|
Реформа ЖКХ. Реальность и перспективы
В.М.Тарасюк, Депутат Государственной Думы ФС РФ
Проведенные в 1991-2005 гг. реформы в жилищной сфере обеспечили поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам. Право собственности на жилье, а также формирующийся рынок жилья стали сегодня уже основной частью отношений в жилищной сфере. В пакете национальных проектов, инициированных Президентом В. Путиным и одобренных Федеральным Собранием, одной из важнейших задач на сегодня является решение проблемы обеспечения наших граждан доступным и комфортабельным жильем. Решение этой задачи тесно связано с радикальной модернизацией всей коммунальной инфраструктуры. Сегодня ЖКХ в России находится просто в удручающем состоянии. Причин тут много, но кроме элементарной бесхозяйственности, всегда на эти цели не хватало финансовых ресурсов.
Вот и сейчас уже долгое время наше общество волнует одна из проблем: будет ли начата или уже проводится реформа ЖКХ? Если реформа и модернизация ЖКХ сводятся только к повышению тарифов для наших граждан, то это не реформа.
Ее можно декларировать ясно и просто: обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг. В прежние времена советская система хозяйствования с этой задачей все-таки справлялась. Однако внутри самого сектора это носило крайне затратный характер. Плательщиками являлись не потребители услуг, а государственный бюджет. Смена общественного строя, переход на рыночные отношения в стране могли означать только одно - государство сократило свое участие в этом виде экономике. Реформа ЖКХ сегодня, как я считаю, должна включать в себя следующую, важнейшую задачу - оптимизацию бюджетных расходов в ЖКХ. Прежде всего, следует переориентировать бюджетную составляющую организациям ЖКХ на помощь реально нуждающимся в этом гражданам. Обеспечить доступность жилищно-коммунальных услуг для большей части населения можно путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной реформы управления на экономическую, развития частной инициативы и конкуренции. Одним словом, ЖКХ перестает быть общественным благом и становится продуктом семейного потребления. Государство должно обеспечить гражданам через механизмы государственного регулирования безопасное и надежное предоставление жилищно-коммунальных услуг. Реформа ЖКХ будет реально осуществлена, если будут решены три, как минимум, задачи:
1) развитие рыночных отношений в ЖКХ для повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг;
2) повышение эффективности бюджетных расходов; адресная поддержка граждан, реально нуждающихся в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;
3) регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.
Сегодня наши граждане ассоциируют реформу ЖКХ как рост цен на жилищно-коммунальные услуги. Сейчас доля бюджетного финансирования сократилась до 15%. То есть, наше население оплачивает 85% полной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Надо сказать, что качество услуг оставляет желать лучшего. Хотя ЖКХ во всем мире - это отрасль, в которой существует большой и емкий рынок услуг. Это уборка и вывоз мусора, уборка подъездов, обеспечение водой, теплом, электричеством, эксплуатация лифтов, текущий ремонт домов и многое другое. Теоретически такой рынок существует и у нас. Если мы живем в рыночных условиях, то это должен быть свободный рынок. Есть заказчики, то есть потребители услуг. Следовательно, должны быть организации и предприятия, которые могут эти услуги оказывать, предлагая их на свободном рынке. Когда соотношение цена-качество начинает устраивать потребителей, тот или иной производитель услуг оказывается выбранным. В условиях рынка производители борются за качество своих услуг и снижение издержек - это закон.
Совсем недавно в прессе много было материалов о том, что реформа ЖКХ стартует, пошла по стране. Позже выяснилось, что это совсем не так. Несмотря на то, что принят и уже действует с 01.03.05 Жилищный кодекс, который напрямую связан с ЖКХ, к реформе почти не приступали. Многие рьяные местные власти поняли реформу только как повышение тарифов на коммунальные услуги и решили за счет населения решить свои проблемы на местах. Реакция населения была и остается простой - люди вышли на улицы городов. Правительство вынуждено было выступить со своими разъяснениями. Учитывая горький опыт с монетизацией льгот, оно решило пока не травмировать население, общество еще одним очередным до конца не продуманным действием - форсированием реформы ЖКХ.
Некоторое время назад в Госдуме состоялось обстоятельное рассмотрение блока вопросов, связанных с тарифами на жилье и жилищно-коммунальные услуги, ходом реализации Жилищного кодекса РФ и федеральных законов о создании рынка доступного жилья, а также о ходе реформы местного самоуправления. С информациейвыступил министр регионального развития РФ В.А.Яковлев, который основное внимание уделил наиболее острым проблемам в деятельности министерства.
