|
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это регулярный процесс государственного управления закупками специальных проектов капиталовложений. Там, где необходимо улучшать и развивать инфраструктуру, улучшать публичные услуги, всегда существует выбор: сделать это только за счет бюджета или привлечь сюда частную экспертизу и частные капиталовложения и с помощью частного сектора сделать это более эффективно с точки зрения, в первую очередь, потребителей.<…>
Для Внешэкономбанка ГЧП является естественным инструментом, который он должен использовать в силу того, что Внешэкономбанк в своем новом, но не новейшем качестве создан в том числе для того, чтобы поддерживать развитие инфраструктуры капиталоемких, экспортно-ориентированных отраслей промышленности. Создание этой инфраструктуры, спрос на эту инфраструктуру в нашей правовой и политической системе генерируется властью, потому что власть отвечает за территориальное развитие, коммунальные и социальные услуги. Она также отвечает за качество этих услуг. Чтобы добиваться улучшения качества услуг, улучшения уровня жизни, повышать эффективность экономики и добиваться экономического роста, власть должна определить, куда она вкладывает деньги. Безусловно, это не рутинный процесс. Это процесс, который требует определенной организации и управления.
В нашем понимании, ГЧП имеет очень простое определение, которое не обязательно должно быть правовым. Это, в первую очередь, экономическая концепция, которая заключается в том, что власть привлекает частный бизнес для решения своих задач - это не наоборот, когда частный бизнес просит субсидии для того, чтобы он мог решить свои задачи. Это когда власть привлекает частный бизнес для того, чтобы он решил те задачи, за которые власть отвечает в коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, в том числе в транспорте. В этом смысле, когда власть привлекает частный бизнес, она только тогда и соглашается быть с ним партнером, т.е. она только тогда и соглашается поделиться частью своего суверенитета и стать ответственным партнером, в рамках которого она отвечает за те обещания, которые она дает частному бизнесу. Соответственно, частный бизнес оказывается способным решать проблемы, которые возникли у власти.
В этом смысле процесс ГЧП оказывается предельно простым. Это процесс организации конкурсов на выбор частных операторов, это процесс выбора проектов, на которые должны быть конкурсы, это процесс определения тех проектов, которые в рамках стратегии должны реализовываться на условиях ГЧП. Вот так, если идти с конца в начало.
Таким образом, ГЧП и процесс организации - это обычный процесс внутри Правительства, где Правительство, на самом деле, просто решает свои задачи и понимает, что оно их должно решать. Иными словами, если власть действительно правит таким образом, она может использовать ГЧП. Наоборот, наверное, не получается.
Чем можно помочь развитию инструментов ГЧП, учитывая те масштабы повышения эффективности управления капитальными вложениями, которые обнаруживаются в результате применения достаточно длительного опыта в Великобритании? В первую очередь, необходима организация специальных подразделений внутри организации, задача которых заключается в том, чтобы анализировать, каким образом планировать капитальные вложения и каким образом их осуществлять на условиях ГЧП и организовывать соответствующие конкурсные процедуры.
Самый характерный пример на сегодняшний момент, может быть, единственный пример с точки зрения региональных и муниципальных органов власти - это пример Санкт-Петербурга, где, по существу, стратегия развития города реализовывается с помощью инструментов ГЧП. Что характерно и что очень важно отметить - те инфраструктурные проекты, которые реализуются в Санкт-Петербурге, вряд ли когда-либо смогут быть решены только за счет бюджета. Бюджета никогда не хватит на то, чтобы добиться такого качества городской среды, на которое замахнулся Санкт-Петербург. Но с помощью ГЧП, за счет того, что, по существу, город занимает у будущего и позволяет вложить капитал сейчас, а потом рассчитываться, оказывается возможным реализовывать такого рода проекты.
У нас существует аналогичного рода отраслевой центр - это ФГУ «Дороги России», который занимается подготовкой концессионных проектов по дорогам.<…>
Для развития рынка ГЧП в РФ требуется создание специальных подразделений в региональных, муниципальных администрациях, которые будут использовать метод ГЧП при осуществлении капитальных вложений в те объекты, за которые отвечает власть.
Безусловно, это сложная задача. Она требует сложения достаточно большого количества знаний в области техники, юриспруденции, экономики. В этом смысле трудно ожидать успеха при невысоких зарплатах в государственном секторе, при достаточно частой сменяемости кадров, при том, что у нас не каждый город, к сожалению, Санкт-Петербург, и в этом смысле не каждый город обладает развитой базой подготовки кадров государственного управления. В этих условиях необходимо государственному аппарату помогать организовывать проекты ГЧП.
С точки зрения помощи, первый вопрос заключается в том, что необходимо развивать профессиональную среду и организовывать услуги по организации проектов ГЧП, по организации конкурсов. Такого рода бизнес возникает. Во Внешэкономбанке мы формируем такую сетевую структуру практиков консультационных компаний в области ГЧП и видим очень большой отклик в силу того, что эта деятельность начинает возникать.
Следующий вопрос связан с переподготовкой кадров. В рамках переподготовки кадров Центром ГЧП Внешэкономбанка разрабатывается программа, которая начинает реализовываться совместно с ведущими университетами и дальше она должна быть доступна и другим университетам. Это типовая программа, поддерживая кейсами и опытом того, каким образом можно готовить проекты ГЧП и каким образом ими необходимо управлять.
Частный бизнес должен быть уверен, что он имеет дело с ответственным государством. Потому что ключевые риски ГЧП, которые мы на сегодняшний день видим, например, в концессионном законодательстве, которые мы видим в современном законодательстве о закупках - это вопросы, связанные с тем, что государство не имеет полноценных механизмов ответственности по своим обязательствам. В первую очередь потому, что в рамках бюджета это не помещается, в рамках имущественных отношений это невозможно, ну и, наконец, не в последнюю очередь потому, что бюджетные процедуры у нас на сегодняшний день определяют возможность заключения соответствующих контрактов. Здесь возникает довольно много проблем. Решение этих проблем на локальном уровне нам представляется самым перспективным.<…>
Одновременно с повышением ответственности органов государственного управления по контрактам ГЧП частный инвестор прекрасно понимает, что, в любом случае, сегодня, завтра, через 3 или через 5 лет, но между ним и сегодняшним мэром или с завтрашним мэром возникнут разногласия или изменится экономическая ситуация. Например, станция водоснабжения уже построена, поэтому нет никакой потребности ублажать инвестора. Когда в этот момент возникает кризис, инвестор должен быть уверен: у него есть право досрочного расторжения контракта и получения соответствующей компенсации. Этот вопрос очень сложный.
Мы говорим о том, что, с одной стороны, государственные органы власти должны быть способны отвечать по этим обязательствам. Второй момент заключается в том, что, конечно, государственным органам власти в этом нужно помогать. Это следующее направление, которым Внешэкономбанк будет заниматься. Оно связано с тем, что необходимо развитие соответствующей базы финансовых инструментов поддержки органов местного самоуправления, региональных органов власти, когда они вступают в долгосрочные контрактные взаимоотношения. Пока у нас существует соответствующая дыра либо в бюджетном процессе, либо в инструментах страхования такой ответственности, либо в инструментах специфических - банковских гарантиях. Мы не можем привлекать долгосрочные ресурсы, такие как, например, пенсионные фонды, в развитие инфраструктуры.
***
Общие требования Внешэкономбанка к проектам
1. Количественные:
- стоимость проекта более 2 млрд руб. (сумма всех капитальных вложений, производимых в реконструкцию, модернизацию или развитие инфраструктуры в течение всего срока существования проекта);
- объем финансирования проекта Банком более 1 млрд руб. (но не более 85% от общего объема инвестиций);
- срок окупаемости проекта более 5 лет.
2. Принцип использования инструментов ГЧП.
3. Способы участия в проектах:
- займ;
- гарантии;
- участие в капитале (доля не более 20% при соблюдении количественных параметров);
- инвестиционное консультирование.
***
Выгоды органов власти от реализации проектов через механизмы ГЧП:
- распределение финансовой нагрузки при реализации дорогостоящих проектов;
- сбалансированное распределение рисков (риск передается той стороне, которая способна лучше им управлять);
- четкое распределение ответственности;
- повышение эффективности при сохранении качества работ и услуг;
- обеспечение соответствия между конечными потребностями потребителей и работами (услугами);
- развитие частной инициативы.
|
