|
Подходы к решению жилищной проблемы
Христенко В.Б., министр промышленности и энергетики РФ
Жилье является одной из базовых ценностей, и вопрос, который мы рассматриваем, безусловно, затрагивает самые важные интересы граждан нашей страны. Уникальность жилья состоит в том, что, являясь наиболее дорогостоящим товаром, приобретаемым человеком в течение его жизни, оно одновременно является товаром первой жизненно важной необходимости.
Развитие рынка доступного жилья стало одним из направлений работы, которое обозначил Президент РФ перед парламентом и Правительством РФ в Послании 2004 г. Речь идет о более целенаправленной деятельности властей по созданию принципиально новых возможностей для решения жилищной проблемы. В нашей стране потребность улучшить свои жилищные условия испытывают десятки миллионов человек. Такая постановка вопроса получила живой отклик в обществе, об этом говорят публикации в средствах массовой информации, об этом говорят и данные опросов общественного мнения, и реакция со стороны участников жилищного рынка.
Уверен, все думские фракции согласились бы с важностью постановки вопроса, соберись мы обсуждать эту тему еще до оглашения Послания, уверен в этом потому, что в программе каждой из партий, представленных в Государственной Думе РФ, обязательно затрагивается тема доступного жилья. Сегодня появляется реальная возможность перевести идеи предвыборной декларации на язык законов, работающих в интересах сограждан. Хочу особо поблагодарить тех депутатов, которые на протяжении многих месяцев вместе с Правительством и Администрацией Президента РФ с привлечением не одной сотни экспертов работали над предложениями, которые в конечном итоге стали законопроектами. С учетом того, что все законопроекты идут одним пакетом, не имеет особого политического значения - вносятся они со стороны правительства или со стороны Думы. Считаю также весьма позитивным то обсуждение, которое состоялось с участием представителей парламента на заседании Правительства. Вопросы, которые поставили депутаты, позволили более четко сформулировать важные аспекты предлагаемых сегодня новаций. Да и тот факт, что сегодня мы рассматриваем не только правительственные законопроекты, но и в гораздо большем объеме законопроекты, подготовленные непосредственно в Думе, говорит о том, что страна подошла к тому рубежу, когда совместными усилиями всех ветвей власти нам удастся решить многие застарелые проблемы.
Жилищная политика занимает уникальное положение в общей системе государственной стратегии и политики, поскольку, с одной стороны, затрагивает экономические интересы каждого гражданина, а с другой - находится в тесной связи с прочими направлениями социально-экономической политики государства. Возьмем, например, социальную политику. Принимая стратегию борьбы с бедностью и повышения благосостояния граждан, государство обеспечивает платежеспособный спрос на рынке жилья, а также концентрирует усилия на обеспечении жильем малоимущих граждан.
Что касается бюджетной политики, то разграничение полномочий между уровнями власти ведет к выстраиванию новой системы ответственности власти перед обществом, где каждый уровень несет обязательства перед определенными категориями граждан. Это означает концентрацию государственного спроса на рынке жилья, и лучший пример здесь - военнослужащие, а также снижение избыточных административных барьеров на рынке строительства.
Важен также аспект финансовой политики. Развитие финансовых рынков и банковской системы является непременным условием развития институтов и инструментов кредитования как граждан, так и застройщиков, и промышленности. Понятно, что миграционная и демографическая политика в принципе не могут быть эффективными без развития рынка жилья, обеспечивающего, в частности, мобильность рабочей силы. Трудно представить эффективную жилищную политику и развитие рынка жилья без реально функционирующей транспортной инфраструктуры в сфере жилищно-коммунальных услуг. Этот перечень можно продолжить, но ясно одно - жилищная политика является важнейшей составляющей экономической стратегии государства в целом, она позволяет решить комплекс задач по улучшению жизненных условий граждан, социальному оздоровлению и стабилизации общества. Первое и самое значимое, что достигается в результате введения этих норм, - это повышение способности граждан реализовать свой экономический интерес по приобретению жилья.
Согласно последним опросам, 61% семей желают улучшить свои жилищные условия. На сегодняшний день в очереди находится около 4,5 млн семей, при этом время нахождения в очереди на улучшение жилищных условий достигает 15-20 лет. По данным специального исследования, общая потребность в жилье составляет более 1,5 млрд м2. Кроме того, видно, что даже внутренняя ориентация граждан в основном связана с собственными усилиями, с собственными возможностями позиционирования на рынке жилья, и лишь 7% однозначно отдают предпочтение или считают возможным для себя реализацию своих интересов только через социальное жилье. Каково состояние жилищного фонда сегодня? Его общий объем - 2 млрд 850 млн м2. Несмотря на то, что существующий жилищный фонд - по сути, вторичный рынок жилья, характеризуется столь огромной цифрой, большая его часть в нынешнем состоянии не соответствует не только современным представлениям о комфортности, но порой даже элементарным санитарным требованиям. Жилищный фонд со степенью износа более 1/3 составляет 61%, ветхий и аварийный фонд - 3% и объем его, к сожалению, растет.
