|
Правовое регулирование градостроительной деятельности в городе Москве
Москвин-Тарханов М.И., депутат Московской городской Думы, Сопредседатель комиссии по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы
Градостроительное законодательство представляет собой сложный институт правовых норм, находящихся в тесной взаимосвязи с комплексами норм смежных областей права, регулирующих деятельность в сфере охраны природы и природных ресурсов, землепользования, безопасности, сохранения историко-культурного наследия. Ядро градостроительного законодательства формирует градостроительное планирование, разрешенное использование земельного участка и организация самого строительства. Так и устроен Градостроительный кодекс 1998 г.
Важно отметить, что в отношении градостроительного законодательства, в отличие от смежных областей права, нет закрепленных норм, предписывающих субъекту федерации согласовывать собственное законодательство с федеральным.
Исходя из этой логики построено градостроительное законодательство Москвы, включающее блок градостроительного планирования: закон "О порядке, составе и разработке Генерального плана". К нему примыкает закон "О градостроительном зонировании", поскольку градостроительное зонирование является важнейшей составной частью Генерального плана. Генеральный план состоит из схем транспортных коммуникаций, связи и всей инженерии, разработанных применительно к различным ландшафтным, строительным и функциональным зонам. В частности, ландшафтное зонирование дает представление о возможности новой застройки, строительное - определяет в ряду иного высотность застройки, а функциональное дает возможность различать жилые, промышленные, смешанные и другие виды зон. Всего насчитывается около 1,5 тыс. зон, обладающих комплексом конкретных характеристик. Эти характеристики формируют систему индикаторов, определяющих особенности развития градостроительного комплекса на различных уровнях. Инвестор, принимая во внимание эти индикаторы, сам принимает решение об определенной застройке в той или иной зоне и может эффективно взаимодействовать с городскими властями. Жесткая директивная система требований в отношении развития градостроительного комплекса не сочетается с рыночными отношениями.
Генеральный план представляет собой отдельный документ, который утверждается в соответствии с законом "О порядке, составе и разработке Генерального плана". В соответствии с законом "О статусе столицы Российской Федерации" этот документ согласовывается с Минэкономразвития, Госстроем, МВД, МЧС. По существу сложившийся порядок противоречит закрепленному в Конституции РФ положению о равноправии субъектов федерации, поскольку другие субъекты федерации такие согласования не проводят.
Законопроект "О порядке, составе и разработке Генерального плана" и сам Генеральный план как приложение были направлены в Правительство РФ 3 года назад. Но правительство за это время не рассмотрело эти документы. Основной причиной сложившейся ситуации является различие в подходах разграничения государственной собственности.
В настоящий период 60% территории Москвы изъяты из ведения городских властей в пользу федеральных: исторический центр, территория историко-культурных памятников, природоохранные земли, земельные участки предприятий, приватизировавшихся из федеральной собственности по распоряжению Правительства РФ, земли министерства обороны, участки железных дорог, земли государственного резерва, земельные участки зданий федеральных ведомств. Такое распределение затрудняет эффективное управление городским хозяйством как целостной системой. В качестве возможного варианта разрешения этой актуальной проблемы может послужить создание механизма долевого участия федеральных и городских властей в обеспечении функционирования объектов определенной территории при едином управляющем в лице организации или ведомства, назначаемых по согласованию.
Московское градостроительство переживает сегодня фазу значительного подъема, который вызван растущим спросом москвичей и россиян на жилье в столице, развитием деловой активности в городе, сопровождающийся повышенным спросом на офисные, гостиничные и торговые помещения, высоким рейтингом Москвы как делового партнера, что позволяет городу привлекать массированные внебюджетные инвестиции в строительство.
При этом в городе сосуществуют и реализуются две взаимосвязанные, но находящиеся в противоречии тенденции - строительство коммерческих жилых и нежилых объектов, позволяющее получать высокие доходы в городской бюджет и финансировать работу строителей, и в то же время возведение городских государственных жилых домов и объектов социальной инфраструктуры, предназначенных для жителей Москвы.
Строительство коммерческих объектов, среди которых наиболее доходным является коммерческое жилье в центре и на западе, юго-западе и северо-западе столицы, а также крупные торговые и офисные комплексы в зонах главных городских магистралей, позволяет городу получать доходы двумя основными способами:
- путем продажи права аренды и застройки земельного участка на конкурсах и аукционах;
- путем непосредственного участия города в качестве стороны по инвестиционному контракту с последующим разделом полученного имущества между городом и инвестором.
Полученные средства город направляет на строительство социального жилья для очередников, переселение жителей из ветхого и аварийного жилого фонда, создание объектов социальной и инженерной инфраструктуры, развитие строительной отрасли.
В наиболее привлекательных для покупателей частях города дорогостоящее коммерческое жилье строит "городской инвестор", используя для этого средства бюджета с тем, чтобы не выплачивать предпринимательскую долю дохода частным инвесторам. При этом частные инвесторы активно привлекаются к строительству в менее доходных и престижных зонах. Город заинтересован также в привлечении максимально льготных кредитных ресурсов, в первую очередь, от внутренних государственных заимствований города Москвы, и с осторожностью допускает частные банки к кредитованию строительной отрасли, предпочитая прямые инвестиции в строительство объектов.
В строительной отрасли города Москвы на сегодняшний день сложилась сложная система отношений между инвесторами, заказчиками, генеральными подрядчиками и городом Москвой, выступающим в отношениях с частными структурами, с одной стороны, как субъект гражданского (частного) права, а с другой стороны - как публично-правовая властная воздействующая сила, реализующая себя преимущественно в сферах градостроительных и земельно-правовых отношениях.
Эффективность этой системы отношений позволяет городу Москве решать социальные задачи - очередники льготных категорий получают ежегодно несколько сотен тысяч квадратных метров социального жилья повышенной комфортности в районах массовой застройки и более 1,5 млн м2 жилого фонда уходит на решение проблем переселения жителей из пятиэтажных зданий первых "хрущевских" серий, отселение ветхих и аварийных домов, решение иных социальных задач.
Такая взвешенность и сбалансированность процессов создает, с одной стороны, высокую устойчивость и работоспособность системы, с другой стороны, приводит к неизбежной централизации и монополизации отрасли, что неблагоприятно сказывается на ее мобильности и эффективности. Плавное реформирование данной системы в желательном для города направлении - первоочередная задача Правительства Москвы и Московской городской Думы.
При этом важнейшей социальной проблемой Москвы в условиях нарастающих темпов и масштабов строительства становится взаимоотношение жителей города Москвы и строительных организаций. При этом жители города Москвы выступают в двух качествах - как носители частного интереса при решении судьбы своего дома, квартала, микрорайона и как источник публично-правовой власти в решениях вопросов развития районов, административных округов и города в целом. В публично-правовой сфере интересы жителей города в целом представляют законно избранные Мэр города Москвы, созданная им вертикаль государственной исполнительной власти и Московская городская Дума - законодательный и представительный орган власти города Москвы.
В частно-правовой же сфере жители самостоятельно защищают свои права и законные интересы, опираясь на общественные организации и иные структуры гражданского общества, органы местного и территориального общественного самоуправления.
В отношениях с инвесторами и застройщиками город, в первую очередь, выступает как носитель публичной власти и защитник публичных интересов.
При этом исполнительная власть в своих решениях не только опирается на Градостроительный кодекс РФ, Генеральный план развития Москвы, планы развития районов и округов, Законы города Москвы, нормативные акты Правительства Москвы, реализуя административное регулирование, но также использует мощные частноправовые рычаги, как собственник земли и большинства объектов недвижимости на территории города.
Доминирование власти города над частным застройщиком настолько велико, что многие организации опасаются работать в строительном комплексе города Москвы. Такая ситуация сегодня требует частичного пересмотра политики и дополнительной регламентации административного регулирования, усиления ответственности города за свои решения с целью дальнейшего улучшения инвестиционного климата.
