|
Опыт штата Аляска в правовом регулировании природопользования (на примере нефтяных ресурсов)
Краснопольский Б.Х., заместитель директора Института экономических исследований ДВО РАН
Правовое регулирование природопользования на
любой территории тесно связано с определением
прав собственности на такой базовый вид
недвижимости, как земля, а также ее недра и
природные ресурсы. Именно разумное решение
вопросов собственности является основой для
создания достаточно эффективных систем
управления природопользованием со всеми их
технологическими цепочками, звеньями,
механизмами и обратными связями. В данной статье
из всего многообразия проблем функционирования
подобных систем акцент сделан на правовых
механизмах их финансового самообеспечения, без
которых практически невозможна их нормальная
работа.
Это финансирование осуществляется из разных
источников с использованием разных механизмов.
Но ведущее место в регионах с ресурсной
специализацией принадлежит такому правовому
механизму, как рентные платежи. Отчисления в
доходы и бюджеты территорий, в том числе в фонды
инвестирования дальнейшего освоения природных
ресурсов и рационального природопользования,
составляют львиную долю финансовых средств,
направляемых на социально-экономическое
развитие того или другого региона или
государства в целом.
Штат Аляска имеет уникальный в мире опыт
использования правового механизма рентных
платежей в целях финансового самообеспечения
регионального развития и рационального
природопользования, ознакомление с которым
имеет большое практическое значение, в
особенности для российских территорий с
аналогичной специализацией на добыче природных
ресурсов, в частности нефтяных. Благодаря четко
определенному законодательному регулированию
прав собственности на землю как главный объект
недвижимости штата и прав на недропользование, а
также разумно организованной системе изъятия
нефтяной ренты большая часть прибыли от добычи
нефти стала вливаться в экономику этой
территории. С начала массовой добычи нефти на
Аляске в 1977 г. к настоящему времени штат получил
около 60 млрд долл. прибыли, значительная доля
которой была направлена на развитие социальной и
производственной инфраструктуры и решение
социально-экономических и экологических
проблем, а также на создание так называемого
Постоянного фонда, речь о котором пойдет ниже.
Главный базовый вопрос, решение которого
определялось основным законодательным актом -
Конституцией штата в 1959 г. при его создании, был
вопрос о правовом регулировании владения землей
и недрами на территории штата для различных
групп собственников. Этот вопрос решался в
довольно сложных дискуссиях и подчас острых
конфликтах, но в итоге распределение прав на
землевладение между всеми собственниками
сложилось следующим образом: федеральное
правительство – 60% земель (включая 12% -
федеральные земли, 41% - национальные
природоохранные территории, 7% - федеральный
нефтяной резерв); штат Аляска - 27%; коренные жители
штата, объединенные в национальные корпорации, –
12% и частные владельцы - около 1%.
В целом можно сказать, что в охарактеризованный
выше период на Аляске была проведена массовая
приватизация земельных ресурсов территории
штата, ранее являвшихся государственной
(федеральной) собственностью. Особенностью этой
приватизации было то, что был выбран путь
создания коллективно-частных форм
собственности, которые являются основой
народного (коллективного) капитализма в отличие
от его олигархических (клановых) форм. Подобными
методами правового регулирования и
предоставления реальных прав на использование
природных ресурсов была заложена достаточно
надежная база для социально-экономического
развития штата и рачительного, устойчивого
природопользования.
В 1969 г. штат Аляска вступил в новый этап
освоения его природно-ресурсного потенциала, в
частности – богатейших нефтяных ресурсов. В этом
году был проведен первый транш продажи лицензий
на разведочное бурение скважин по 164
месторождениям, расположенным на территории и
акватории штата. Эта операция принесла штату 900
млн долл. от нефтедобывающих компаний. По
сравнению с бюджетом штата, который составлял
тогда всего 112 млн долл., это была огромная сумма.
Эти средства были использованы штатом на
различные общественные нужды, прежде всего на
развитие объектов производственной
инфраструктуры в предполагаемых районах
нефтедобычи (транспорта, систем энергоснабжения,
водоснабжения, канализации и др.), а также
социальной инфраструктуры (строительство школ,
медицинских и других социальных объектов) и
охраны природы.
Следующие 6 лет получаемые доходы от
нефтеразведочных работ использовались примерно
таким же образом. Но за это время среди
аляскинцев возникла и окрепла идея создания
Постоянного фонда штата (Alaska Permanent Fund), который с
началом активной стадии добычи сырья должен был
бы аккумулировать в себе часть доходов от
природной ренты (как абсолютной, так и
дифференциальной), которую штат должен изымать
от деятельности нефтедобывающих компаний на его
территории и шельфовой зоне акватории.