Что же происходит с вводом нового жилья? В 90-х гг. в РФ произошло резкое падение объемов жилищного строительства. Это падение было обусловлено резким сокращением участия государства на рынке жилищного строительства. К концу 80-х гг. доля капитальных вложений государства, направляемых на жилищное строительство, была более 85%, а доля средств населения - около 15%. При этом при переходе не были сформированы механизмы, обеспечивающие приток средств из внебюджетных источников. Лишь изменение общей макроэкономической ситуации, рост доходов населения и отчасти создание нормативно-правовой базы позволили изменить эту тенденцию с 2000 г. Падение объемов жилищного строительства удалось остановить и даже добиться относительно устойчивого роста: в 2001 году - 3%, в 2002 г. - 8%, в 2003 г. - свыше 10%. Объемы жилищного строительства в прошлом году достигли 36,3 млн м2, в том числе 42% из этого объема пришлось на частное индивидуальное строительство. В 2003 г. за счет средств бюджетов всех уровней было введено около 20% жилья.
Если взглянуть на цифры, характеризующие ввод нового жилья, в региональном разрезе, то совершенно очевидно, что рынок жилья представлен весьма и весьма неравномерно: на 10 крупнейших промышленно развитых регионов России приходится более половины ввода нового жилья. Если же оценить емкость этого рынка нового жилья в денежном выражении с учетом складывающихся реальных региональных цен, то эта цифра будет еще более впечатляющей: более 60% всего рынка нового жилья приходится на 10 крупнейших регионов страны. При этом очевидно, что абсолютно нет тождества между емкостью рынка и эффективностью жилищной политики. В тех регионах, которые наиболее активно занимаются реализацией жилищных программ, программ ипотечного кредитования и т.д., удельный показатель на душу населения по вводу нового жилья существенно, в разы, отличается от среднероссийских.
Какова ценовая картина на рынке? В период 2000-03 гг. стоимость жилья на первичном рынке увеличилась на 49%, на вторичном рынке - на 72%. Средняя цена 1 м2 жилой площади в прошлом году на первичном рынке составила 16,3 тыс. руб., годовой прирост - 26%, а на вторичном - 14 тыс. руб., годовой прирост - 22%. Вторичный рынок по сути приближается по ценам к первичному, при этом строительная стоимость 1 м2 держится на уровне примерно в 2 раза меньше - около 8 тыс. руб. По сути этот разрыв между ценами сохраняется все годы становления рынка жилья в России, причем наибольший прирост стоимости жилья связан с урегулированием различных административных и монопольных барьеров при подготовке и выделении площадок под застройку, с платой за развитие городской инфраструктуры, с оброком в виде части квартир, передаваемых муниципалитету с трансакционными издержками.
Сегодня темпы роста цен на жилье соответствуют номинальной динамике доходов населения. Это показатель того, что никаких внутренних дополнительных источников для развития рынка жилья, создания конкурентных условий без снятия этих барьеров не существует, и мы в этом ценовом коридоре можем двигаться сколь угодно долго. Еще один аргумент. Тот факт, что в разных регионах цена на жилье различается в 2,5 раза, объясняется не только уровнем доходов населения в разных регионах, но и существованием и высотой административных и монопольных барьеров, связанных с выходом на рынок строящегося жилья.
Приведенный анализ отражает ситуацию в жилищной сфере страны, складывавшуюся многие десятилетия. Правительство и другие органы власти неоднократно обращались к этой теме. Благодаря деятельности органов власти в стране созданы первые необходимые условия для развития рынка жилья и ипотечного жилищного кредитования. Создана нормативная база, действует система регистрации, сформировались частные собственники жилья, реальные доходы населения растут, и растут объемы жилищного строительства. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию - это стопроцентно государственная структура - рефинансирует организации, предоставляющие ипотечные жилищные кредиты путем выкупа закладных. За прошлый и этот годы таких закладных выкуплено уже на сумму более 1 млрд руб. Финансовая поддержка со стороны государства оказывается и на региональном уровне - в форме адресных субсидий, и на федеральном уровне - в форме государственных гарантий по обязательствам Агентства. Общий объем таких гарантий в 2002-04 гг. составил 6,5 млрд руб. Это, конечно, немного, и понятно, что созданные условия являются необходимыми, но абсолютно недостаточными.
Барьеров, которые еще предстоит преодолеть, немало, и они связаны:
- с низкими доходами граждан, с отсутствием у них кредитных историй;
- с ограничениями прав собственников и кредиторов, а потому высоких кредитных рисках и высоких процентных ставках ипотечных кредитов;
- с высокими расходами, связанными с оформлением ипотечных жилищных кредитов, так называемыми трансакционными издержками;
- с тем, что банки, как правило, не располагают долгосрочными ресурсами, а на рынке пока не заработали ипотечные ценные бумаги. Основная схема для граждан в решении квартирного вопроса - долевое участие в строительстве жилья;
- с высокими ценами на жилье, которые продолжают расти. Предложений на рынке явно недостаточно, при этом остро не хватает земельных участков под жилищную застройку, оснащенных инженерной инфраструктурой.
Предлагаемый пакет законопроектов призван расшить этот комплекс трудностей и проблем. Существенное увеличение объемов жилищного строительства, а также формирование и развитие рынка жилья требуют прежде всего изменения нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу. В целом пакет можно представить в виде нескольких блоков. С самого начала над ним работали не только представители власти, но и строители, юристы, финансисты. