Проблемы земельных преобразований в России на рубеже XXI века | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Проблемы земельных преобразований в России на рубеже XXI века

Лойко П.Ф., статс-секретарь, заместитель Председателя Госкомзема России, д.э.н., профессор, член-корр. РАСХН, академик Российской Академии естественных наук

Многовековая практика свидетельствует о том, что главными источниками жизнеспособности и процветания любого государства являются принадлежащие ему земельные ресурсы и проживающее на них население. При этом под земельными ресурсами следует понимать не только территорию (пространство) государства, но и все, что находится "над" и "под" этим пространством, включая агроклиматические условия и их биопотенциал. Богатство государства определяется инфраструктурой и эффективностью использования ресурсов земли, профессиональной подготовленностью и культурным уровнем населения.

Сказанное выше предопределяет необходимость принадлежности земельных ресурсов всему обществу. Одновременно каждый земельный участок должен иметь конкретного хозяина. Эти два понятия совместимы не только через форму собственности, но и через аренду земли. Проблему земельных преобразований в России стратегически следует решать не в сфере земельной собственности, а в сфере прав на способы и результаты использования земельных ресурсов как объекта хозяйствования. На этом важном принципе и должна базироваться современная земельная политика.

Во что оценивается земельно-ресурсный потенциал России, включая все "над" и "под"? Это 1709 млн. гектаров земли (12,5% мировой территории) и 420 млн. гектаров континентального шельфа. На территории России сосредоточено 55% черноземных почв мира, 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород, что в сумме оценивается в 30 триллионов долларов США. Разведанные запасы энергоносителей, которые находятся в земле России, составляют около 30% мировых запасов и оцениваются по существующим мировым ценам, которым свойственна тенденция постоянного роста, в 35 триллионов долларов США. Емкость территориального пространства России по биоклиматическому потенциалу для нормальной жизни составляет 1,0-1,3 млрд. человек. Территория России отличается уникальной инфраструктурой, созданной многими поколениями людей. В мире только на пространствах России имеются огромные ареалы земель, никогда не подвергавшихся природным катаклизмам (землетрясения, затопления, ураганы, засухи и т.п.). Вся эта уникальность российских земель исторически вызывала огромный интерес ее ближних и дальних соседей, вот почему на протяжении многих столетий и особенно в конце ХХ века извне предпринимаются огромные усилия, чтобы ослабить Россию, расчленить ее территорию. Сегодня это делается "мирными" путями, а завтра возможно и "военными", под предлогом защиты чьей-то собственности или чьих-то прав. История говорит о том, что практически все многочисленные войны имели своей целью завоевание земель с их ресурсами, а не объектов недвижимого имущества, которые, как правило, во время боевых действий всегда уничтожаются.

Сопоставляя тенденции развития землепользования в мире и в России, мы наблюдаем как бы противоположные тенденции. В мире пространства, пригодные для жизни, все больше перенаселяются, дефицитными становятся воздух и вода, землю для застройки многие страны отвоевывают у моря, растет нагрузка на плодородную землю. В России же, многие территории пустуют, население страны стремительно сокращается, качество жилищных условий, здравоохранения, бытовых услуг, социального страхования, доходов ухудшается. В ближайшие 25 лет в России нельзя ожидать естественного роста населения.

При сохранении сложившихся за годы реформ тенденций демографического и экономического развития, в России очень скоро возникнут серьезные проблемы с удержанием ее территориального пространства. Реальностью является то, что по значительной части периметра государственных границ России обитают народы с быстро растущим населением, поэтому пустующие российские земли естественным образом могут стать объектом миграции их населения.

Противостоять таким процессам можно только путем оздоровления экономической ситуации в России вообще и на восточных ее землях в частности. Сбережение российской земли и должно стать главной национальной идеей XXI века для народов, проживающих на этой огромной территории.

В соответствии с Конституцией РФ за последние 10 лет XX века на территории России практически созданы основы нового земельного строя: ликвидирована государственная монополия на землю, осуществлен переход к многообразию форм земельной собственности; проведено бесплатное перераспределение земли в пользу граждан; введено платное землепользование; основная часть сельскохозяйственных земель передана в частную собственность; земли лесного фонда, природоохранные и другие наиболее ценные земли находятся в государственной собственности; выполнены значительные объемы земельно-кадастровых работ; созданы объективные условия для оборота земли.

Однако первый этап реформы не решил возложенных на него задач, поскольку процессы земельного реформирования в этот период из-за отсутствия надлежащей законодательной базы протекали медленно, земельный вопрос стал крайне политизированным, а пути перехода земли к эффективным пользователям были практически заблокированы. За короткий срок в аграрном секторе России оказались разрушенными хозяйственные связи, был осуществлен неэффективный передел собственности, усилился ценовой диспаритет при тотальном дефиците инвестиций, чрезмерном увеличении импорта продовольствия, произошел развал социальной инфраструктуры, главенствующей стала натурализация экономических отношений, отсутствует надежная и эффективная государственная поддержка производства, острейшую тревогу вызывает непрерывное падение плодородия земли. Никогда еще российская земля не испытывала такого нехозяйского к себе отношения.

Изучение качественного состояния земель в России показывает, что темпы их деградации прогрессируют. За последние 25 лет площадь кислых почв увеличилась на 32,1 млн. гектаров, в том числе пашни - на 21,5, площадь земель, подверженных водной эрозии - на 28,4, засоленных - на 12,0, содержащих солонцовые комплексы - на 13,9, заболоченных и переувлажненных - на 20,0, заросших кустарником и мелколесьем - на 10,5 млн. гектаров. Содержание гумуса в почвах России снизилось в среднем на 20%. Принимаемые меры по повышению плодородия земель носят эпизодический характер, поэтому в девяностых годах практически прекратился прирост ценных высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий.

