|
Некоторые вопросы природопользования на региональном уровне
Чернышев А.А., глава администрации Оренбургской области
Оренбуржье известно в стране как область с ярко
выраженной сельскохозяйственной
направленностью, но одновременно обладающая
значительным минерально-сырьевым потенциалом.
На начало текущего года доля земель, находящихся
в частной собственности, превысила 61% всей
территории региона. Сегодня уже никого не нужно
убеждать в том, что вопросы природопользования
(будь то земельные либо водные ресурсы, либо
участки недр) необходимо решать комплексно. В
связи с этим хотелось бы привлечь внимание
читателей к проблеме использования участков
недр, расположенных под поверхностью земель
категории сельскохозяйственного назначения, в
том числе находящихся в коллективно-долевой
собственности граждан.
В соответствии с Законом РФ «О недрах» на
стадии лицензирования требуется
предварительное согласие органа управления
земельными ресурсами либо собственника земли на
отвод соответствующего земельного участка для
целей недропользования.
Выполнение этого положения сопряжено с
трудностями:
1. В настоящее время среднее число
сособственников земли в одном хозяйстве
колеблется от 500 до 800 человек, многие из которых
за последнее десятилетие ушли из жизни,
эмигрировали, по тем или иным причинам не
вступили в права собственности. Из-за реального
отсутствия собственников земли (при их
юридическом наличии) невозможно осуществить
процедуры согласования земельного отвода,
изъятия земель для государственных нужд,
перевода их из категории земель
сельскохозяйственного назначения в категорию
земель промышленности и иного специального
назначения.
В результате недропользователи оказываются в
правовом тупике: государственная регистрация
прав на занимаемые земельные участки и,
соответственно, объекты недвижимого имущества
становится практически невозможной.
2. Отвод участка в окончательных границах
производится после утверждения проекта работ по
недропользованию. Отнесение земельного участка
к категории земель сельскохозяйственного
назначения предусматривает соответствующий
правовой режим его использования, и поэтому для
проведения работ, связанных с геологическим
исследованием и последующим использованием
недр, необходимо его изъять на основании
соответствующих статей Земельного и
Гражданского кодексов РФ с возмещением
собственникам земельного участка выкупной цены,
включающей в себя в том числе убытки и потери
сельскохозяйственного производства, а также
осуществить перевод земли в категорию
промышленности.
Согласно Положению о порядке возмещения
убытков собственникам земли, землевладельцам,
землепользователям, арендаторам и потерь
сельскохозяйственного производства,
утвержденному Постановлением Совета Министров -
Правительством РФ от 28.01.93 № 77, при изъятии и
предоставлении земель для
несельскохозяйственных нужд размеры убытков и
потерь устанавливаются при предварительном
согласовании места размещения объекта и затем
уточняются на стадии изъятия и предоставления
земельных участков. То есть, планирование затрат
на проведение мероприятий по изъятию земельных
участков и их переводу должно осуществляться на
стадии получения лицензии недропользователем и
оговариваться в условиях лицензирования, чего в
настоящее время не делается.
В целом, сегодня уже очевидна необходимость
реформирования и самого недропользования, и
Правительство России уже делает определенные
шаги в этом направлении. В целях решения задач
создания эффективной системы рационального
использования природных ресурсов, поставленной
в Послании Президента РФ Федеральному Собранию
на 2004 г., подготовлен в новой редакции Закон РФ «О
недрах», который кардинально отличается от
действующего в настоящее время.
Этот законопроект предусматривает отказ от
разрешительной системы государственного
управления и ввод договорных отношений. На смену
лицензиям придут договора на пользование
участками недр с государственной регистрацией
прав на недвижимое имущество. При этом уже
выданные лицензии сохранят свою силу на период
их действия, а их владельцам предоставлена
возможность переоформить (при желании) эти
лицензии в договора. Разрешение же вторичного
оборота прав на пользование недрами будет
распространяться только на договора, что в свою
очередь определяет приоритетность договорных
отношений, предлагаемых государством. Ввод в
сферу недропользования элементов
гражданско-правовых отношений, безусловно, будет
способствовать активизации процессов развития
рынка.
С целью повышения взаимной ответственности
государства и недропользователя за рациональное
использование недр законопроектом
предусматривается широкое применение
экономических санкций в случаях нарушения
договорных обязательств. Так, за невыполнение
отдельных условий договора будут взиматься
неустойки и штрафы или реально возмещаться ущерб
в размерах, установленных договором (например, за
нарушение стадийности и сроков проведения работ,
предоставления документации, повреждения
участка недр и др.).
К сожалению, в законопроекте не учтен ряд
предложений и рекомендаций концептуального
характера, в результате чего он не охватывает
некоторые крупные проблемы, накопившиеся в
недропользовании за предыдущие годы.
При всей положительной направленности
законопроекта на наведение порядка в сфере
недропользования путем внедрения
гражданско-правовых отношений при пользовании
недрами, выдаче разрешений на вторичный оборот
прав, несмотря на разрешение широкого применения
экономических санкций, строгой регламентации
стадийности работ, законопроект предлагает
фактически закрепить в одностороннем порядке
полномочия Федерации по распоряжению основными
природными ресурсами региона, нарушая тем самым
ст. 72 Конституции РФ, относящую эти вопросы к
совместному ведению.
Распоряжение участками недр, содержащими
месторождения углеводородного сырья, рудных
полезных ископаемых, месторождения подземных
вод полностью отнесено к полномочиям Федерации с
оговоркой «при участии субъектов Федерации»,
которая подразумевает право регионов вносить
предложения при формировании федеральными
органами программ предоставления указанных
участков недр (без всякой обязательности
учитывать их) и участие представителей субъекта
Федерации в аукционных комиссиях. При этом
договор с победителем аукциона заключает
уполномоченный федеральный орган. Контрольные
функции по исполнению договора тоже возложены на
федеральные органы власти.
Участие региона в распоряжении недрами,
находящимися на его территории, не должно быть
декларативным.
Одновременно хотелось бы отметить, что и в
новом законопроекте вопросы предоставления
земельных участков пользователям недр остались
неурегулированными. В частности, по-прежнему
отсутствуют нормы по отнесению затрат на
пользователей недр, равно как и в случае изъятия
земельных участков путем выкупа для
государственных нужд.
Думается, что внесение дополнительных норм,
необходимых для обеспечения сбалансированности
полномочий федеральных и региональных органов
государственной власти Российской Федерации,
реального участия регионов в распоряжении
недрами на их территориях, регулирования
затратных механизмов при оформлении прав
недропользователей на земельные участки, будет
способствовать решению задач рационального
использования имеющейся минерально-сырьевой
базы, создания условий для ее расширенного
воспроизводства, формирования адекватной
системы государственного управления, системы
ресурсных и земельных платежей.
Чернышев Алексей Андреевич. В 1991-93 гг. - член Верховного Совета РСФСР,
председатель Комитета по социальному развитию
села, аграрным вопросам и продовольствию. В 1993-94
гг. - первый заместитель Министра сельского
хозяйства РФ. Депутат Государственной Думы ФС РФ
первого и второго созывов, возглавлял Комитет по
аграрным вопросам. С 1999 г. - глава администрации
Оренбургской области. В 2000-02 гг. - член Совета
Федерации ФС РФ, с 2002 г. - член Государственного
Совета РФ.
| 