При этом, в силу принятого на законодательном уровне и естественного для условий современного большого города снижения роли местного самоуправления в его частях (районах) в принятии градостроительных решений, низведения органов местного самоуправления до уровня структур скорее гражданского общества, нежели реальных носителей публичной власти, взаимодействие коммерческих структур и государственной власти может носить характер диалога, протекающего без участия третьей стороны - жителей конкретной территории (домовладения, квартала, микрорайона).
Однако подобная ситуация, с одной стороны, приводит к неизбежному отчуждению жителей от власти, их пассивности и негативизму, а с другой стороны - к резким стихийным вспышкам возмущения, каждый раз ставящим власти города в затруднительное положение (Крылатские холмы, Патриаршие пруды, Тверская ул. и пр.). Такая ситуация напоминает нам не о современном столичном городе в правовом государстве, а о пореформенной российской деревне XIX в., которая то находилась в состоянии пассивной покорности, то отвечала стихийным бунтом на мнимые и реальные угрозы укладу ее традиционной жизни.
Необходимость менять данную ситуацию стала очевидной еще в 1994-97 гг., когда группы жителей и представители застройщиков стали систематически обращаться в городскую Думу с просьбой найти формы преодоления конфликтных ситуаций, которые приносят физические и моральные страдания гражданам, с одной стороны, и убытки инвесторам, с другой (за счет срыва сроков строительства).
При этом общественные организации жителей требовали принятия законодательства, в котором было бы прописана процедура обязательного согласования всех градостроительных решений с жителями конкретной территории.
Тщательный анализ, проведенный экспертами с учетом мирового опыта, показал, что подобная норма в законодательстве города Москвы может привести к остановке до 50% всего строительства в городе Москве, в том числе до 90% на территории центра Москвы, к развитию рэкета, коррупции и дополнительной криминализации отношений в сфере строительства. При этом спад в строительной отрасли, вызванный реализацией такого решения, мог полностью сорвать как реконструкцию ветхого и аварийного жилья, так и программу предоставления жилья очередникам, а также привести к безработице в строительной отрасли порядка 500 тыс. человек. Кроме того, ущерб для экономики города в целом, вызванный уменьшением налоговых поступлений и обесцениванием активов, не поддавался анализу и прогнозу.
Таким образом, принять законодательно нормы о предоставлении права согласования градостроительных решений гражданам на территориях было бы безответственным популизмом, недопустимым для демократической власти, и город на это не пошел.
Не приняла городская власть и логику некоторых строителей и инвесторов, которые предлагали ограничиться при принятии решений техническими нормативами и экономическими расчетами, полностью игнорируя протесты граждан на территориях. Неизбежным в этой ситуации было бы нарастание недовольства людей, которые могли отказать в поддержке московским властям, что было бы особенно нежелательным в условиях попыток отдельных политико-финансовых структур в 1995-99 гг. захватить московский рынок и приватизировать московскую власть.
Первым "пробным шаром" нахождения принципов, методов и правил урегулирования конфликтных ситуаций стал Закон города Москвы "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" от 25.06.97 № 28-51. Идея данного закона была выработана совместно депутатами Московской городской Думы И.М.Рукиной и М.И.Москвиным-Тархановым совместно с руководителем Управления экспериментальной застройки микрорайонов В.М.Силиным. После бурных дебатов в городской Думе и органах Правительства Москвы закон был принят в урезанном и измененном виде, что отражало реальную идейную неподготовленность сторон в то время к законодательному решению вопроса.
Тем не менее нормы данного Закона города Москвы начали работать на территории города Москвы, дополняя и конкретизируя требования Градостроительного кодекса РФ в части информирования и учета мнения граждан при принятии градостроительных решений.
Информирование и учет мнения жителей - это та мера влияния граждан на градостроительные решения, которую город мог допустить без ущерба для экономики и социальной политики.