Инициативная группа специалистов штата при
прямом содействии губернатора Джея Хаммонда (Jay
Hammond) подготовила соответствующий правовой акт, а
именно - поправку к Конституции Аляски,
учреждающую создание Постоянного фонда, которая
была принята на референдуме в 1976 г. подавляющим
большинством голосов жителей штата.
Эта поправка определяла, что примерно 25% всех
доходов штата от лицензионных и рентных
платежей, основной суммы роялти, выручки от
операций с роялти, других федеральных платежей
по минеральным ресурсам в части, причитающейся
штату, а также бонусов должны направляться в
Постоянный фонд, который создается как резерв
будущего развития штата, когда основные запасы
нефти иссякнут.
Таким образом, аляскинский Постоянный фонд был
создан из рентных отчислений от использования
недр той земельной собственности, которая была
передана во владение штату федеральным
правительством, а также как специальный институт
в системе управления природопользованием,
основной задачей и ответственностью которого
является сохранение и приумножение определенных
резервных средств для их расходования на
общественные нужды, в том числе и для
инвестиционных целей. Для управления данным
фондом была создана специальная Корпорация
постоянного фонда, в периодически обновляемом
составе директоров которой представлены
практически все общественные слои населения
штата.
Имеются две части Фонда: основная (principal) и
доходная (income). Основная часть инвестируется в
высокодоходные отрасли и не может быть затронута
администрацией штата без общего голосования
всех жителей на референдуме. Доходная часть
может быть потрачена совместным решением
губернатора и законодательного собрания штата.
Данное решение вырабатывается каждый год и перед
его окончательным принятием широко обсуждается
с общественностью штата через прессу и различные
политические и общественные организации.
В 1979 г. Законодательное собрание штата учредило
специальную дивидендную программу Постоянного
фонда. По данной программе определенный процент
(около 10%) от доходной части Фонда направляется на
выплату дивидендов всем жителям Аляски вне
зависимости от их возраста и сфер занятости как
акционерам их собственности на землю и природные
ресурсы штата. Единственное требование для
каждого жителя – быть резидентом штата не менее
одного года. Но только с конца 1982 г. жители Аляски
начали получать этот дивиденд на руки, т.к. почти 3
года штат вынужден был вести судебный процесс с
федеральными органами в Конституционном суде
США для доказательства соответствия этой
программы Конституции страны.
В целом можно сказать, что система правового
регулирования природопользования при помощи
такого механизма, как аляскинский Постоянный
фонд, трансформирует невозобновляемый со
временем доход штата от использования
невозобновляемых минеральных ресурсов в возобновляемый
финансовый источник дохода и инвестирования в
поддержание благосостояния как существующих,
так и будущих поколений аляскинцев. Этот фонд
выступает также в качестве достаточно надежной
финансовой основы для функционирования всей
системы управления природопользованием штата.
Что же в денежном плане представляет собой
Постоянный фонд штата Аляска, формируемый в
основном из отчислений от рентных платежей за
нефтедобычу? Насколько существенны эти суммы для
решения социально-экономических и экологических
проблем штата?
Итак, в начале 1977 г. пошла первая нефть по
800-мильному трансаляскинскому нефтепроводу –
одному из крупнейших нефтепроводных сооружений
того времени, который уже был построен на данный
момент. В феврале этого же года Постоянный фонд
Аляски получил первые 734 тыс. долл. в качестве 25%
отчисления от перечисленных выше рентных
платежей. Этот год можно считать началом
финансового наполнения Постоянного фонда штата.
На начало 2004 г. после 26 лет функционирования
фонда только его основная часть составляла уже
около 26 млрд долл. Много это или нет для
примерно 640-тысячного населения штата? Все
познается в сравнении. Эта сумма почти в 3,5 раза
превышает консолидированный годовой бюджет
штата (7,4 млрд долл. в 2002 г.). То есть, 3,5 года штат
может вообще не получать никаких доходов в
бюджет от экономической деятельности и жить
только на тот резерв, который накоплен в фонде.
Сумма в 26 млрд долл., сосредоточенная в
Постоянном фонде на Аляске, почти в 1,5 раза
превышает так называемый Стабилизационный фонд
всей России (на конец 2004 г. немногим более 500 млрд
руб. или 17,8 млрд долл.), накопленный за 12 последних
лет при добыче нефти, многократно превышающей
добычу на Аляске.
