|
Продажа государственного и муниципального имущества: проблемы и опыт
Мосунов Ю.Г., руководитель Специализированного государственного унитарного предприятия по продаже государственного и муниципального имущества г.Москвы, Щеголевский В.А., к.э.н., доцент, Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова, Заика И.Л., Финансовая академия при Правительстве РФ
Правовые и организационные аспекты организации продажи государственного и муниципального имущества занимают важное место в системе управления имуществом в Российской Федерации и ее субъектах. Правительство Российской Федерации постановлением от 9 сентября 1999 г. №1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» одобрило Концепцию и рекомендовало органам исполнительной власти организовать работу по реализации Концепции.
Государственная политика в области управления государственным имуществом преследует следующие цели:
- увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
- оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
- использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
- повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Концепцией предусматривается дальнейшее совершенствование организации продажи имущества в субъектах Федерации.
Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования и организации продажи государственного и муниципального имущества в г.Москве.
Приватизация государственной и муниципальной собственности в г.Москве является важной составной частью экономического развития города, реформирования народного хозяйства, трансформации и углубления отношений собственности.
Город, в отношениях собственности, выступает в двух аспектах: как властная структура субъекта Федерации, устанавливающая нормы и правила управления и продажи имущества, организующая взаимодействие всех структур исполнительной и законодательной власти и хозяйствующих субъектов; и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке. Продажа имущества осуществляется в соответствии с заданиями Правительства Москвы.
На первом этапе (1992-1994 гг.) продажа городского имущества осуществлялась по критериям и нормативам, предусмотренным Законом о приватизации от 03.07.91 и Указом Президента РФ от 29.01.92 №66 с ускоренными методами продажи имущества по остаточной балансовой стоимости. Продажи осуществлялись как обязательная приватизация. По состоянию на 01.07.94 было заключено 8017 договоров купли-продажи, в том числе Москомимуществом — 3079 договоров и Фондом имущества г.Москвы — 4938 договоров купли-продажи.
На втором этапе приватизации государственного и муниципального имущества в систему организации продаж Правительством Москвы были введены существенные коррективы. Распоряжением Мэра Москвы от 30.05.94 №264-РМ «О приватизации недвижимого имущества на территории Москвы» были пересмотрены базовые ставки продажи объектов нежилого фонда и осуществлен переход на рыночные цены при продаже объектов банковским и коммерческим структурам. Инициатива Правительства Москвы нашла отражение в Указе Президента РФ от 06.02.95 №96 «О втором этапе приватизации в г.Москве» и постановлении Московской городской Думы от 02.10.96 №85. На втором этапе приватизации, с 1995 г. по настоящее время (на 01.04.2000 г.), — было заключено 12150 договоров купли-продажи. Ежегодный объем продажи имущества составил 1650-1950 млн.руб., при этом количество продаваемых площадей снизилось с 2-2,2 млн. кв.м на первом этапе до 450-550 тыс. кв.м на втором.
Произведено разграничение имущества на федеральную и городскую собственность. В соответствии с городской программой приватизации создана нормативно-правовая база, регулирующая порядок ценообразования и технологию продаж.
Организация продажи нежилых помещений арендаторам базируется на четырех схемах: по утвержденным планам приватизации, заявкам арендаторов (по договорным ценам), с учетом социальной значимости объекта и инвестиционной схеме (с зачетом инвестиций в стоимости помещения).
Введение дифференцированного подхода ценообразования, отличного от общероссийского, качественно изменил процесс приватизации государственного имущества на территории г.Москвы. С внедрением новых подходов приватизация в Москве приняла системный характер, доходы от приватизации стали более стабильными. Это благоприятно сказалось на инвестиционном климате в городе. Банковские, финансовые, а так же крупные коммерческие структуры активно производили выкуп арендованной недвижимости, участвовали в проводимых торгах.
Всего, начиная с 1992 г., средства от приватизации объектов нежилого фонда составили 10,5 млрд.рублей или 1,5 млрд.долларов США. В настоящее время в собственности г.Москвы остается 46,4 млн. кв.м площадей (кроме того 4 млн. кв.м требуют уточнения с федеральными структурами).
С учетом стремительных темпов возведения объектов недвижимости в районах массовой застройки, в Москве — впервые в России — начиная с 1994 г., — была реализована идея продажи недвижимости, как объектов незавершенного строительства. Внедрение в практику приватизации данной системы позволило еще до окончательной сдачи объектов в целом целенаправленно получать в городскую казну значительные финансовые средства, расходуемые впоследствии на строительство объектов городской инфраструктуры. Для реализации объектов незавершенного строительства, длительное время не реализуемых на торгах, была внедрена система продажи объектов долгостроев.
