой защиты. Собственно, механизм понятен - привлекательность объекта наследия увеличивает туристский поток, а это, в свою очередь, влечёт за собою увеличение инвестиций и доходов, часть которых может и должна быть использована на содержание объекта наследия.

Однако средства предпринимательских структур не смогут решить всей проблемы. В первую очередь инициатива должна исходить от органов государственного и муниципального управления (ОГМУ), т.к. именно они являются определяющим звеном в цепочке мер по обеспечению сохранности памятников истории и культуры (определение объекта, выработка мер сохранения памятника культурного наследия в процессе его эксплуатации, определение способов привлекательности для привлечения инвестиций бизнеса и т.д.) [2].

Задача государства состоит в создании и продвижении на внутреннем и мировом рынках качественного российского туристского продукта, созданного для целей КПТ. Частный бизнес не может проводить некоммерческую имиджевую рекламную кампанию всей страны: его цель - продвижение собственного продукта, в то время как создание благоприятного образа России является исключительно государственной задачей. Это подтверждает мировая практика.

Большинство государств мира, осознавая важность туризма для своих экономик, вкладывают значительные средства в продвижение национального туристского продукта. Так, Греция на весь мир славится своим историко-культурным наследием: в ней насчитывается до 25 000 исторических памятников и достопримечательностей (это четверть от общего числа памятников в России). Однако долгое время туристы стремились попасть в Грецию не столько ради памятников, сколько ради отдыха на средиземноморских курортах. Греческое правительство приняло решение развивать культурный туризм в регионе за счёт вовлечения в туристические программы объектов историко-культурного наследия страны. В этих целях в Греции начала развиваться инфраструктура поддержки и развития туризма, которая сегодня имеет два уровня. Первый уровень - Министерство туризма Греции и Греческая национальная туристическая организация (GNTO), занимающиеся продвижением греческого туризма на международном, общенациональном и региональном уровнях и координацией крупных проектов в туристической сфере. GNTO имеет 21 региональное представительство и 25 зарубежных офисов в 18 странах мира. Второй уровень - малые и средние организации: Учебный центр по подготовке кадров в сфере туризма, Агентство по управлению госсобственностью в сфере туризма и специально созданное Агентство по развитию культурного туризма, которое работало в двух направлениях: запускало и координировало программы культурных мероприятий и продвигало историко-культурное наследие Греции в мировых СМИ, используя все возможности современных информационных технологий.

В 2005 г. Правительство Греции выделило рекордную сумму на продвижение национального турпродукта - 121,7 млн евро. В 2007 г. GNTO запустила новую кампанию «Исследуйте свои чувства в Греции», цель которой - сочетать первоклассное обслуживание и продвижение культурного и природного наследия. В итоге, в рейтинге самых популярных туристических направлений Греция сегодня занимает 15-е место в мире и 4-е место в Европе. Ежегодно Грецию посещают более 13 млн туристов, около 90% из которых составляют европейцы. Пример Греции показывает, что широкая рекламная кампания туристских возможностей страны прямо способствует росту количества иностранных и отечественных туристов, а следовательно, и росту поступлений в экономику страны.

С 1998 г. в Великобритании осуществляется поддержка со всех уровней власти на привлечение частного капитала на развитие творческой индустрии, обеспечивающей комплексное сочетание туризма, посещение памятников истории культуры, музеев, различных фестивалей и т.д. Сейчас только в Лондоне действует 20 агентств развития творческих индустрий.

Богатейшее культурно-историческое наследие России - один из наиболее привлекательных мировых ресурсов для туризма в Российской Федерации. По данным Всемирного экономического форума, Россия занимает 9-е место из 133 стран мира по числу культурных объектов. Только на территории Костромской области зафиксировано до 20 тыс. памятников культуры федерального и местного значения.

Однако богатейший природный и историко-культурный потенциал Российской Федерации используется, по экспертным оценкам, не более чем на 20%. Это связано, в первую очередь, с тем, чтокультурно-исторические центры России плохо представлены в мировом информационном пространстве, и лишь малая часть культурно-исторических центров охвачена туристской инфраструктурой. Анализ обеспеченности местами размещения в 40 исторических малых и средних городах Российской Федерации показывает, что в 60% из них отсутствуют благоустроенные гостиничные учреждения, а комфортабельные условия размещения созданы менее чем в 10 городах. По оценкам экспертов, более 60% объектов культурного наследия находятся в предаварийном или аварийном состоянии и требуют проведения немедленной консервации и реставрации.