Он пояснил, что бюджетное дотирование предприятий ЖКХ, высокая монополизация, централизованное управление в значительной степени тормозят рыночное развитие жилищно-коммунальной сферы. В целом, для данной отрасли в настоящее время характерны следующие проблемы:
- хронический дефицит финансирования;
- высокая затратность;
- отсутствие экономических стимулов для снижения издержек;
- неэффективность и бесприбыльность работы многих предприятий жилищно-коммунального комплекса.
Остановимся на некоторых цифрах.
Так, кредиторская задолженность составляет около 320 млрд руб. Уровень износа инженерных коммуникаций в ряде регионов достигает более 80%. Такая же ситуация с оборудованием ТЭЦ и котельных. В России на отопление 1 м2 жилой площади ежегодно расходуется 80 л условного топлива. К примеру, в Швеции, где схожие погодные условия, расходуется 14 л. Из общего количества аварий на водопроводных и канализационных сетях до 53% случаев происходят по причине ветхости сетей.
В ЖКХ работает более 50 тыс. предприятий. Современный рынок жилищно-коммунальных услуг оценивается более чем в 1 трлн руб. При этом до 85% услуг оплачивается непосредственно населением страны (хотя в 1990 г. эта цифра составляла 2%), только около 15% граждан получают жилищные субсидии.
Жилищный фонд РФ составляет 2,8 млрд м2, из которого доля ветхого и аварийного жилищного фонда, подлежащего переселению и сносу, - 92 млн м2, здания массового жилья постройки 50-60-х гг. - около 650 млн м2. Более 350 млн м2 жилья всех категорий не ремонтировалось с послевоенного периода. Для создания нормальных условий жизни граждан необходимо построить еще 1,5 млрд м2. Однако в 2004 г. было построено всего 40 млн м2. С 1986 по 1990 г. ежегодно в стране вводилось до 80 млн м2 жилья, и это считалось недостаточным. Сегодня эта цифра намного меньше. В 2004 г. 1 м2 жилья в целом по России стал дороже на 26%, а по Москве - на 45%. Средняя цена за 1 м2 жилья в Москве на нулевом цикле - 1600-2000 долл. при реальной себестоимости 500-700 долл. Как известно, средняя заработная плата у нас по стране достигает 6-7 тыс. руб. Простой гражданин может купить квартиру, копя деньги в течение 30 лет, отказывая себе во всем остальном. Поэтому жилищная проблема сегодня стоит перед 61% семей, каждая 4-я семья проживает в плохом жилье.
Действующий федеральный стандарт по оплате жилищно-коммунальных услуг (22% совокупного дохода семьи) региональные власти могут изменять только в сторону уменьшения, ни в коем случае не увеличивая. Однако с начала этого года тарифы ЖКХ возросли в среднем более чем на 50%, а в отдельных регионах - до 100%.
Сейчас уже очевидно, что в течение ближайших 2 лет предстоит принять более 200 нормативных правовых актов в связи с принятием пакета федеральных законов (всего 25 законов) о создании рынка доступного жилья.
Депутаты Госдумы подвергли серьезной критике работу Министерства регионального развития РФ по вопросам тарифной политики, подготовки кадров специалистов для жилищно-коммунального комплекса, развитию ипотечного кредитования, внедрению ресурсосберегающих технологий. В ходе обсуждения было отмечено, что до настоящего времени Правительством РФ издано незначительное количество документов, а сейчас необходимы 17 первоочередных нормативных правовых актов, направленных на реализацию Жилищного кодекса РФ и других законов по созданию рынка доступного для граждан жилья. Поскольку многие вопросы ЖКХ решаются и будут решаться на местном уровне, Минрегионразвития России следует не констатировать ситуацию, а предпринимать конкретные шаги по ее изменению. Депутаты Федерального Собрания РФ написали обращение «К Правительству Российской Федерации о неотложных мерах по развитию жилищного строительства, выводужилищно-коммунального хозяйства из кризиса, обеспечению государственного контроля за ценами и тарифами на жилищно-коммунальные услуги и социальной поддержки малоимущих граждан при оплате ими жилого помещения и коммунальных услуг». Оно было подготовлено депутатами Госдумы и Комитетом по промышленности, строительству и наукоемким технологиям.
Был отработан ряд предложений. Суть их такова.
Правительство должно разработать и издать нормативные правовые акты, необходимые для реализации Жилищного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", других федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья в РФ. Ему необходимо уточнить и разделить полномочия Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы по тарифам и Федеральной антимонопольной службы в сфере регулирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги и осуществления контроля заэкономической обоснованностью указанных цен и тарифов. Необходимо внести изменения в Положение о Министерстве регионального развития РФ, касающиеся наделения его полномочиями на проведение единой государственной социальной политики в сфере ЖКХ.
До 01.07.05 следовало утвердить методики расчета экономически обоснованных цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
До 01.09.05 внести в Государственную Думу РФ проект федерального закона о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса.