Закон позволил наладить некоторые начала диалога с гражданами, опыт которого в дальнейшем воплотился в Законах города Москвы "О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы" от 02.04.03 № 20, "О землепользовании и застройке в городе Москве" от 14.05.03 № 27, "Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве" от 11.06.03 № 41, "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" от 09.06.03 № 50. В данных законодательных актах, вступивших в силу в 2003 г., предусматривается информирование граждан о подготовке градостроительных решений и участие граждан в обсуждении планов округов и районов, учет интересов граждан при определении назначения земельного участка, при выдаче разрешения на строительство и при проведении самих строительных работ. В дальнейшем, по итогам "работы" этих законов, эти и дополнительные нормы будут включены в Градостроительный кодекс Москвы.
На сегодняшний день московское градостроительное законодательство охватывает и подробно регулирует градостроительное планирование городского поселения - города Москвы и его частей и определяет разрешенное использование земельных участков, порядок подготовки документации и получения разрешения на строительство, взаимодействия с гражданами, организацию строительных работ и, отчасти, последующее благоустройство территории строительства. Также устанавливаются особенности градостроительной деятельности на некоторых особых территориях и объектах (историко-культурных, природных, промышленных). При этом вся градостроительная деятельность подчиняется целям и задачам, установленным Генеральным планом развития города Москвы.
В силу исходной организованности, последовательности и согласованности частей градостроительного законодательства Москвы с целью его дальнейшей систематизации и по аналогии с федеральным законодательством решено объединить основные московские законы в единый Градостроительный кодекс города Москвы (кроме закона, утверждающего Генеральный план города Москвы, который подлежит регулярной актуализации и постоянному мониторингу, Закона города Москвы "О Генеральном плане развития города Москвы" и некоторых других Законов города Москвы". Именно такую основную цель - создание Градостроительного кодекса Москвы имела в виду Комиссия Московской городской Думы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития Москвы, одобрив в 1997 г. Концепцию формирования градостроительного законодательства Москвы.
Однако перед тем, как приступать к кодификации московского градостроительного законодательства, было решено принять организующий "скелетный" Закон города Москвы от 03.03.04 № 13 "Об основах градостроительства в городе Москве".
Из текста Закона города Москвы и пояснительной записки явствует, что данный закон соответствует Конституции РФ, Градостроительному кодексу РФ, Уставу города Москвы и реализует право города Москвы - субъекта РФ на принятие законов по предметам ведения города Москвы.
Закон, не противореча Градостроительному кодексу РФ, развивает правовые нормы, отражающие особенности Москвы как объекта градостроительства - столицы РФ, крупнейшего города России и Европы, исторического города, особенности организации органов власти и территориального деления, особенности предшествующей и новейшей практики Москвы в области регулирования градостроительной деятельности.
В соответствии с Концепцией Закон "Об основах градостроительства в городе Москве" является рамочным, системообразующим для создания правовой базы градостроительства, определяет основные нормы, формулирующие систему правового регулирования градостроительной деятельности. В соответствии с Законом "Об основах градостроительства в городе Москве" должен быть кодифицирован "пакет" взаимоувязанных законов прямого действия, регламентирующих отдельные стороны градостроительной деятельности. Основной частью такого "пакета" являются уже действующие законы Москвы о градостроительстве, о которых было сказано выше.
Исходными для Закона являются требования обеспечения прав граждан и иных участников градостроительной деятельности, экологической безопасности и сохранения природного и культурного наследия, требования согласованности градостроительных действий на уровне города в целом, административных округов, районов, иных территориальных единиц Москвы, вплоть до отдельных градостроительных объектов.
Закон отражает фундаментальные особенности градостроительства в условиях децентрализованной рыночной экономики: вместо директивного планирования - усиление регулятивной, регламентирующей роли градостроительных планов, инструментов зонирования территории.
Последовательное применение системы регламентов градостроительной деятельности, с одной стороны, гарантирует город от стихийного развития, в том числе исключает самовольное строительство, с другой стороны, гарантирует права инвесторов, снижает риски инвестиций в градостроительство, упрощает и объективизирует процедуры выдачи разрешений на осуществление градостроительной деятельности.
Закон предусматривает также системное регулирование градостроительной деятельности, включающее:
- развитие законодательной и нормативной базы градостроительства;
- градостроительное планирование развития территории Москвы, административных округов, районов, территориальных единиц с особым статусом, иных частей территории города, регулярную актуализацию градостроительных планов;
- установление территориальных регламентов использования и застройки участков территории;
- обеспечение особых требований регулирования градостроительной деятельности на территориях природного комплекса, историко-культурного назначения, на территориях, подверженных опасным воздействиям техногенного и природного характера;
- стимулирование градостроительной деятельности, требуемой для городских государственных нужд;
- обеспечение градостроительных требований при проектировании и строительстве (реконструкции) объектов недвижимости путем выдачи градостроительных разрешений и разрешений на производство строительных работ;
- обеспечение требований комплексного благоустройства территории при осуществлении градостроительной деятельности;
- установление требований разрешенного использования участков территории и градостроительных объектов;
- ведение государственного градостроительного кадастра Москвы и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
- процедуры согласования интересов и разрешения споров в области градостроительной деятельности;
- контроль за осуществлением градостроительной деятельности;
- ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве.
Закон, учитывая особую значимость каждого градостроительного мероприятия, осуществляемого в Москве, для формирования среды жизнедеятельности города, уделяет особое внимание недопущению самовольного строительства, в том числе строительства с нарушением требований градостроительного зонирования и других территориальных регламентов, утвержденной градостроительной и проектной документации.
Основные нормы, содержащиеся в Законе, основываются на практически апробированном, методически и организационно отработанном позитивном опыте регулирования градостроительной деятельности последних лет, подкреплены фундаментальными градостроительными разработчиками, в том числе новым Генеральным планом развития города Москвы. Закон на стадии законопроекта был одобрен Госстроем РФ, Союзом архитекторов России, Московским союзом архитекторов, Российской академией архитектуры и строительных наук.
В настоящее время в Правительстве Москвы идет работа над первым вариантом проекта Градостроительного кодекса Москвы.
Параллельно в Правительстве РФ проходит дискуссия по новому Градостроительному кодексу РФ. В этой ситуации возможны конфликты между уровнями власти, которых необходимо избежать в интересах Москвы и России.
При этом необходимо сторонам твердо базироваться на конституционных положениях и однозначно постулировать, что законодательство в области архитектуры и градостроительства не содержится в закрытых перечнях ст. 71 и 72 Конституции РФ, т.е. оно не является ни предметом ведения РФ, ни предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
Таким образом, исходя из точного, буквального понимания статей Конституции РФ, законодательство об архитектуре и градостроительстве, в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, относится к предметам ведения субъектов РФ, и данные субъекты федерации вправе осуществлять собственное законодательное регулирование в этой отрасли (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта федерации в сфере архитектуры и градостроительства будут действовать нормы закона субъекта федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).
Однако, как уже говорилось выше, законодательство об архитектуре и градостроительстве представляет собой сложную систему институтов права, относящихся не только непосредственно к градостроительной деятельности, но и могущих быть отнесенными к другим отраслям законодательства, находящихся уже не в собственном, а в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Еще при разработке действующего Градостроительного кодекса РФ перед федеральным законодателем стояла проблема необходимости раскрытия данного конституционного положения применительно к отдельным правовым институтам, что он сделал, установив в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ закрытый перечень вопросов, относящихся к области градостроительства, по которым нормативные акты субъекта федерации должны приводиться в соответствие с федеральными законами.
Это - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, относящиеся также к законодательству об охране природы, водному и иному законодательству, вопросы охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, относящиеся к законодательству и об охране природы, и о культуре, и, наконец, это - вопросы экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Эти вопросы принадлежат также к различным смежным с градостроительной областям законодательства, находящимся в совместном ведении РФ и ее субъектов, и образуют системы комплексных межотраслевых правовых институтов.