Приватизация осуществлялась не только прямыми выкупами объектов недвижимости, но и продажей пакетов акций приватизированных предприятий. Продажа акций осуществлялась на льготной основе трудовым коллективам. Подлежащие свободной продаже акции продавались на открытых торгах и денежных аукционах, в соответствии с условиями планов приватизации. Всего было реализовано 1610 пакетов акций, в т.ч. предприятий федеральной собственности 986 пакетов.
Одновременно, по поручению федеральных ведомств (Госкомимущества РФ, Российского фонда федерального имущества), городскими структурами осуществлялась продажа объектов федеральной собственности, расположенных на территории города.
За период 1992-1999 гг. поступления денежных средств по основным направлениям приватизации государственного и муниципального имущества составили:
| продажа нежилых помещений | 8,9 млрд.руб.; |
| продажа объектов незавершенного
строительства | 1,1 млрд.руб.; |
| продажа пакетов акций | 0,52 млрд.руб. |
Наряду с поступлением денежных средств от продажи имущества, город получил инвестиций на сумму 10,3 млрд.руб., в том числе в арендуемые объекты нежилого фонда — 3,92 млрд.руб., объекты незавершенного строительства — 2,2 млрд.руб., в инвестиционные программы акционерных обществ — 4,1 млрд.руб. Произведена реконструкция около 70% производственных площадей потребительского рынка, вновь организовано более 250 тысяч рабочих мест.
Организация и эффективность продажи городского имущества периодически рассматривались на заседаниях Правительства Москвы, в организацию продаж вносились коррективы с учетом особенностей временного периода. В 1998 г. Правительством Москвы были проведены структурные изменения: создан Департамент государственного и муниципального имущества и Специализированное государственное унитарное предприятие по продаже государственной и муниципальной собственности г.Москвы, созданы структуры по продаже объектов незавершенного строительства, построенных за счет средств внебюджетного фонда.
Продажа объектов нежилого фонда обеспечивает более 84% денежных поступлений от приватизации государственного и муниципального имущества в городе. При этом в структуре продажи нежилых помещений преобладают продажи непосредственно арендаторам. Арендаторы при подготовке пакета документов на выкуп арендуемого помещения проходят необходимые согласования в префектурах административных округов и территориальных агентствах ДГМИ.
При продаже объектов нежилого фонда, арендуемых приватизированными предприятиями, цена объекта устанавливается по расчетной формуле, где базовым параметром является стоимость строительства 1 кв.м в жилом панельном доме.
Сп=Сс * Киз * Км * Кт * Кз * Кд * Кнж * Кп * S * Кинф
где:
Сп — стоимость помещения, тыс.руб.;
Сс — расчетная стоимость строительства 1 кв.м, тыс.руб., определяемая Правительством Москвы;
Киз — коэффициент износа здания;
Км — коэффициент качества строительного материала;
Кт — коэффициент типа здания;
Кз — коэффициент территориальной зоны;
Кд — коэффициент типа деятельности;
Кнж — коэффициент качества нежилого помещения;
Кп — коэффициент, отражающий отдельное (не отдельное) помещение, здание;
S — площадь строения, кв.м;
Кинф — поправочный коэффициент, учитывающий инфляцию.
Следует отметить, что для арендаторов, получивших право аренды с правом последующего выкупа по конкурсу, может быть применен еще один повышающий коэффициент (до 1,3) по решению Комиссии по продаже объектов нежилого фонда города Москвы. Остальные коэффициенты определяются на основании справок БТИ.
Применяя систему коэффициентов, учитывающих износ объекта, вид деятельности предприятия (понижающие коэффициенты), удобство коммерческого месторасположения и прочие условия, формируется конечная цена 1 кв. м.
Следующее направление. Продажа арендованных объектов, право на аренду которых (без права выкупа) было получено в результате аукциона или конкурса, а также по всем другим договорам аренды осуществляется по договорным ценам, минимальные границы которых определены Правительством Москвы: в пределах Садового кольца — 1200 долларов США за 1 кв.м, от Садового кольца до Окружной кольцевой железной дороги — 800 долл. США за 1 кв.м, за пределами Окружной кольцевой железной дороги — 480 долл. США за 1 кв.м.
Указанные границы цен были утверждены в январе 1999 года и в настоящее время часто превышают сложившиеся на рынке цены.
Однако московское законодательство предусматривает возможности снижения утвержденных цен.
Так, например, с понижающими коэффициентами продаются подвальные и полуподвальные помещения, цокольные этажи, чердаки, разрушенные и не пригодные к эксплуатации здания.
Значительной льготой при выкупе арендованных нежилых помещений является зачет части внесенных инвестиций в объект государственной собственности в счет суммы выкупа, что на практике позволяет уменьшить цену выкупаемого помещения до 50%.