Простой арифметический расчет показывает, что
в среднем за 26-летний период штат Аляска получал
в свой Постоянный фонд по 1 млрд долл. в год от
рентных отчислений. Причем еще раз стоит
подчеркнуть, что эти отчисления составляли
только около 25% всех валовых рентных доходов,
которые получал штат от природной ренты. То есть
этот 1 млрд долл. можно охарактеризовать как чистый
рентный доход, выведенный в общественные фонды
для решения социально-экономических задач.
Именно этот чистый рентный доход и представляет
наибольший интерес с позиций общественных
критериев и финансовых источников для поддержки
системы управления природопользованием в штате.
Строго говоря, в этот доход включается и тот
интерес (банковский процент), который Постоянный
фонд получает от финансовых операций и вложений
средств фонда в различные ценные бумаги и
инвестиции. Но так как этот интерес составляет в
среднем примерно 3-5% от суммы прямых рентных
платежей, поступающих в фонд от нефтяных
компаний в настоящее время, то для укрупненных
оценок его величиной можно пренебречь и не
выделять из чистого рентного дохода.
С каких же объемов добычи нефти получала Аляска
этот рентный доход в 1 млрд долл. в год? Как
показывает статистика, в среднем за последние 26
лет штат Аляска добывал примерно 1 млн баррелей
нефти в сутки. Это в среднем, учитывая первые
периоды нефтедобычи, ее взлет в 1980-85 гг., когда
суточная добыча превышала 2 млн баррелей, и затем
постепенное падение до нынешних уровней.
Учитывая все эти данные по штату Аляска, можно
вывести некую математическую зависимость между
объемами добычи нефти и получаемым чистым
рентным доходом. Конечно, это не строго
математически доказанная зависимость, но тем не
менее она дает определенные возможности простых
и укрупненных сопоставлений и оценок. Итак, опыт
штата Аляска показывает, что при добыче нефти в
среднем в 1 млн баррелей в сутки можно получить
чистый рентный доход в 1 млрд долл. в год, который
практически безболезненно для обеспечения
нормальной доходности нефтяных компаний и
наполнения текущего бюджета региона можно
вывести в постоянный (стабилизационный) фонд.
Эта зависимость носит весьма универсальный
характер, в особенности для северных
нефтедобывающих территорий мира, в том числе для
северных районов России, внутренние условия
добычи минерального сырья в которых весьма
близки к штату Аляска. Кроме того, эта
зависимость отражает и внешние рыночные условия
продажи нефтересурсов и нефтяного рынка в целом,
т.к. все эти сделки осуществляются по идентичным
мировым ценам, складывающимся для всех
операторов рынка на определенный период времени
вне зависимости от национальной принадлежности
тех или других компаний.
Для примера попытаемся оценить теперь,
используя выведенную выше зависимость, что
должна была бы получить Россия для общественных
нужд за 12 лет реформ, если бы в экономической
политике страны использовались те же правовые
механизмы изъятия нефтяной ренты, что
применяются в штате Аляска.
Для этого прежде всего необходимо оценить
средние показатели добычи нефти в России за эти
годы. По статистике, в 2002 г. в России было добыто 380
млн т нефти, в 2003 г. – 412 млн т, в 2004 г. – по
предварительным оценкам добыча составила 430-440
млн т. Для наших сугубо ориентировочных расчетов
можно принять, что в среднем за последний
12-летний период добыча нефти в России составляла
округленно около 1 млн т в сутки.
Для перевода тонны как меры веса в баррель как
меры объема (баррель – бочка), не вдаваясь в
подробности методики этих перерасчетов,
используем тот коэффициент перевода, который
установлен для России международными
экспертными организациями – 7,5. Итак, если в
среднем за последние 12 лет добыча нефти в России
составляла 1 млн т в сутки, то в баррелях это будет
составлять 7,5 млн баррелей. То есть, Россия в
среднем в сутки добывала нефти за предыдущий
период в 7,5 раза больше, чем штат Аляска.
По предварительным данным, в 2004 г. Россия добыла
рекордный объем нефти и достигла нового
постсоветского рекорда суточной добычи – более 9
млн баррелей в сутки. Но все-таки в среднем за
предыдущие 12 лет эта цифра будет ближе к 7,5 млн
баррелей. Таким образом, если при прочих равных
условиях штат Аляска с 1 млн баррелей добытой
нефти в сутки получал чистый рентный доход в 1
млрд долл. в год, то Россия могла бы получать этот
доход в размере 7,5 млрд долл. в год. За 12 лет этот
доход составил бы 7,5х12=90 млрд долл.