Низкое плодородие земель и их мелиоративная неустроенность, огромные масштабы и интенсивность деградации почв обусловливают ежегодно недобор 37-45 млн. тонн сельскохозяйственной продукции в пересчете на зерно. Главными причинами сложившегося положения является продолжающееся бесхозяйственное отношение к земле, резкое сокращение в последние годы инвестиций в химизацию, мелиорацию и противоэрозионные мероприятия, слабая материально-техническая оснащенность, разрушение государственных земельных служб, ответственных за повышение плодородия почв.

Сохранение существующих тенденций прогрессивной деградации земель, когда почва как естественная саморегулирующаяся система биосферы уже не справляется с современной техногенной нагрузкой, ведет к разрыву связей природной экологической среды, а следовательно, к неизбежной гибели общества. В истории земных цивилизаций такие явления наблюдались неоднократно.

Рост производства сельскохозяйственной продукции в России на протяжении длительного периода времени решался главным образом путем расширения площади пашни. Эта сугубо административная мера привела к деформациям рационального землепользования. К примеру, в настоящее время более 8,0 млн.га пашни расположено на непахотнопригодных землях, произошло общее смещение земледелия в степные и сухостепные районы с одновременной потерей в Нечерноземной зоне 5,5 млн.га пашни. Это в свою очередь породило диспропорции в структуре сельскохозяйственного землепользования, проявившиеся в виде большого удельного веса распаханной площади в лесостепной и степной зонах, экологически и экономически необоснованной структуре земельных угодий в ряде регионов республики. Включение в состав пашни избыточно увлажненных, солонцовых, особенно склоновых земель (54,3 млн. гектаров) с выраженными негативными характеристиками резко снизило эффективность земледельческого труда, привело к растрате материальных ресурсов, обнищанию сельскохозяйственных предприятий, а в итоге - к социально-экономическому кризису.

В отношениях "человек-земля" сегодня переплетаются накопившиеся за долгие годы нравственные, правовые, экономические, экологические, технологические, психологические и другие проблемы жизни общества. Для их комплексного решения потребуется длительная и кропотливая работа по обеспечению перехода к многоукладным платным формам использования земли с различными видами собственности (частной, коллективной, муниципальной, федеральной), к использованию земли на основе строгих юридических норм, экологических критериев, правил цивилизованного рынка, по взаимоувязанному решению ближайших и более отдаленных задач эффективного использования огромного земельного потенциала России.

Сердцевиной земельных преобразований должны стать социально-экономические преобразования, в итоге которых необходимо бесповоротно воплотить в жизнь положение о том, что интерес отдельной территории, малой или большой, и России в целом может быть реализован только через удовлетворение интересов первичного товаропроизводителя, непосредственного собственника или арендатора земли.

Перед Россией стоит сложная задача создания российской системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей и социальную справедливость при использовании земли.

Что касается использования зарубежного опыта организации землепользования, то подход к нему должен быть весьма критическим и обоснованным. При ссылках на него в первую очередь необходимо знать, что в большинстве стран мира свободного оборота земли нет, никогда не было и быть не может. Рыночный оборот земли в развитых странах функционирует только в рамках разумной системы контроля с правовой, управленческой и финансовой точек зрения. Кроме того, существующие западные системы землепользования даже в индустриально развитых странах имеют серьезные недостатки. Купля-продажа земли, основанная на частной собственности, часто сопровождается земельной спекуляцией и присвоением ренты, принадлежащей обществу. Экономическая база этого обстоятельства основана на том, что по мере развития общества "давление на землю" возрастает, вследствие чего повышение цен на землю идет быстрее, нежели на другие товары. Например, в Германии за последние 30 лет цены в целом выросли в три раза, а цены на строительные земельные участки - в 16 раз.

Земля природою дана человечеству, поэтому является общественным достоянием. Равноправие в пользовании землей при условии свободного передвижения на земле и ее бесплатного предоставления - главный принцип решения земельного вопроса в любой стране. Практика многих стран выработала эффективный и справедливый принцип землепользования, согласно которому земельные участки не продаются, а только передаются в пользование на основе наследственного права застройки. Пользователи этих участков получают их бесплатно при условии ежегодной оплаты налога, величина которого соответствует выгодам от их использования. С другой стороны, эти земельные участки можно свободно наследовать, передавать, сдавать в залог для обеспечения кредита. В Швейцарии такие земельные участки называются "участки права застройки", в Германии - "участки наследственного права застройки". Это право предоставляется на срок от 50 до 99 лет.

Землепользование на основе ежегодной уплаты земельного налога больше соответствует условиям рыночной экономики, нежели когда собственность на землю выкупается посредством однократной уплаты покупной цены. Налог на землю в нормально развитой экономике, особенно на местном уровне, должен составлять постоянную основу общественных расходов на образование, здравоохранение, поддержание инфраструктуры поселков и селений. Следовательно, он необходим ежегодно.

При приватизации предприятий в свободное распоряжение предпринимателя предоставляется объект его предпринимательской деятельности - предприятие, его строения, оборудование, технологии и т.п. Что касается земли, то она нужна предпринимателю в постоянное пользование только как пространственный базис. Предприниматель в любое время и вполне свободно может закрыть предприятие, продать его, в конце концов разрушить. Земельный участок не может быть подвержен так сказать "закрытию" или "уничтожению".

Мировая практика свидетельствует, что массовая продажа земли, как правило, сопровождается волной спекуляции и сразу же делит общество на имеющих преимущества и ущемленных. Земельные отношения, основанные на частной собственности на землю и ее купле-продаже в чистом виде, не соответствуют моделям рыночной экономики, нацеленным на достижение социального равенства. Частная собственность на землю - это рудимент рабовладельческого строя, от которого большинство стран давно отказались и перешли на понятие "право пользования землей".

Земельные отношения, основанные на праве пользования землей, не отпугивают и иностранный капитал, который интересуют вложения в строения, машины, технологии, однако для его привлечения нужна стабильная политическая обстановка, а что касается земли, то в этом вопросе достаточно иметь право долгосрочного пользования ею. В такой богатой земельными ресурсами стране, как наша, финансы на решение социальных, образовательных, экологических нужд в первую очередь должны формироваться за счет системы платежей за право пользования землей.

Земельная политика в России сегодня должна способствовать решению двух взаимосвязанных задач. Во-первых, она должна помочь справиться с первоочередными задачами по преодолению экономического кризиса и его социальных последствий, а во-вторых, она должна создавать территориальные предпосылки для осуществления радикальной структурной перестройки в экономике. Меры решения первоочередных задач кризисного периода должны быть нераздельно связаны с мерами по решению основополагающих проблем будущего.

При этом необходимо постоянно учитывать такое весьма важное обстоятельство, как то, что экономика России - это многорегиональный организм, функционирующий на стыке вертикальных (центр - регионы) и горизонтальных взаимодействий. Пространственное многообразие России - главный ограничитель радикализма в социально-экономическом реформировании, а также решающее препятствие для доминирования какого-либо одного аспекта социально-экономической политики, к примеру, частной собственности на землю. С другой стороны, многовековой опыт развития стран мира показывает, что нерегулируемые рыночные отношения в чистом виде не могут решить региональные проблемы. Регулируемое территориальное развитие подвластно в решающей степени только государственному воздействию.

В проведении реальной российской земельной политики важная роль принадлежит государству. В связи с этим вырисовывается несколько крупных проблем, требующих безотлагательного государственного рассмотрения. В первую очередь необходимо в короткий срок принять Земельный кодекс Российской Федерации. Земельный кодекс - это базовый рамочный законодательный акт, который в любом государстве мира, как правило, занимает свое место после Конституции и Гражданского кодекса. В Российской Федерации уже пять лет принятие Земельного кодекса блокируется. В итоге на сегодняшний день в стране отсутствует цельная система земельного законодательства. Значительная часть действующих земельных правовых норм устарела и исчерпала себя, многие нормы носят противоречивый характер. Идет растаскивание земельных правовых норм по другим законодательным актам (Лесной кодекс, Градостроительный кодекс, Водный кодекс, федеральные законы "О сельскохозяйственной кооперации", "О недрах" и другие). Особенно недопустимая обстановка сложилась с муниципалитетами, которые начали активно брать на себя функции государства в области земельных отношений.

Принятие Земельного кодекса позволит ликвидировать противостояние между законодательными и исполнительными федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными органами власти, ввести в действие главу 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, в полном объеме применять иные федеральные законы, в которых по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками сделаны отсылочные нормы к Кодексу.

Основным спорным вопросом по тексту последней редакции Земельного кодекса является проблема продажи земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянских (фермерских) хозяйств. По нашему мнению, эту коллизию можно урегулировать компромиссным решением о введении моратория на продажу сельскохозяйственных земель на переходный период в 10 лет, предоставив право субъектам Российской Федерации устанавливать конкретный срок действия указанного моратория, исходя из местных условий. В течение переходного периода необходимо завершить государственную оценку земли и на ее основе создать инфраструктуру земельного оборота, регулируемого государством земельного рынка и в значительной мере усовершенствовать налоговую систему.

Одно из важнейших задач государства состоит в осуществлении работы по выделению в составе земельного фонда страны земель федерального значения, обеспечении управления использованием этих земель и сбора соответствующих платежей в федеральный бюджет. На заседании Круглого стола 26 декабря 1997 года первый Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин отметил: "Считаю, что в земельном законодательстве следует восстановить федеральную государственную собственность на землю. Без этого государство не может в полной мере обеспечивать оборону и безопасность, защищать свои границы, развивать единую инфраструктуру, транспорт и связь, сохранять природу". То есть в данном случае речь идет, по сути, о целостности российского государства.

На практике сегодня многие субъекты Российской Федерации и муниципалитеты распоряжаются землями федерального значения самостоятельно, в результате чего нарушается сбалансированное функционирование народного хозяйства России.

В 1991-1999 годах было принято более 20 федеральных законов, в которых формально провозглашена федеральная собственность на землю. В то же время конкретных механизмов отнесения земельных участков к соответствующему виду собственности нет, что приводит к многочисленным судебным спорам, количество которых неизбежно будет нарастать.

По нашим расчетам, к федеральной собственности следует отнести примерно 540 млн. гектаров земель (32% от общего земельного фонда), при этом необходимо законодательно и организационно закрепить эти земли в федеральной собственности и наладить управление ими. После разграничении государственных земель, с одной стороны, возрастет роль государства в создании конкурентной рыночной среды для поддержания эффективного собственника земли, а с другой - в создании единого правового и информационного пространства для государственного управления всем земельным фондом страны.

Естественно, что государственное управление при наличии различных собственников земли выполняет больше регулятивные и координирующие функции. Предстоит большая работа по созданию в новых условиях инструментария государственного управления земельным фондом страны - государственного земельного кадастра, государственного контроля за использованием земель, землеустройства, оценки и мониторинга земель как системы взаимосвязанных между собой элементов для принятия государством управленческих решений. Надо будет законодательно установить правило - принимать государственные управленческие решения и реализовывать права собственника на федеральном, региональном и местном уровнях только на основе материалов прогнозирования и планирования землепользования.

Еще одна серьезнейшая проблема, стоящая перед государством, заключается в необходимости преобразования сельскохозяйственного землепользования на основе требования самодостаточного производства продовольствия. В начале века Россия была крупным экспортером зерна, масла, мяса, но, как справедливо отмечал видный русский ученый Д.И.Менделеев, наш хлебный экспорт был функцией нашей промышленной отсталости, а не земледельческого прогресса. В 1911 году из 72 млн. тонн произведенного зерна 14 млн. тонн было продано за границу. В том же году в стране голодало около 30 млн. человек. В 1909-1913 гг. Россия производила на душу населения всего лишь 450 кг зерна, тогда как Швеция - 490, Бельгия - 660, Дания - 850, а США - почти 1100 кг. Получая мизерные урожаи зерна, в пределах 6-8 ц с гектара, страна экспортировала продовольствие за счет недоедания многих миллионов населения.

Основной задачей аграрной реформы в России в девяностые годы явились приватизация земли и реорганизация колхозов и совхозов с целью формирования эффективного сельскохозяйственного производства на основе частной собственности на землю и личной предприимчивости производителей сельскохозяйственной продукции.

Передача земли в собственность была осуществлена по варианту раздела земли между членами сельскохозяйственных предприятий на условные земельные доли. В итоге этих преобразований 11,8 млн. российских крестьян получили право на земельную долю.

Собственники земельных долей распорядились ими пока следующим образом:

более 5 млн. крестьян (42,5%) передали земельные доли в аренду;
около 1,8 млн. человек (15,2%) передали право пользования земельными долями в уставные капиталы сельскохозяйственных предприятий;
около 0,9 млн. человек (7,2%) выделили земельные участки для ведения личного подсобного и фермерского хозяйства;
немного больше полумиллиона крестьян (4,2%) передали земельные доли в уставные капиталы.

Таким образом, около 70% собственников земельных долей распорядились ими тем или иным образом. Значительная же часть крестьян (около 30%) пока еще никак не распорядились своими земельными долями.

Российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности. Так, значительную часть земельных долей получили пенсионеры и работники объектов сельской социальной сферы, хотя было вполне очевидно, что работать на земле они вряд ли смогут, как это и произошло на практике. Лишь 5% крестьян вышли из колхозов и совхозов и создали свои собственные хозяйства, основная же их часть передала свои земельные доли в аренду. Размер арендной платы колеблется от 5-10% стоимости годового урожая в южных районах до суммы ежегодного земельного налога в северных районах.

Реорганизация подавляющей части колхозов и совхозов в основном в общества с ограниченной ответственностью и кооперативы произошла формально. Из 25,8 тыс. колхозов и совхозов (1990 г.) было создано 5,4 тыс. акционерных обществ, 6,7 тыс. обществ с ограниченной ответственностью, 11,6 тыс. сельскохозяйственных кооперативов, 3,2 тыс. государственных унитарных и муниципальных предприятий.

Что касается площадных показателей, то из 220 млн.га сельскохозяйственных угодий в России в частной собственности находится 138,1 млн.га, в том числе 116,2 млн.га - у владельцев земельных долей, 11,7 млн.га - у фермеров и 10,2 млн.га - в личном пользовании граждан. Владельцы земельных долей передали в аренду 56,1 млн.га (48,3%). Остальные земли используются сельскохозяйственными предприятиями без должного юридического оформления.

Анализ деятельности сельскохозяйственных предприятий за последние годы показывает, что проведенная реорганизация хозяйств не привела к росту общей эффективности их производства. Реорганизация, не подкрепленная соответствующим макроэкономическим развитием, проводимая при наличии диспаритета цен (цены на средства производства росли почти в 5 раз быстрее, чем цены на продукцию сельского хозяйства), заведомо не может привести к росту эффективности сектора. Сельскохозяйственное производство стало убыточным и низкорентабельным. Лишь незначительная часть крупных хозяйств приспособилась к новым экономическим условиям, отвоевала место на рынке и ведет эффективное хозяйство.

С другой стороны, экономическая нестабильность в стране, рост безработицы, диспаритет цен сделали личное подсобное производство весьма значимым как для сельского, так и для городского населения. Доля личного подсобного хозяйства в валовой продукции сельского хозяйства приблизилась к 50%, в производстве картофеля она составила более 90%, овощей - около 80%, мяса - 60%, молока - около 50%.

Здесь, по нашему мнению, правы те экономисты, которые считают, что безтоварная форма производства в существенной мере определяет (и закрепляет на будущее) низкую эффективность аграрного сектора России. Мировой опыт свидетельствует, что только товарная реализация сельскохозяйственной продукции создает необходимую финансовую основу для внедрения современных технологий, использования высокопроизводительных машин и механизмов, сокращения потерь и на этой основе - для систематического роста эффективности сельского производства. Платежеспособный спрос на продукцию, а не натуральное хозяйство непосредственно определяет рост эффективности сельского хозяйства.