В состав инвестиций включаются согласованные с арендодателем (ДЭЗ, ПРЭО и т.п.) затраты на капитальный ремонт и реконструкцию помещений, ремонт инженерных коммуникаций.
Исходя из того, что цена определяется в долларах США, инвестиции также пересчитываются в доллары США на момент их внесения, что позволяет учесть потери арендаторов от инфляции и финансового кризиса.
В случае необходимости к определению величины затрат могут быть привлечены независимые аудиторские фирмы и оценщики, в том числе аккредитованные при СГУП.
Отдельного рассмотрения требует вопрос приватизации памятников архитектуры, часть которых может быть приватизирована. В случае принятия положительного решения о продаже памятника архитектуры, выкуп помещения производится на основании расчета, произведенного Главным управлением охраны памятников г. Москвы.
Сделки по приватизации налогом на добавленную стоимость не облагаются.
По итогам продаж за 1999 г. средняя цена 1 кв.м для коммерческих структур составила 10990 руб. или 447 долларов США.
Стратегия города в отношении продажи арендуемых помещений должна строиться на основе определения оптимального объема продаваемого недвижимого имущества, остающегося в собственности города, исходя из комплексного подхода к управлению имуществом, текущих и перспективных интересов городского бюджета. Представляется целесообразным в ближайшей перспективе сохранить устойчивое соотношение при наполнении бюджета неналоговыми поступлениями от сбора арендных платежей (основного источника доходов) и продажи государственного имущества. При этом годовой объем продаж в стоимостном выражении не должен быть ниже 60% от сбора арендных платежей и объем площадей, сдаваемых в аренду городом, не должен быть ниже 8 млн. кв.м. В то же время, политика продаж должна стимулировать инвестиции в развитие инфраструктуры города, учитывать социальные параметры в договорной стратегии.
Важным направлением в стратегии управления имуществом является контроль за договорами купли-продажи на нежилые помещения. Сложившаяся система контроля основана на требованиях постановления Правительства Москвы от 04.06.96 №461 «Об упорядочении осуществления контроля за выполнением договоров купли-продажи муниципальной (государственной) собственности и мерах по сохранению профиля предприятий потребительского рынка». В основе своей она состоит в осуществлении контроля за выполнением обязанностей покупателями, вытекающих из договоров купли-продажи муниципальной собственности, в использовании помещений. По фактам нарушений условий договоров купли-продажи Комиссией по приватизации принимается решение либо о расторжении договора, либо об изменении условий договоров. При этом изменение профиля использования помещения приватизированными предприятиями возможно исключительно по согласованию с территориальными органами исполнительной власти города.
Только за 1999 г. совместно с Госгоринспекцией, префектурами, Департаментом государственного и муниципального имущества и Департаментом потребительского рынка и услуг проведено 400 проверок по использованию нежилых помещений коммерческими структурами. По результатам проверок выявлено, что 122 предприятия произвели перепрофилирование используемых помещений. Из них порядка 15% доплатили за изменение профиля помещений. За счет этого городской бюджет дополнительно пополнился на сумму около 10 млн.руб. По 25 предприятиям принято решение Городской комиссии по приватизации об изменении первоначального плана приватизации предприятий. По остальным проверенным организациям ведется претензионно-исковая работа. Анализ работы в данном направлении показал как позитивную роль контроля, так и проблемы, связанные с недостатками законодательной базы, недостаточной четкостью механизма контроля за использованием объектов нежилого фонда приватизированными предприятиями (взимания доплат в бюджет города, установления порядка изъятия помещений у собственников, длительное время не использующих объекты недвижимости и т.д.).
Необходимо на законодательной основе установить ответственность собственников объектов нежилого фонда, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия объектов недвижимости в городскую собственность за длительное (более 12 месяцев) неиспользование помещений.
Требуется установить четкий механизм получения согласования на перепрофилирование объекта в префектуре административного округа, Управе района, подразделениях потребительского рынка. При этом согласование на перепрофилирование должно предоставляться исключительно на условиях доплаты и оформления соответствующего дополнительного соглашения к ранее заключенному договору купли-продажи.
Территориальные органы исполнительной власти, Московская лицензионная палата должны выдавать соответствующие разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, а также лицензии только в случае, если заявленный вид деятельности соответствует назначению помещения, указанному в договоре купли-продажи.
При продаже объектов незавершенного строительства в соответствии с условиями конкурсов в обязательном порядке в договорах купли-продажи необходимо указывать сроки завершения строительных работ и начало функционирования предприятий в купленных помещениях. В случае нарушения указанных условий установить ответственность собственников, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия помещений.
Организация контроля должна строиться на основе координации действий структур, участвующих в проверках.