Очевидно, что география КПТ в России может и должна быть гораздо обширнее, чем в настоящее время. Существующие в туризме технологии позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город: уникальные объекты наследия являют собой неисчерпаемый источник для создания оригинальных масштабных проектов их туристского использования. Огромный туристский потенциал могут иметь даже небольшие исторические городские поселения. Примером может служить город Мышкин (Ярославская область, население 6500 жителей).

В исторических городах целесообразно формирование культурно-туристских зон, включающих не только памятники архитектуры, истории и культуры, но и объекты, предоставляющие туристам полный комплекс услуг проживания, питания, развлечений, информационного обслуживания и др. Неотъемлемая часть культурно-туристских зон - театрально-концертные и культурно-досуговые учреждения, а также места проведения традиционных фестивалей. Особенностью таких зон является их использование как туристами, так и местными жителями, что особенно важно для социально-экономического развития малых исторических городов в целом. Таким образом, вопросы создания туристской инфраструктуры должны быть тесно взаимоувязаны с потребностями развития исторических городов.

В развитии КПТ исключительную роль играют региональные органы власти: в их силах сделать это направление ключевым для развития регионов, обладающих значительным историко-культурным и природным потенциалом. На территории каждого региона может и должна быть выработана собственная стратегия формирования ГЧП в целях развития туризма, учитывающая местную специфику и дополняющая стратегию развития других регионов России. Например, этнотуризм, основанный на этнографических традициях, обычаях, фольклоре и рекреационном потенциале природных территорий, может стать эффективным средством развития региональных экономик субъектов традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации, сохранения их национально-культурной самобытности.

Для координации усилий ведомств, частного бизнеса и региональных властей целесообразно разработать долгосрочную программу развития внутреннего и въездного КПТ в России и широко привлечь к разработке и участию в ней культурно-исторические центры. В России уже есть положительные примеры, указывающие на то, что широкое сотрудничество в этой сфере способно давать впечатляющие результаты. В Великом Новгороде создано некоммерческое партнерство «Офис туризма Великого Новгорода»: это первый туристский офис России, основанный на партнерстве бизнеса и муниципальной власти. «Офис туризма» объединяет и координирует туристскую деятельность 37 предприятий гостиничного и ресторанного бизнеса, туристской администрации, учреждений культуры, 157 турфирм. Цель партнерства - увеличение числа туристов и продолжительности их пребывания в Великом Новгороде через расширение информации и создание «информационного комфорта» для всех, кто приезжает в город. Для этого были введены в действие информационный центр и волонтерская мобильная туристская служба, интернет-портал для туристов на русском и английском языках, значительно расширен спектр изданий с информацией о Великом Новгороде и окрестностях.

Необходимо учитывать то, что КПТ и развитие туристской инфраструктуры культурно-исторических центров для актуализации их потенциала является важнейшей стратегической задачей для Российской Федерации. В связи с изложенным предлагается рассмотреть основные элементы модели ГЧП:

 1. ГЧП в сфере культуры и развития КПТ - это привлечение органами власти на контрактной основе и на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенции частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач органов государственной власти в области развития, сохранения, реставрации и популяризации памятников истории и культуры, сохранения и развития культурно-национальной самобытности народов Российской Федерации, создание благоприятных условий для развития туризма, а также содействие повышению привлекательности посещаемости России в туристических целях в мировом сообществе.

ГЧП вобласти развития, сохранения, реставрации и популяризации объектов культурного наследия может быть реализовано в отношении памятников, являющихся объектами недвижимости, предусматривать консервацию, реконструкцию, реставрацию и эксплуатацию памятников и прилегающих к ним территорий, инфраструктурную застройку территорий, прилегающих к памятникам, управление историко-культурными комплексами.

2. Для реализации проектов ГЧП в отношении данных объектов можно использовать следующие организационно-правовые модели:

а) концессия

Организационная схема концессионной модели следующая:

• ОГМУ, являющийся собственником объекта культурного наследия, проводит конкурс на выбор частного партнера. Конкурс проводится в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Концессионное соглашение, как правило, заключается на достаточно продолжительный срок (например, на 49 лет) для обеспечения окупаемости проекта;
• финансовая организация выдает победителю концессионного конкурса целевой кредит, и проект развивается по схеме проектного финансирования. Обеспечение кредита осуществляется государственными гарантиями, выдаваемыми ОГМУ - концедентом;
• концессионер осуществляет реконструкцию, реставрацию объекта концессии, строительство необходимой инфраструктуры, принимает объект концессии на свой баланс на праве владения и пользования, эксплуатирует, получает прибыль, возвращает кредит.