Это значит, что Постоянный (Стабилизационный)
фонд России на конец 2004 г. мог бы быть не 17,8 млрд
долл. (500 млрд руб.), а в 5 раз больше. То есть
возможности финансового обеспечения решения
весьма острых социально-экономических и
экологических проблем страны при использовании
опыта более продвинутых в рыночных отношениях
демократий и опробованных ими прогрессивных
механизмов правового регулирования
природопользования могли бы многократно
расшириться. Эти финансовые резервы в
значительной степени избавили бы Россию от тех
вопиющих социальных диспропорций и запущенных
экологических дисбалансов, которые возникли в
период последних политических и рыночных реформ,
резко обострились на рубеже 20-го и 21-го веков и к
сожалению прогрессируют в настоящее время.
Для более детального понимания опыта изымания
доходов и рентных платежей от нефтедобычи,
который сложился в штате Аляска, видимо,
необходимо дать его краткую характеристику.
Штат получает доходы от нефтедобычи из четырех
основных источников (таблица):
- налог на добычу нефти;
- налог на собственность;
- природная рента (роялти);
- корпоративный подоходный
налог.
Основная часть нефтедоходов штата идет в общий
фонд для использования на текущие
социально-экономические цели. Как уже было
сказано, около 25% суммы, полученной от природной
ренты, аккумулируется в Постоянном фонде, и 0,5%
направляется в так называемый Доверительный
фонд общественных школ (Public School Trust Fund), из
которого получает дополнительную финансовую
поддержку система школьного образования штата.
Распределение нефтяных доходов штата Аляска по
основным категориям по годовому отчету за 2003
финансовый год и по предварительным оценкам за
2004 финансовый год (Источник: Revenue Sources Book. Alaska
Department of Revenue. The State of Alaska)
| Нефтяные
доходы штата и их распределение по категориям |
Суммы
доходов в 2003 г. (млн долл.) |
Доля
категории в 2003 г. (в % к итогу) |
Суммы
доходов в 2004 г. (млн долл.) |
Доля
категории в 2004 г. (в % к итогу) |
| Налог на добычу нефти |
599,0 |
28,5 |
637,4 |
27,5 |
| Налог на собственность |
48,7 |
2,3 |
48,5 |
2,1 |
| Нефтяная рента (включая
бонусы и проценты), направленная в общий текущий
фонд штата |
840,3 |
40,1 |
1022,6 |
44,1 |
| Корпоративный
подоходный налог |
151,1 |
7,2 |
240,0 |
10,3 |
| Нефтяная рента,
направленная в Постоянный фонд и Фонд
общественных школ |
403,8 |
19,2 |
349,6 |
15,1 |
| Рентные отчисления и
лизинговые платежи, причитающиеся штату Аляска в
фонде Национального нефтяного резерва (National
Petroleum Reserve – Alaska) |
34,6 |
1,6 |
2,9 |
- |
| Отчисления от налога на
добычу и рентных платежей в Фонд
конституционного бюджетного резерва (Constitutional
Budget Reserve Fund – CBRF) |
22,3 |
1,1 |
20,0 |
0,9 |
| Итого: |
2099,8 |
100,0 |
2320,9 |
100,0 |
Как видно из таблицы, налог на добычу нефти и
нефтяная рента являются наиболее крупными
источниками нефтедоходов штата, которые
непосредственно зависят от объемов добычи и цен,
складывающихся на мировом рынке. Из таблицы
видно, как существенно отразился рост цен на
нефть в 2004 г. на увеличении этих показателей, в
особенности – на сумме доходов, полученных от
нефтяной ренты. Таблица показывает, что нефтяная
рента является чрезвычайно важным источником
доходов таких нефтедобывающих регионов, как штат
Аляска. В общей сложности, включая все категории,
на которые он распределяется, этот источник
формирует более 60% доходов штата (около 1,4 млрд
долл. в 2004 г.).
Для полноты приведенной выше картины дадим
краткую характеристику методическим подходам к
расчету двух основных финансовых источников в
системе природопользования штата Аляска –
налогов на добычу нефти и нефтяной ренты.