Одним из действенных рыночных инструментов, ориентированных на рост эффективности сельского хозяйства, является кредит. Кризис 1998 года в России окончательно подорвал только начавшую становиться на ноги систему аграрного кредита, и наиболее вероятно, что теперь только централизованные субсидии государства вновь станут единственным источником кредитования сельского хозяйства, так как фермерская кооперация в России находится в зачаточном состоянии. Доля валовой продукции фермеров составляет чуть более 2%, а по таким продуктам, как картофель, мясо, молоко находится на уровне 1% .

Ясно одно, что в любом случае для сельского хозяйства России государственная поддержка является насущно необходимой. Опыт показывает, что если она есть, сельский сектор развивается нормально, , если нет - нищенствует. На протяжении последних лет протаскивается надуманная и непрофессиональная точка зрения, что для россиян все проблемы сельского хозяйства сводятся к вопросу о введении частной собственности на землю. В России нет фактического спроса на землю в сельской местности. Этот спрос незначителен и сокращается от года к году, а десятки миллионов гектаров земли выбывают из производственного использования.

Наиболее ценная составляющая сельскохозяйственных угодий - пахотные земли за последние 7 лет уменьшились на 7,5 млн. гектаров против 1,5 млн. гектаров за 20-летний период 1971-1990 гг. Продуктивные земли, как и прежде, передавались под застройку, размещение транспортных коммуникаций, промышленных предприятий. Мониторинг показывает, что в большинстве случаев требования промышленников относительно выделения дополнительных площадей вызывались отнюдь не производственной необходимостью, а преследовали исключительно коммерческие интересы, связанные с последующей перепродажей земли или сдачей ее в аренду. Это говорит о том, что система экономного использования земель существенно нарушена.

Серьезной проблемой является резкое сокращение объемов работ по улучшению земель. Площадь орошаемых земель с 1990 по 2000 год сократилась более чем на 30%, а осушенных - на 60 %. Истощающее почву использование земель привело к резкому сокращению урожайности сельскохозяйственных культур.

И в начале XXI века неэффективное сельскохозяйственное землепользование находит отражение в уровне жизни, быта, культуры наших сельских сограждан, в крайней слабости материальной базы агропромышленного комплекса, отсталости инфраструктуры. Российские работники сельского хозяйства вооружены техникой на порядок меньше, чем фермеры США. Сравнивая производительность труда российских и зарубежных крестьян, не надо забывать, что у фермеров Запада комплексно механизированы все технологические процессы в растениеводстве и животноводстве, а в России механизированы только фрагменты этих процессов. В агропромышленном комплексе России доля ручного труда продолжает составлять более 70%, отсюда и низкая его производительность. Фондо- и энерговооруженность сельского работника в несколько раз ниже, чем рабочего в промышленности, хотя в развитых странах мира фермер вооружен в 1,5-2 раза выше, чем рабочий промышленной фирмы. Слабость материальной базы сельского хозяйства, низкое качество и ненадежность средств производства, уровень жизни, быта, отсталость инфраструктуры хронически сдерживают темпы и масштабы воспроизводства в российском продовольственном комплексе, следовательно, обеспечение землей не является исчерпывающим обстоятельством эффективной работы фермера.

Сегодняшняя сложная ситуация в сельской местности России - результат крупных просчетов последних десятилетий, и особенно последнего десятилетия, как в народнохозяйственной экономической политике в целом, так и в аграрных вопросах в частности.

Главная причина слабой эффективности сельскохозяйственного землепользования России кроется в запущенности материальной базы, то есть отсталости нашей промышленности, и эта отсталость, наряду с организационной неразберихой реформирования сельского хозяйства, огромным ростом цен на ресурсы, сегодня давит на производительность труда крестьян, на плодородие почв, на продуктивность полей и ферм, на количество и качество отечественного продовольствия, поступающего на рынок.

Повышение эффективности российского сельскохозяйственного землепользования должно идти за счет решения комплекса общих и частных проблем, таких, как: развитие многообразия форм собственности, в том числе на землю; совершенствование земельных отношений, в первую очередь через развитие залоговых и арендных институтов; реформирование системы налогообложения путем установления единого сельскохозяйственного (земельного) налога; переоснащение материально-технической базы перерабатывающей промышленности; ускоренное развитие социальной сферы села; искоренение административных методов управления, переход к рыночным отношениям и других. Приступая к решению сегодняшних проблем сельскохозяйственного землепользования в России, надо иметь в виду низкую продуктивность земли, явно недостаточные объемы производства зерна, кормов, плодов и овощей, низкое их качество. Разрушение АПК за годы реформ приняло такие объемы, что для того, чтобы добиться в ближайшие годы улучшения дел с отечественным продовольствием, нужны только нестандартные подходы, концентрация средств и сил на одном из решающих участков.

Мировой опыт развития сельскохозяйственного землепользования говорит о том, что решение этой сложной проблемы нужно искать в наращивании производства кормов. Именно из-за их недостатка Россия вынуждена импортировать животноводческую продукцию в значительных объемах.

Расчеты показывают, что производство кормов в масштабе отрасли должно быть в сжатые сроки увеличено на порядок. Сделать это только за счет посевов зерновых и кормовых культур нереально, поскольку в 1960-1990 гг. прибавка урожайности зерновых составила лишь 7-8 ц/га и к концу этого периода достигла 15 ц/га. В последующие восемь лет урожайность зерновых снизилась до 10 ц/га. Увеличения поставок минеральных удобрений и ввода мелиорированных земель ожидать в ближайшие годы не приходится, поэтому одним из возможных направлений увеличения объема кормов должно стать повышение продуктивности естественных сенокосов и пастбищ. В зарубежных странах, особенно в районах достаточного увлажнения, фермеры пошли на создание долголетних культурных кормовых угодий.

Создавая за 2-3 года высокопродуктивные луга (пастбища дают 80-120 ц/га, сенокосы - 70-80 ц/га в переводе на сено), фермеры эксплуатируют эти культурные угодья в течение 20 и даже 30 лет. Сделав однажды капитальные затраты, они не должны пахать и сеять каждый год. В результате себестоимость производства 1 кормовой единицы на культурных пастбищах и сенокосах в 2-3 раза ниже, чем при возделывании кормовых культур на пашне.

Идя по такому пути, многие развитые страны в последние годы увеличили площади культурных сенокосов и пастбищ. Так, в ФРГ, Франции, Великобритании, Швеции и других странах Западной Европы практически все сенокосы и пастбища окультурены, в США их почти треть, а у нас - только несколько процентов.

Исходя из результатов анализа складывающейся ценовой политики, можно сделать вывод, что сегодня каждый центнер прибавки зерна с гектара становится все более капиталоемким и энергоемким. Поэтому, делая ставку на повышение продуктивности природных сенокосов и пастбищ и совершенствуя в этом направлении структуру землепользования, страна фактически становится на самый быстрый и наиболее дешевый путь по сравнению с крупными вложениями в энергоемкие химизацию и мелиорацию.

Думается, что такой путь перспективен для решения кормовой, а следовательно, и продовольственной проблемы, причем при одновременной консервации части пахотных земель. Подчеркиваем, что укрепление кормовой базы в нашей стране за счет повышения урожайности естественных сенокосов и пастбищ, а также кормовых культур на пашне становится на ближайшую перспективу стратегической задачей огромной важности. Таким путем сельское хозяйство не только увеличит объем производства кормов, но и стабилизирует кормовую базу, достигнет ее сбалансированности по белку и углеводам. По своей общественно-политической и социально-экономической значимости эта программа могла бы быть приравнена к новой программе земельной реформы.

Приведенный выше анализ состояния сельскохозяйственного землепользования показывает, что объективные условия для оборота земель сельскохозяйственного назначения посредством их свободной купли-продажи в России отсутствуют, поэтому в переходный период необходимо установить жесткий государственный контроль за их оборотом. Кроме того, должен быть введен комплекс мер по ограничению оборота земель сельскохозяйственного назначения. Среди этих мер можно назвать следующие: введение запрета на продажу сельскохозяйственных земель иностранным гражданам; установление сроков запрета на повторную продажу и изменение целевого назначения участка земли после его получения; ограничение круга лиц, имеющих право на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения путем введения квалификационных требований; установление максимального размера этих участков, могущих находиться в собственности физических и юридических лиц; введение реального налогообложения земель сельскохозяйственного назначения и реальных требований по поддержанию плодородия земель, их инженерному обустройству. Аналогичные меры использовались и применяются в настоящее время многими странами мира.

Еще одной важной для реформирования земельных отношений задачей является осуществление на всей территории государственной кадастровой оценки земли и обеспечение перехода на систему земельных платежей, формирующихся исходя из рентной стоимости земли. Анализ системы земельных платежей (платность землепользования в России введена с 1992 года) показал, что она не отвечает современным реалиям создания системы экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами. Причины этого несоответствия состоят в том, что земельными платежами охвачено менее трети земельного фонда; низки ставки платежей; существует огромное количество льготников, освобожденных от платежей; средства от земельных платежей используются нецелевым образом; ограничен набор форм платы за землю. В связи с этим очевидно, что в действующую систему земельных платежей необходимо срочно внести серьезные изменения. При их подготовке следует исходить из того, что ставки земельных платежей должны быть экономически значимыми и строго соответствовать рентной доходности соответствующего земельного участка; земельные платежи должны быть обязательными для всех без исключения землепользователей; льготное налогообложение должно регулироваться только размерами и сроками уплаты платежей и сборов; система платежей за землю кроме земельного налога и арендной платы должна включать и единовременные платежи за изменение целевого использования сельскохозяйственных угодий, а также сборы от сделок с землей, за пользование земельной информацией, штрафы; земельные платежи необходимо устанавливать неизменными на 3 - 5 лет.

Проведенные расчеты показывают, что переход на новую систему платежей за землю позволит увеличить их ежегодные объемы до 40-50 млрд. рублей, в том числе за земли городов и поселков - до 30-40 млрд. рублей.

Средства от земельных платежей следует законодательно распределить между уровнями бюджетов в следующей пропорции: федеральный бюджет - 30%, бюджеты субъектов Российской Федерации - 20% , бюджеты соответствующих органов местного самоуправления - 50 % .

Учитывая постоянный и стабильный характер поступления средств от земельных платежей в доходную часть местных бюджетов, эти средства могут служить основой финансирования работ по улучшению земель, народного образования, здравоохранения, как это делается во многих странах мира.

Цивилизованное кредитование сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, индивидуального жилищного строительства в сельской местности можно обеспечить, создав систему Российского государственного земельного банка. Мировой опыт убедительно говорит о том, что важнейшим институтом земельных преобразований является система специализированных земельных банков. Например, в США формирование системы финансово-кредитной поддержки аграрного сектора экономики является важнейшей составляющей организации его эффективной работы. Еще в начале прошлого века в США было организовано 12 федеральных земельных банков, подотчетных Совету по сельскохозяйственным кредитам. К 2000 году общий объем заемных средств в сельском хозяйстве страны составил более 160 млрд. долларов.

В 1956 году в США был организован специальный Земельный банк, который выплачивал субсидии фермерам, сокращающим площади используемых земель. Благодаря его активности из сельскохозяйственного оборота уже исключено более 23 млн. гектаров земли, а к 2005 году ожидается изъятие еще около 11 млн. гектаров. Проблема консервации сельскохозяйственных земель стала сегодня актуальной и для России.

По нашему мнению, основными направлениями деятельности земельных банков в нашей стране должны быть следующие: содействие проведению земельных преобразований и развитию регулируемого рынка путем проведения операций залога земельных участков; мобилизация финансовых ресурсов, в том числе путем выпуска ценных бумаг, на финансирование мероприятий земельной и агропромышленной реформы; кредитная и инвестиционная поддержка товаропроизводителей в сфере агропромышленного комплекса, индивидуального жилищного строительства и иных форм деятельности, связанных с использованием земли; инвестирование и кредитование программ поддержки и развития продовольственного комплекса, включая программы повышения плодородия, охраны земель, а также переселения на территории России; осуществление операций со средствами, поступающими в форме платы за землю, и средствами, являющимися компенсацией потерь, связанных с изъятием сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд.

Создание организационной структуры системы Российского государственного земельного банка (республиканские, региональные, районные и городские конторы, компьютерное обеспечение, связь, кадры) было бы целесообразно провести в два этапа, на первом этапе придав функции земельного банка нескольким заслуживающим доверия коммерческим банкам, ориентируясь при этом на использование их инфраструктуры и кадров. На втором этапе целесообразно создать систему специализированного Российского государственного земельного банка с привлечением и других банков.

Банковский капитал является основным фактором и механизмом становления и развития оборота земель, под которым понимается главным образом их аренда и залог. За примерами далеко ходить не нужно, достаточно проанализировать опыт земельных преобразований в России в 1905-1915 гг., когда земельные банки оказали большое влияние на процесс становления частной собственности на землю и развития рынка земли. Всего к 1915 г. всеми кредитными учреждениями было выдано ссуд на 3,5 млрд. рублей. Под залог был принят 61 млн. десятин земли - 56% площади частных владений. Кроме того, под залог городской недвижимости было выдано 1,7 миллиарда рублей. Ипотечные ценные бумаги - акции и облигации (закладные листы) высоко котировались на биржах, по ним акционерные земельные банки выплачивали самые высокие дивиденды.

За 20 лет банки, по существу, преобразовали земельные отношения России, что не замедлило сказаться на эффективности сельского хозяйства. Сбор зерна за годы аграрной реформы (1906-1912 гг.) неуклонно увеличивался параллельно росту числа земельных участков, перешедших из общинного землевладения в частную собственность крестьян, и соответственно увеличению кредитов этим хозяйствам.

Оживлению земельного оборота в условиях нынешнего переходного состояния российской экономики могут способствовать следующие мероприятия: формирование сети земельных ипотечных банков при активном участии государства; осуществление кадастровой и рыночной оценки земельных ресурсов; создание системы законодательной защиты прав на земельную собственность; формирование единой федеральной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость; создание кредитных ресурсов за счет привлечения средств населения через механизм снижения нормы ссудного процента и роста нормы процента по депозитам, и на этой основе превращение кредитных ресурсов в главный источник инвестиций, а также средств российских и иностранных инвесторов; приведение в движение всей системы экономических форм по цепочке: кредитные ресурсы - инвестиции - экономический рост - доходы.

К сожалению, эти важнейшие факторы становления и развития оборота сельскохозяйственных земель на первом этапе земельной реформы в России не были задействованы.

В то же время внутренний оборот земельных участков на нынешнем этапе земельных преобразований становится важным базовым элементом функционирования экономики государства в целом. Сегодня важно, чтобы вся палитра земельного оборота (рынок прав собственности, рынок прав аренды, рынок прав на земельные доли, ипотечный рынок) работала в единой системе. Вторая особенность переходного периода: чем шире рыночные отношения проникают в экономику, тем больше оснований утверждать, что оборот земли прежде всего процесс перераспределения земель, их использование по целевому назначению, размеры частного землевладения должны находиться под эффективным контролем государства.

Практика последних лет показывает, что спорадические, бессистемные, частные и локальные земельнохозяйственные мероприятия не могут принести значительного экономического и экологического успеха. Управлять землепользованием, плодородием земли невозможно без создания четко действующей системы планирования и землеустройства. Важное значение для России на пороге XXI века приобретает разработка и принятие долгосрочной (до 2010 года) программы развития земельных преобразований.

Научно обоснованная интегрированная программа развития землепользования должна включать комплекс скоординированных технических, социально-экономических, землеустроительных и экологических мероприятий, важнейшими из которых являются:

регулирование процессов урбанизации и индустриализации, создание единой системы расселения, рациональное размещение новых промышленных и сельскохозяйственных поселений;
развитие сельскохозяйственного производства;
формирование эффективной инфраструктуры транспорта, энергетики;
развитие добывающих отраслей промышленности, а также переработка сырья (в том числе сельскохозяйственного) на месте с использованием высокоэффективных методов утилизации отходов производства;
эффективное использование лесных и водных ресурсов;
развитие эффективной системы общественного обслуживания, массового отдыха и туризма, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в медицинском обслуживании, просвещении, бытовом обслуживании;
создание системы зеленых насаждений, выполняющих природоохранные, рекреационные и технические функции;
развитие системы мер, препятствующих деградации земель;
создание системы природных заповедников, заказников и резерватов, обеспечивающих сохранение ландшафтов и генофонда.