б) долгосрочное бюджетное обязательство в рамках долгосрочной целевой программы (ДЦП)

Реализация проекта ГЧП по данной модели осуществляется в следующем порядке:

• орган государственной власти принимает ДЦП о реконструкции, реставрации объекта культурного наследия, строительстве необходимой инфраструктуры, а также определяет график финансирования проекта из бюджета, например, на 40 лет;
• орган государственной власти проводит конкурс на размещение госзаказа на выполнение предусмотренных ДЦП мероприятий и работ в порядке Федерального закона № 94-ФЗ о государственных закупках и заключает государственный контракт на выполнение этих работ;
• выигравшая конкурс организация получает кредит в банке и выполняет предусмотренные работы за короткий срок;
• в качестве обеспечения исполнения обязательств перед победителем конкурса и банком на реконструированные и построенные объекты оформляется залог, также могут выдаваться государственные гарантии;
• орган государственной власти передает объект для эксплуатации профильной организации (государственному учреждению), при этом прибыль поступает в бюджет субъекта РФ (муниципалитета) для погашения долга по государственному контракту перед подрядчиком. Подрядчик возвращает кредит банку.

в) при реализации инвестиционных проектов в области реконструкции, реставрации и использования объектов культурного наследия могут применяться и иные организационно-правовые схемы, с учетом следующих моментов:

• при моделировании отношений государства и частного партнера через заключение договора аренды с инвестиционными условиями, договоров аренды с правом выкупа, договоров доверительного управления и т.д., необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, осуществляется на торгах, при этом до принятия соответствующего порядка проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров применяется порядок проведения конкурса, предусмотренный Федеральным законом «О концессионных соглашениях», а для проведения торгов применяется порядок, установленный Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
• конструкция договора доверительного управления имуществом направлена на осуществление профессионального оперирования имуществом в интересах его собственника за вознаграждение и не позволяет гарантировать доверительному управляющему - инвестору возврат вложенных средств в имущество;
• при приватизации (акционировании) объектов культурного наследия с сохранением в государственной (муниципальной) собственности доли акций акционерного общества объекты культурного наследия переходят в частную собственность, при этом инвестиционный проект может реализовываться по модели привлечения кредита для целей реконструкции, реставрации, строительства созданным акционерным обществом с передачей его имущества в залог.

Реализация этих проектов требует значительных средств. В соответствии с Федеральным законом «О Банке развития» [3], Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка одним из приоритетов его деятельности является использование инструментов ГЧП. Одним из важнейших стратегических ориентиров Внешэкономбанка на период 2008-2012 гг. является обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле проектов банка на уровне не ниже 30% от совокупного объема финансируемых Внешэкономбанком проектов.

Для реализации задач Банка в области ГЧП создан Центр ГЧП Внешэкономбанка. Деятельность его направлена на создание и поддержку рынка проектов ГЧП в регионах России. Формирование рынка проектов ГЧП должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, при этом основным механизмом их реализации будет запуск тендеров на заключение контрактов ГЧП и их последующее выполнение.

Ответственность за организацию проектов ГЧП лежит на ОГМУ. В этой связи важнейшими партнерами Внешэкономбанка являются региональные или муниципальные органы власти, ответственные за организацию проектов ГЧП.

Примечания

1. Стратегия долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р).

2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития»

4. Баженов А.В., Кабашкин В.А. Новые финансовые возможности реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. № 8. Новые финансовые возможности реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. № 8.

5. Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород, 2008.

ЛАТЫПОВ Валерий Сагитович. Заместитель директора Центра государственно-частного партнерства Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк).

ВОРОТНИКОВ Александр Михайлович. Кандидат химических наук, доктор экономики. В прошлом Министр экономики Чувашской Республики, занимал ответственные посты в Министерстве экономического развития и торговли РФ. Заместитель заведующего кафедрой "Экономика и организация ГЧП" Московской академии государственного и муниципального управления. Заместитель начальника управления Центра ГЧП государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", координирует региональную деятельность Центра. Член 6 коллегиальных органов региональных центров ГЧП.