Как показывает практика, эффективность процесса приватизации значительно повышается при активном участии территорий в выработке условий продажи объектов, в контроле за соблюдением собственниками условий договоров купли-продажи. Основной стратегической линией в выработке политики приватизации государственного имущества в г.Москве должно стать теснейшее взаимодействие органов по управлению и продаже государственного имущества с префектурами и управами районов города. Это позволит принимать взвешенные, отвечающие интересам города, решения. Специализированное предприятие осуществляет продажу объектов (проводит конкурсы, аукционы, торги) с участием представителей территорий с направлением части средств от приватизации объектов в целевые фонды территорий.
Необходимо укрепить взаимодействие и с федеральными структурами. Договор от 24.06.98 №4-19-9792/8 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы должен быть дополнен разработкой и реализацией федеральных целевых программ по развитию г.Москвы, выделению инвестиций из федерального бюджета и компенсации городом затрат на выполнение столичных функций.
Специализированное предприятие по продаже государственного имущества должно стать торговым агентом на территории своего субъекта Федерации как для остальных субъектов РФ, так и для федерального центра.
Городу Москве, как субъекту РФ, необходимо передать акции российских предприятий федерального подчинения, при этом Специализированное предприятие должно быть наделено всеми полномочиями по осуществлению сделок с государственным федеральным имуществом на территории г.Москвы с установлением соответствующего распределения средств от приватизации, как в московский, так и в федеральный бюджеты.
Политика города в области продажи городского имущества осуществляется в тесном взаимодействии Департамента государственного и муниципального имущества г. Москвы и СГУПа с Московской городской Думой, отраслевыми органами городской администрации. Это позволяло на постоянной основе совершенствовать нормативную базу организации продаж и вносить в нее соответствующие коррективы с учетом изменившейся ситуации и предложений отраслевых органов городской администрации.
Представители имущественно-земельного комплекса Правительства Москвы принимают непосредственное участие в работе совместной комиссии МГД и Администрации г.Москвы по нормативной базе земельных и имущественных правоотношений, бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по экономической политике. Практическая деятельность ДГМИ и СГУПа за последние пять лет осуществлялась в соответствии с основополагающими постановлениями Мосгордумы от 20.09.95 №61 о программе приватизации в г.Москве и №85 от 02.10.96 о порядке продажи нежилого фонда в г.Москве, другими нормативными документами.
Нормотворческая и законодательная деятельность Мосгордумы осуществлялась в тесном контакте с Департаментом государственного и муниципального имущества по заранее согласованному плану. Только в течение прошлого года на основе накопленного опыта были разработаны и рассмотрены в комиссиях МГД следующие законопроекты: «Концепция управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 года» (постановление Правительства Москвы от 26.10.99 №997); «О приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве»; «О программе приватизации государственной и муниципальной собственности в г.Москве» (постановление Правительства Москвы от 20.04.99 №350); «Об аренде объектов государственной и муниципальной собственности города Москвы»; «О земельных отношениях в г.Москве» и другие документы.
Департамент государственного и муниципального имущества г. Москвы и СГУП осуществляют совместную подготовку решений в области управления и продажи городского имущества с Департаментом финансов, Департаментом экономической политики и развития, Московским земельным комитетом, Департаментом потребительского рынка и услуг, Департаментом науки и промышленной политики, Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства, Москомрегистрацией и другими отраслевыми органами городской администрации.
По основным направлениям политики города в области продажи городского имущества требуется более четкая координация действий всех структур городского управления (в подготовке документов, осуществлении взаимодействия в процессе подготовки продаж и организации контроля за договорами купли-продажи).
Решение проблем управления имуществом предполагает участие научных подразделений в подготовке проектных решений и рекомендаций.
29 марта 2000 г. в Департаменте государственного и муниципального имущества города Москвы прошла научно-практическая конференция «О концепции продаж государственной и муниципальной собственности в Москве на период 2000-2002 гг.».
В обсуждении проблем приняли участие представители исполнительной власти г.Москвы и Российской Федерации (заместитель министра — Статс-секретарь Министерства государственного имущества России Моложавый С.В.), представители научных организаций, банковского содружества, предпринимательских структур — оценочных, консалтинговых и риэлторских фирм.
По результатам обсуждения подготовлены рекомендации по формированию стратегии продаж, совершенствованию ценообразования и технологии продаж, информационного обеспечения, внедрению новых схем с рассрочкой выкупа, привлечением банковских структур, использования механизмов залога и гарантий, института независимой оценки. Институт независимой оценки должен постоянно участвовать в формировании ценовой стратегии продажи имущества. Намечены пути законодательного совершенствования основных операций на рынке недвижимости.
| 