Организовать мониторинг технического состояния основных фондов ЖКХ, цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги и контроля за экономической обоснованностью указанных цен и тарифов.
Разработать и утвердить новую редакцию федеральной целевой программы "Жилище" на период до 2010 г., уточнив содержание мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ, энергосбережению и широкому внедрению соответствующих приборов учета, переселению гражданиз ветхого и аварийного жилищногофонда, предусмотрев значительное увеличение финансирования мероприятий программы. Обеспечить включение необходимых для реализации программы средств федерального бюджета в состав перспективного финансового плана на 2006-08 гг.
В 2008 г. следует провести основательную и сложную подготовку. Надо досконально разработать все детали реформы. Среди них должны быть:
- значительное снижение размера федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе с 22 до 18%. Предусмотреть в последующие годы поэтапное снижение размера указанного федерального стандарта до 15%;
- обеспечение соответствия федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей площади жилья в месяц экономически обоснованным затратам;
- возможность увеличения размера федерального стандарта нормативной площади жилого помещения для расчета субсидий: пример - для одиноко проживающих пенсионеров с 33 до 45 м2, а для семьи, состоящей из 2 пенсионеров, с 42 до 60 м2.
Депутаты Госдумы, понимая серьезность последствий не продуманной до конца реформы, приняли решение заслушать информацию Правительства РФ о его готовности по реализации предложенных мер.
Перечень мер, как видим, довольно большой. Нужны темп и желание, профессионализм и ответственность. Важно, чтобы на сей раз Правительство учло прежние ошибки и не занималось экспериментом над обществом.
Осознавая свою ответственность перед избирателями, депутаты Госдумы разработали и внесли законопроект по установлению пределов роста тарифов в ЖКХ. Уже в конце осенней сессии 2005 г. его одобрили в итоге обсуждения. Он назван так: "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты РФ". Этот закон дает возможность Правительству устанавливать предельные уровни тарифов в субъектах РФ на следующий финансовый год до принятия федерального бюджета индивидуально для каждого региона с учетом социально-экономического положения и местных климатических условий. Органы исполнительной власти субъекта РФ установят тарифы для муниципалитетов. Представлял этот законопроект палате председатель Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Мартин Шаккум.
Присутствовавший на заседании Думы Министр экономического развития и торговли Герман Греф попросил депутатов одобрить законопроект, потому что, по данным мониторинга, в 2006 г. ожидается рост тарифов от 30 до 45%. Новый закон поможет, по словам министра, контролировать рост тарифов и инфляцию. По мнению М.Шаккума, с учетом действия закона рост тарифов должен составить только 20-22%.
При обсуждении законопроекта был высказан ряд предложений и замечаний. Например, депутат Петр Шелищ предложил подтвердить права ЖСК и ТСЖ в управлении многоквартирным домом. Однако Герман Греф отметил, что ТСЖ и ЖСК уже выведены из-под сферы действия обсуждаемого законопроекта, и поправку П.Шелища отклонили.
Что же прописано в данном законопроекте? Прежде всего, предложено увеличить число органов регулирования тарифов организаций коммунального комплекса - этими органами будут не только органы местного самоуправления, но и федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов. Далее, полномочия Правительства дополняются полномочиями федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.
Согласно законопроекту, этот орган осуществляет отмену решений об утверждении органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов предельных минимальных и или максимальных уровней тарифов на товары, услуги организаций коммунального комплекса, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов с превышением полномочий, предусмотренных законодательством РФ в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Это прописано в п. 3 ст. 1 законопроекта.
Кроме того, существенно перераспределяются полномочия между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.
Например, органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов осуществляют практически все полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса на территории соответствующего субъекта РФ.
Итак, новый закон позволит устанавливать на федеральном и региональном уровнях до принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете и закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год предельные минимальные или максимальные уровни тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и/или предельные минимальные или максимальные индексы изменения указанных тарифов.
Далее, исключаются нормы, закрепляющие за органами местного самоуправления отдельные полномочия по регулированию тарифов в сфере электроэнергетики. Предельные цены должны устанавливаться также в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации твердых бытовых отходов.
По мнению депутатов, теперь вся ответственность за рост тарифов фактически передается Президенту. Судя по всему, этот закон не решит проблему, т.к. не удалось ограничить рост тарифов на тепло, электроэнергию, железнодорожные перевозки и газ.
При этом рост цен на газ, как предполагается, достигнет 4-кратного размера. Отметим, что закон подписан Президентом. Несмотря на это, местные власти назначают тарифы, кто во что горазд. Одним словом, закон хорош, но он живет своей жизнью, а чиновник - своей.
Всплеск протестных акций, которые в начале года прокатились по стране, говорит о том, что и повышение цен на услуги ЖКХ даже на 20% - просто непосильное бремя для пенсионеров. Местные власти ряда регионов пошли дальше, и повышение тарифов там достигло от 50% до 200%.