При этом федеральной власти необходимо помнить, что в градостроительном законодательстве, кроме комплексных отраслевых институтов, смежных с другими отраслями законодательства, имеются базовые, принадлежащие только градостроительному законодательству системы правовых институтов. По данным вопросам субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Как определено действующим Градостроительным кодексом РФ, к таким базовым правовым институтам относятся градостроительное планирование и развитие территорий и поселений, определение видов использования земельных участков, строительство и реконструкция объектов недвижимости. По данным предметам у субъектов РФ не возникает также и обязанности приводить свое законодательство в соответствие с федеральными законами, т.к. они обладают в этой сфере всей полнотой государственной власти, и нормы их законов (за некоторыми исключениями) имеют большую юридическую силу, чем нормы Градостроительного кодекса РФ и других федеральных законов.
Следовательно, именно базовые нормы, относящиеся к базовым правовым институтам градостроительства, должны составить основную часть, ядро Градостроительного кодекса Москвы.
Начиная с 1998 г., когда был принят действующий Градостроительный кодекс РФ, в достаточной мере учитывающий, развивающий и раскрывающий конституционные полномочия как РФ, так и ее субъектов, большинство субъектов РФ разработали уникальные правовые системы законодательного регулирования в области градостроительства.
Наличие сегодня таких региональных систем градостроительного законодательства соответствует базовой правовой идеологии российского федерализма - при минимуме политической и административной самостоятельности регионов максимально возможный учет их социально-экономических особенностей.
Таким образом, начали реализовываться заложенные в Конституции РФ принципы, создавая которые, конституционный законодатель исходил из понимания того, что климатические особенности регионов России (Норильск и Сочи, Астрахань и Петропавловск-Камчатский), а также национально-культурные их традиции (Татарстан, Тыва, Дагестан, Калининград, Москва, Санкт-Петербург) делают нецелесообразным централизованное установление градостроительных норм, утверждение генеральных планов городов, навязывание архитектурных стандартов, равно как федеральными законами, так и подзаконными актами Правительства РФ.
Полагаю, что федеральный законодатель должен сосредоточить свое внимание на дополнениях и изменениях в действующий Градостроительный кодекс РФ, которые бы не вторгались в сферу собственных полномочий субъектов РФ, крайне осторожно регулировали бы вопросы, относящиеся к совместному ведению, и преимущественно были бы нацелены на решение вопросов, относящихся к исключительным полномочиям РФ (размещение федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, обороны и безопасности, связанных с космической деятельностью и других объектов, принятие ряда федеральных программ развития, разработки федеральных стандартов в области градостроительного планирования и застройки территорий и поселений, вопросы геодезии и картографии и многие другие).
В условиях продолжающегося совершенствования вертикали исполнительных органов власти РФ особое значение приобретает сохранение и укрепление конституционных принципов российского федерализма.
При этом очевидно, что развитие российского федерализма призвано продолжаться в областях архитектуры, градостроительства, комплексного благоустройства территорий и поселений, создания благоприятной социальной и культурной среды проживания, что особенно важно и необходимо для нашей гигантской, климатически, социально, национально и культурно многообразной страны с уникальными укладами жизни, традициями и этнокультурными особенностями ее регионов, и этот процесс должен осуществляться в постоянном взаимодействии между органами власти субъектов РФ и Правительством РФ в порядке, установленном Конституцией РФ.
Москвин-Тарханов Михаил Иванович. В 1977-91 гг. работал в академических институтах и в Институте развития Москвы на должности главного специалиста - руководителя программ по местному и территориальному самоуправлению, развитию социальной и культурной инфраструктуры Москвы. В 1990 г. избран депутатом Фрунзенского райсовета Москвы, был председателем фонда социальной защиты "Демократический выбор". С 1993 г. - депутат Московской городской Думы. Осуществлял связь с религиозными организациями различных конфессий. Курировал вопросы архитектуры и реконструкции центра Москвы, охраны исторического наследия, поддержки культуры и искусства.
|
