Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Аспекты развития государственно-частного партнёрства в транспортной сфере в России

Генералов С.В., Президент компании "Промышленные инвесторы", сопредседатель рабочей группы по развитию транспортной инфраструктуры совета по конкурентоспособности при Правительстве РФ

За последний год в России значительно усилилось внимание государства к использованию механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) для модернизации и развития общественно важных отраслей экономики. Государству понятно, что необходимы дополнительные инвестиции со стороны частного сектора, современные технологии и передовой опыт управления в тех областях, которые традиционно были исключительной сферой компетенции и ответственности государства, где приватизация нецелесообразна. Во всем мире одним из широко используемых инструментов для решения этой задачи является ГЧП. Механизмы ГЧП обеспечивают привлечение инвестиционных, управленческих, технологических, кадровых ресурсов из частного сектора в инфраструктурные проекты. Такие проекты, как правило, имеют значительную социальную составляющую, т.е. те блага, которые производятся в этом проекте, являются по своей сути общественными благами, и государство не может не быть заинтересованным в том, чтобы эти блага были более качественными и более доступными для общества, для населения.

О транспорте.Мы можем ожидать и ожидаем реально, что российская транспортная отрасль станет основной площадкой для отработки новых механизмов ГЧП, что даст этой отрасли шанс получить значительный импульс в своем развитии. Этому будет способствовать целый ряд факторов: это и назревшая давно необходимость серьезной модернизации транспортной инфраструктуры России, наличие у отрасли уже многих подготовленных крупных инвестиционных проектов, и пересечение в большинстве таких объектов интересов частного капитала, интересов федеральных и местных органов власти. Кроме того, в области привлечения финансовых ресурсов для крупных инвестиционных проектов мы наблюдаем фактически и обратное движение, когда государство воссоздает механизм инвестиций государственных средств в частные проекты через инвестиционный фонд. Расширенное толкование термина «государственно-частное партнерство» включает в себя ряд механизмов, институтов, которые стимулируют бизнес к инвестированию и обеспечивают активное участие бизнеса в решении социально-экономических задач государства.

В России есть уже целый ряд институтов, которые так или иначе являются элементами системы ГЧП: это механизмы государственно-частных консультаций, которые сегодня реализуются в рамках взаимодействия Правительства России с общественными организациями бизнеса, такими как «Деловая Россия», РСПП, ОПОРА и функционирующий уже достаточно эффективно, по крайней мере последние полтора года, Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве России, которые сегодня и становятся, наверное, в контексте темы ГЧП одними из основных механизмов взаимодействия бизнеса и власти. Можно упомянуть уже существующее концессионное законодательство, инвестиционный фонд, а также институт особых экономических зон, который также получил свое законодательное и нормативное закрепление, и прорабатывающиеся сейчас проекты и предложения по созданию промышленных парков, развитию венчурных фондов с государственным участием.

Наиболее гибкой и эффективной формой ГЧП в мировой практике считаются концессии, в рамках которых частный партнер сооружает, модернизирует, эксплуатирует объекты, инвестирует в них, сохраняя государственную собственность, или же собственность переходит по окончании срока реализации проекта в государственную. Особенностью концессионных соглашений является то, что концессия создается, прежде всего, в целях удовлетворения общественных потребностей, и при этом, как правило, условием концессии является осуществление концессионером инвестиций. В соответствии с практикой концессионер получает от государства исключительные права на выполнение работ и предоставление услуг, составляющих предмет концессии. По сути объединяя элементы договоров подряда, аренды, франчайзинга, инвестиционного соглашения, всего, что предусмотрено в Гражданском кодексе РФ, концессия позволяет сбалансированно учесть широкий спектр интересов государства и частного партнера.

Транспорт традиционно является одной из основных сфер применения концессионных механизмов. Теперь такая возможность есть и у России.