Междисциплинарный, комплексный и целенаправленный характер проблем, решаемых при планировании землепользования, делает необходимым использование территориального, эколого-экономического и системного подходов, наиболее полно отвечающих сущности таких интегральных, перманентно обновляющихся документов, как национальная программа использования и охраны земельных ресурсов России.

В последние 5-6 лет главное внимание в нашей стране уделялось частным вопросам регулирования земельных отношений (фермерство, реорганизация колхозов и совхозов, наделение землей граждан, сбор мизерного земельного налога, разговоры о создании кадастра и т.п.).

Фактически земельные ресурсы (под завесой этих разговоров) перешли в распоряжение администраций субъектов Российской Федерации, а вопросы их отвода и перераспределения решали в основном руководители бывших поссоветов, сельсоветов и районов.

Пользуясь тем, что земли государственной собственности России до сих пор не разграничены на земли федерального значения и земли субъектов Российской Федерации, сырьевые и естественные монополии, нефтяные компании и другие отрасли и предприятия фактически пользуются федеральными землями бесплатно и таким образом присваивают земельную ренту, которая является общенародным достоянием. В этой связи заслуживает внимания еще одна проблема современного землепользования. В частности, по оценкам экономистов, из страны за рубеж ежегодно вывозится до 20 млрд. долл., причем подавляющая часть этих средств приходится на ресурсные (рентоиспользующие) отрасли, связанные с землей. Подобные потери, идущие фактически из бюджета страны, стали возможными из-за грубейших ошибок приватизации, связанных с передачей ренты, которая по праву принадлежит государству, недропользователям и сопутствующим им посредникам. Государственная справедливость в этом деле должна быть немедленно восстановлена, даже если для этого потребуется пересмотреть в рамках законодательства итоги приватизации в ресурсных отраслях и отраслях, использующих землю как пространство. Налогооблагаемый потенциал земли и природных ресурсов должен принадлежать российскому государству, так как только он может быть источником покрытия бюджетных расходов.

Практические меры реализации рентного потенциала страны могут включать: пересмотр уровня платы за ресурсы на основе мировой конъюнктуры цен; дифференциацию методов исчисления ресурсных платежей; повышение удельного веса природно-ресурсной ренты в налоговой базе; выпуск государственных земельно-ресурсных займов как основы формирования рынка государственных ценных бумаг, обеспеченных природно-ресурсным потенциалом. Сегодня только на этой базе можно обеспечить устойчивость рубля, превратив его в твердую валюту.

Это главная проблема переходного периода, которая напрямую затрагивает национальную безопасность России. Допущенная ошибка должна быть устранена, прежде всего путем регулирования земельных и природно-ресурсных отношений. Для обеспечения выхода из создавшегося положения необходимо последовательно предпринять следующие шаги:

срочно принять федеральный конституционный закон "Основы федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земельных, сырьевых и биоклиматических ресурсов России";
разработать и срочно принять пакет федеральных законов по регулированию отдельных составных земельных отношений (разграничение земель, оценка, землеустройство, охрана, аренда, залог, межевание и съемки, обследования, сделки);
создать в ранге федерального министерства единый федеральный орган по управлению земельными ресурсами, как объектом уникальным, многофункциональным и структурно сложным. В него должны входить как составные части: Государственная земельная инспекция, Государственное агентство управления федеральными землями, Государственный департамент земельного кадастра и регистрации прав на землю, Российский государственный земельный банк, Земельный (межевой) суд Российской Федерации;
разработать и принять федеральную целевую программу "Земля России - повышение эффективности использования", обратив особое внимание на предотвращение деградации земель, развитие сельскохозяйственного землепользования, проблему расселения, земельные платежи на рентной основе, устранение криминализации земельного рынка;
разработать, принять и обеспечить реализацию региональных (по каждому субъекту РФ) целевых программ обустройства и эффективного использования ресурсов земли;
разграничить земельный фонд России по уровням собственности (федеральная, региональная, муниципальная);
создать единую информационную систему земельного кадастра и регистрации прав на землю и недвижимое имущество;
выполнить государственную оценку всех земель страны;
провести генеральное землеустройство.

Реализация на пороге XXI века земельных преобразований в России включает три ключевых направления: 1) реформирование отношений собственности на землю; 2) учет и стоимостная оценка на рентной основе земельно-ресурсного потенциала в составе национального богатства страны и постановка его на государственный баланс; 3) организация эффективного управления земельными ресурсами страны как национальным достоянием, всеобщим пространственным базисом народного хозяйства и главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, вне зависимости от форм собственности. Имеющийся у России огромный земельноресурсный потенциал, решение указанных проблем позволят выдвинуть нашу страну на главное и решающее направление в решении сложных проблем глобального масштаба (экология, продовольствие, сырье, пространство).

Вместе с тем нельзя исключать того, что в XXI веке обострится желание других стран обладать частью этих богатейших пространственных и сырьевых ресурсов. Угроза национальной безопасности России в связи с переделом мировых запасов земельных ресурсов весьма вероятна, поэтому первейшая забота российского государства должна заключаться в сбережении их для народа.