Определение ставки налога на добычу нефти
находится в тесной зависимости от “возраста”
(длительности эксплуатации) данного
месторождения и от так называемого экономически
ограничивающего фактора (Economic Limited Factor - ELF),
который, в свою очередь, зависит от общего объема
дневной добычи и средней продуктивности
нефтяных скважин на каждом нефтяном
месторождении. Установленная законом ставка
налога на добычу нефти равняется 12,25% от ее общей
стоимости для 5 первых лет эксплуатации данного
месторождения и 15% - для последующих лет.
Минимальная ставка налога установлена в 80 центов
за каждый налогооблагаемый баррель нефти.
Индивидуальная ставка налога на добычу для
данного месторождения рассчитывается
умножением установленной законом ставки, даже
если она минимальна и равна 80 центам, на величину
ELF. Данный фактор рассчитывается по довольно
сложной формуле, включающей в себя ряд
переменных, отражающих объемы ежедневной добычи
и количество скважин на конкретном
месторождении, и ряд констант, отражающих
среднетехнические и среднеэксплуатационные
характеристики нефтедобычи. В результате
расчетов по данной формуле устанавливается
индивидуальное значение фактора для каждой
комбинации показателей общей ежедневной добычи
нефти на конкретном месторождении и средней
ежедневной добычи нефти по каждой скважине.
Главный результат действия этого фактора
состоит в том, что он позволяет снизить ставку
налога для небольших и малопродуктивных
месторождений, при этом находящихся в сложных
горно-геологических условиях, и повысить ставку
для крупных высокопродуктивных месторождений,
имеющих достаточно хорошие эксплуатационные
кондиции.
Что касается определения ставок нефтяной
ренты, то как земле- и недровладелец,
предоставляющий права аренды и продающий
лицензии на разведку и добычу нефтяных ресурсов,
штат Аляска получает эту составляющую своих
доходов в виде бонусов (разовых выплат), годовых
рентных отчислений и удерживаемых рентных
процентов от нефтедобычи. Наибольшая часть этого
вида дохода поступает именно от удержания
рентных процентов, ставка которых держится в
среднем на уровне не менее 12,5%. По некоторым
арендным договорам эта ставка увеличивается
вплоть до 20%. Некоторые арендные договора
составляются по принципу соглашений о разделе
продукции или прибыли.
Традиционно заключаемые штатом арендные
договора предполагают, что штат может забирать
свою нефтяную ренту либо прямо продукцией в
баррелях, либо в денежном виде в процентах от
стоимости произведенной продукции. Например, в
2003 г. штат забирал свою ренту в натуральном виде
от эксплуатации месторождений в Prudhoe Bay (50 500
баррелей ежедневно) и на Северном склоне (125 000
баррелей в день) и продавал ее аляскинским
нефтяным компаниям для переработки в
нефтепродукты.
В заключение можно сказать, что модель
правового регулирования природопользования,
сформированная в штате Аляска, представляет
серьезный практический интерес для российских
ресурсодобывающих регионов. В этом штате с
начала его создания в 1959 г. проводится весьма
перспективный эксперимент, подкрепленный
конституцией штата и развивающими ее
законодательными актами, по широкому вовлечению
различных социальных групп населения в
управление природопользованием на территории
штата. Путем четкого решения вопросов с
институтами собственности на землю и природные
ресурсы и создания таких новых институтов
коллективно-частной собственности, как национальные
корпорации, базирующиеся на территориях
проживания коренных северных народов, а также
институтов постоянного фонда и дивидендной
программы, основывающихся на отчислениях от
рентных платежей за используемые ресурсы, в
штате Аляска практически создана некая социальная
корпорация, впитавшая в себя и рыночные
механизмы, и исторически сформировавшиеся
природные, национальные и социальные
особенности данной территории. Несмотря на ряд
трудностей и нерешенных проблем, в этой модели
наглядно просматриваются ростки новых форм
организации управления природопользованием,
которые отвечают идеям создания гражданского
общества на базе реального совместного владения
общественной собственностью на землю и
природные ресурсы через развитие институтов и
правовых механизмов социальной
корпоративности и ответственности,
создающихся и поддерживаемых всем населением
штата.
Краснопольский Борис Хананович. Доктор экономических наук. Более 25 лет вел
исследовательскую работу в Северо-Восточном
КНИИ ДВО РАН. С 1993 г. работал в Университете штата
Аляска, занимался преподавательской и
исследовательской деятельностью, координировал
совместные американо-российские программы в
области образования и экономико-экологических
исследований. С 2004 г. - заместитель директора по
науке Института экономических исследований ДВО
РАН. Профессор кафедры экологии и управления
природопользованием Российской академии
государственной службы при Президенте РФ.
|