Российское концессионное законодательство достаточно молодо, федеральный закон вступил в силу лишь 05.09.05, в нем под концессией понимается передача государством или муниципальным образованием частному инвестору во временное владение или временное пользование недвижимого имущества, принадлежащего государству или муниципальному образованию, с обязательным условием осуществления инвестиций в целях создания нового или качественного улучшения переданного имущества. У закона о концессиях тяжелая история в России: он начал разрабатываться еще в 1992 г., был принят Государственной Думой в первом чтении в 1996 г., второе чтение состоялось только в 2005 г. Ну и сейчас мы уже имеем принятый и подписанный Президентом закон. За это время, закон изменил свою направленность с минерально-сырьевой, что подразумевалось в 1992 г., на инфраструктурную. В соответствии с принятой редакцией закона подразумевается, что объектами концессий будут объекты, приватизация которых невозможна по закону: дороги, причалы, взлетно-посадочные полосы и т.д. Кроме того, мы пока считаем, что это недостаток закона, объектом концессии является недвижимое имущество, а не создание общественного блага или предоставление услуг, что, с нашей точки зрения, ограничивает сферу его применения. Но лучше тот закон, который принят, чем его отсутствие, поэтому есть надежда, что в будущем этот момент будет учтен и закон будет доработан. Фундамент создан, но для того чтобы закон работал, необходимо сделать еще достаточно много, в частности, должно быть принято значительное количество нормативных актов Правительства РФ. Разработан, по сути, план работы над этими нормативными актами, согласно этому плану необходимые нормативные акты появятся к концу первого квартала 2006 г.

Помимо нормативных актов я отдельно хотел бы выделить два закона, которые также стоят в плане работы Правительства, в смысле их подготовки и внесения в Государственную Думу: это закон о платных автомобильных дорогах и о морских портах, разработка которых сегодня заканчивается, точнее, заканчивается согласование в Правительстве РФ. Нам предстоит еще дальше работать над улучшением принятого законодательства и в части создания специального налогового режима для концессионных проектов и над очень важным, с нашей точки зрения, вопросом, поскольку много раз сталкивался с этими проблемами на практике: это создание механизма определения материальной ответственности государства за причинение своими действиями или бездействиями убытков концессионеру. Это один из самых тяжелых и сложных вопросов, по которому нормальной формулы взаимоотношения государства и бизнеса пока не выработано.

Другим механизмом ГЧП, о котором говорилось, должен стать Инвестиционный фонд. Целью создания фонда является трансформация денежных средств, аккумулированных государством благодаря удачной сырьевой конъюнктуре, в инвестиции и направление их в расшитие так называемых узких мест в экономике, в реализацию прорывных проектов посредством частичного финансирования проектов, предоставления государственных гарантий и т.д. На данный момент существует разработанное положение об Инвестиционном фонде и о правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение.

В этом году появилась новая подпрограмма в большой Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России», которая нацелена на развитие транспортных услуг России. Весь механизм этой подпрограммы сразу был запланирован с учётом ГЧП. Целью программы является повышение конкурентоспособности транспортной системы Российской Федерации, транзитного потенциала страны. Согласно этой подпрограмме общий объем финансирования будет более 700 млрд руб., из которых 300 млрд руб. - федеральные и 400 млрд руб. - частные. Вот пример, когда государство инициирует целый ряд общественно значимых проектов, заранее предполагая элементы софинансирования, элементы ГЧП.

Выработка эффективных решений в области ГЧП невозможна без обсуждения данных механизмов, данных проектов представителями государства и бизнеса совместно. Механизм частно-государственных консультаций, который начал активно развиваться в последние годы, на мой взгляд, - очень удачный способ для государства сократить время, ошибки при принятии тех или иных решений, особенно в части механизмов ГЧП. Мы, члены Совета по конкурентоспособности при Правительстве РФ, действительно гордимся, что после нашего обсуждения год назад был дан зеленый свет до этого долго буксовавшему закону о концессиях. Сейчас в рамках Совета происходит уже рассмотрение конкретных механизмов, конкретных нормативных актов, конкретных проектов, которые могли бы быть реализованы на базе принципов и механизмов ГЧП. Как раз из рассмотрения конкретных проектов становится понятно, чего нам не хватает в нормативной базе, что нам мешает в нормативной базе, чтобы активно развивать такого рода проекты на территории России. Как человек, постоянно участвующий в работе рабочей группы Совета по конкурентоспособности, я лично удовлетворен тем, как идет это обсуждение и как сейчас власть в лице представителей министерств и ведомств прислушивается к потребностям, к запросам бизнеса. Это нельзя назвать каким-то прямым лоббированием, это нормальный конструктивный профессиональный диалог, и можно выразить только удовлетворение тем, что он сейчас, наконец, идет.