В конце декабря 2005 г. перед принятием закона о тарифах в третьем чтении свою точку зрения на эту тему изложил заместитель председателя Общественного совета города Сочи Г.Кулаков в своем письме на имя Президента РФ. Он считал, что необходимо принятие такого закона, который бы давал возможность утверждать для каждого региона свой уровень цен на услуги ЖКХ, т.к. оплата этих услуг на местах часто определяется произвольно, и цены растут катастрофически.
Эта идея, в принципе, была поддержана председателем Комитета Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям М.Шаккумом. По его мнению, только за последние 3 года цены на услуги ЖКХ увеличились в 3 раза, однако это никак не сказалось на качестве сервиса.
Прежде чем приступать к реформе ЖКХ, следует пересмотреть приоритеты реформы. Это означает, что необходимо на первое место поставить не фискальные меры, 100% оплату услуг, а структурные реформы. Сюда следует отнести и демонополизацию, и создание стимулов для создания ТСЖ и ЖСК, и установку счетчиков. Следующим шагом должно быть снижение федерального стандарта доли расходов на жилищно-коммунальные услуги. Их надо снизить с 22% до 15% как минимум. При проведении любых социальных реформ к регионам следует подходить дифференцированно. Возможно, надо внести определенные поправки в Жилищный кодекс. Далее, нужен принцип софинансирования капитального ремонта собственником и государством. А пока надо отказаться от планов монетизации коммунальных льгот. В нашей стране рынка ЖКХ нет, есть командно-административная система. Существует имитация рынка. Существуют Дирекции единого заказчика (ДЕЗы) и отдельно работают ремонтно-эксплуатационные предприятия, т.е. организации-производители услуги. Но это ни что иное, как профанация, поскольку дотирование этих предприятий осуществляется из госбюджета. Думаю, что цель не в том, чтобы заставить граждан платить 100% квартплаты при низкой зарплате, а в том, чтобы сформировать рынок - прозрачный, понятный, работающий. Надо сделать так, чтобы те, кто заказывает и потребляет услугу, были одним и тем же лицом. Те деньги, которые сегодня бюджет выделяет ДЕЗам, следует отдать людям. Надо попытаться организовать людей на основе подъезда, дома, чтобы они были коллективными покупателями услуг ЖКХ. Тогда система будет работать. Для того чтобы рынок ЖКХ заработал, вся реформа должна быть рассчитана на длительный срок. Это не менее 10 лет, если провести ее без потерь. В переходный период рынок ЖКХ надо регулировать. Это надо делать до тех пор, пока не появится реальная конкуренция между компаниями, не установятся связи между заказчиками и потребителями.
Сейчас в ЖКХ занято 4,2 млн человек. Самих предприятий существует 52 тыс. Состояние самих сетей находится в трагическом состоянии. Подобная ситуация свойственна сейчас фактически всем регионам России: от Востока до западных границ. Потери от этой изношенности огромны - практически в песок уходят до 70% тепла, 18% электроэнергии, до 30% воды. Практически все предприятия ЖКХ хронически имеют огромные долги. Общая сумма задолженности по стране составляет сейчас 300 млрд руб., а из них 40% - налоговые платежи, далее долги каждого предприятия перед соседним предприятием. И многое другое. Одна проблема цепляет другую.
Для создания ТСЖ нужна 100% приватизация больших жилых домов. Сейчас пока это не так. ЖКХ сегодня - это отрасль, которая требует постоянного внимания. Здесь существует большой и емкий рынок услуг. Это уборка и вывоз мусора, уборка подъездов, обеспечение водой, теплом, электричеством, эксплуатация лифта, текущий ремонт дома и многое другое. Теоретически такой рынок существует. Если мы живем в рыночных условиях, то это должен быть свободный рынок. Есть заказчики, т.е. потребители услуг. И есть организации и предприятия, которые могут эти услуги оказывать, предлагая их на свободном рынке. Когда соотношение "цена - качество" начинает устраивать потребителей услуг, тот или иной производитель услуг оказывается выбранным.
Рыночные условия нужны не для того, чтобы не было роста тарифов, а для того, чтобы лучше и эффективнее распоряжаться теми деньгами, которые есть в наличии, а также для повышения качества предоставляемых услуг.
Тарасюк Василий Михайлович. Кандидат экономических наук. В 1991-95 гг. - депутат Когалымского городского Совета народных депутатов, в 2001-03 гг. - депутат Когалымской городской думы 3-го созыва. В 2003 г. назначен генеральным директором ООО "Афипский нефтеперерабатывающий завод", затем избран депутатом Государственной Думы ФС РФ 4-го созыва. Заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию.
|