Несколько примеров, проектов, которые обсуждаются в разных секторах транспортной отрасли: автомобильный проект Москва - Санкт-Петербург (табл. 1), в морской отрасли - это строительство новых ледоколов (табл. 2), что сегодня становится критичным для России, особенно при осуществлении экспорта углеводородов из региона Балтийского моря. Дефицит уже существует, несмотря на то, что в течение прошлого года по действующим ледоколам уже заключены договора, похожие на концессионные арендные договора с инвестиционными условиями. Тем не менее новый механизм должен быть использован для строительства новых ледоколов, на которые государство сегодня не готово в полном объеме выделить деньги, а частный бизнес уже готов организовывать софинансирование этого проекта, поскольку от этого страдает целый ряд других проектов, в том числе строительство балтийской трубопроводной системы и т.д. Следующий пример, который мы уже обсуждали на рабочей группе, это проект развития малой авиации (табл. 3). Узкая часть проекта - его функционирование в режиме авиатакси, есть более широкая часть проекта, которая частично решает социальную задачу повышения мобильности населения, особенно в труднодоступных регионах при отсутствии качественных дорог. И вот на второй фазе этот проект уже становится не просто частным, а частно-государственным и мы сейчас обсуждаем с государством возможность его участия в развитии инфраструктуры вокруг этого проекта. Еще один пример по аэропортам - это создание транспортного «хаба» на базе аэропорта «Толмачево» в Новосибирске (табл. 4).

Таблица 1. Строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге

Проблемная ситуация	Недостаток бюджетных средств для ускоренных инвестиций в недостающее звено дорожной сети; недостаточная эффективность использования бюджетных средств в проектах на дорожной сети; отсутствие финансовых механизмов, гарантирующих увеличение финансирования содержания дорог, адекватное росту интенсивности движения
Обязательства частного капитала	Инвестиции в строительство или реконструкцию объекта; текущее содержание объекта; организация сбора платы за пользование объектом; возможная компенсация инвестиций за счет коммерческого использования прилегающей к дороге территории
Обязательства государства	Со-инвестирование при сооружении или модернизации объекта; обеспечение частного партнера необходимыми разрешениями; получение части платежей от пользователей объекта

Таблица 2. Строительство и эксплуатация линейных ледоколов

Проблемная ситуация	Недостаток у государства инвестиционных ресурсов для модернизации и обновления ледокольного флота; обоснованный запрет приватизации линейных ледоколов
Обязательства частного капитала	Инвестиции в проектирование и сооружение ледокола; передача ледокола в собственность государства по окончании постройки; финансирование текущего содержания и капитального ремонта ледокола; организация эксплуатации ледокола на основании рабочего плана, определенного компетентным государственным органом; выполнение оперативных заданий государства по использованию ледокола; выполнение делегированных государством функций судовладельца
Обязательства государства	Софинансирование проектирования и сооружения ледокола; организация конкурсов для определения внешних подрядчиков по реализации проекта; своевременная компенсация инвестиционных и текущих затрат концессионера за счет ледокольных сборов, при необходимости - за счет бюджетных средств; осуществление функций судовладельца согласно Морскому кодексу РФ; при необходимости - делегирование концессионеру части функций судовладельца; обеспечение концессионера лицензиями, разрешениями и т.д., необходимыми для выполнения обязательств в рамках концессии

Таблица 3. Восстановление системы малой авиации РФ

Проблемная ситуация	Сегодня регулярные рейсы российских авиакомпаний выполняются только в 1% населенных пунктов РФ с населением более 50 тыс. человек, при этом только 3% населения пользуется воздушным транспортом; резкое сокращение внутрирегиональных авиаперевозок привело к закрытию аэродромов местных воздушных линий. Количество аэродромов класса «Д» и «Е» сократилось с 1068 (1992 г.) до 167 (2004 г.)
Обязательства частного капитала	Приоритетное развитие социально значимых и восстановление утраченных авиамаршрутов; разработка новых типов, технологическое совершенствование воздушных судов малой авиации в России; инвестиции в покупку летного парка; финансирование текущего содержания летного парка; организация эксплуатации летного парка; аренда (возможно - частичный выкуп у государства) и эксплуатация необходимой инфраструктуры в аэропортах
Обязательства государства	Развитие сети аэродромов и обеспечивающей их инфраструктуры обеспечение социально значимых перевозок с привлечением бюджетных дотаций; совершенствование нормативно-правовой базы малой авиации; привлечение государственной поддержки лизинга воздушных судов малой авиации

Таблица 4. Создание транспортного «хаба» на базе аэропорта Толмачево (Новосибирск)

Проблемная ситуация	Бюджетных средств недостаточно для надлежащего содержания и развития государственного имущества в аэропортах
Обязательства частного капитала	Строительство и оборудование нового терминала стоимостью около 170 млн долл (сроки строительства: 2006-08 гг.)
Обязательства государства	Завершение строительства 2-й взлетно-посадочной полосы аэропорта; капитальный ремонт 1-й взлетно-посадочной полосы; либерализация порядка назначения перевозчиков на международных воздушных линиях; постепенный переход к принципам «открытого неба» со странами ЕС; мероприятия, направленные на окончательное отделение аэропортов от авиакомпаний

Мировой опыт показывает, что применение механизмов ГЧП может обеспечить значительное повышение качества, доступности, экономическую эффективность и общественную важность транспортных услуг. Сейчас, в отличие от сомнительной ситуации год назад, мы можем с уверенностью говорить, что в России запущен процесс создания механизмов ГЧП и в этом вопросе начат диалог государства с бизнесом. Интерес представителей частного бизнеса к партнерству с государством есть и растет, и мы ожидаем следующих шагов со стороны государства и постараемся помочь государству сделать эти дальнейшие шаги по совершенствованию нормативно-правовой базы ГЧП и активной реализации проектов на практике.

***

Механизмы государственно-частного партнерства

Расширенное толкование ГЧП включает в себя целый ряд механизмов и институтов, стимулирующих бизнес к эффективному инвестированию и обеспечивающих активное участие бизнеса в социально-экономической политике государства в сфере производства общественных благ

В России целый ряд уже существующих и только создаваемых институтов несут в себе элементы ГЧП:

- государственно-частные консультации:

- Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ;

- Деловые организации: «Деловая Россия», РСПП, ОПОРА РОССИИ;

- концессионное законодательство;

- Инвестиционный фонд;

- Институт особых экономических зон (ОЭЗ);

- промышленные парки и венчурные фонды с государственным участием.

Выработка эффективных решений в области ГЧП невозможна без обсуждения данных механизмов и проектов представителями государства и бизнеса. Одним из важнейших форумов для подобных государственно-частных консультаций является Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, созданный в июне 2004 г. В его состав входят влиятельные бизнесмены и государственные чиновники. Созданы рабочие группы по отраслям, в том числе рабочая группа по развитию транспортной инфраструктуры. Заседание Совета в октябре 2004 г. на тему концессионного законодательства подтолкнуло принятие в июне 2005 г. Закона «О концессионных соглашениях».

Примером эффективного применения механизма государственно-частных консультаций является взаимодействие государства и бизнеса в рамках процесса присоединения России к ВТО. Только за 2002-04 гг. Минэкономразвития России при участии Комитетов Государственной Думы РФ, РСПП, ТПП и региональных администраций провело более 135 региональных конференций «Россия, ВТО и интересы российского бизнеса» во всех федеральных округах и более чем в 45 субъектах РФ.

***

- С 1990 по 2000 г. в мире действовало 279 дорожных концессий, которые позволили привлечь в дорожный сектор более 60 млрд долл. США.

- В Мексике, Корее, Индонезии 100% автомагистралей построены и эксплуатируются на концессионной основе. Более половины автомагистралей находится в концессиях в Японии, Франции, Аргентине, Италии, Малайзии, ЮАР.

- В странах Западной Европы в концессии находится треть автомагистралей.

- В период 1990-97 гг. в мире действовало 37 железнодорожных концессий, в рамках которых было привлечено 14 млрд долл. США.

- Только в развивающихся странах в период 1991-2000 гг. было реализовано 68 проектов ГЧП в аэропортовом секторе, что позволило привлечь более 11 млрд долл. США.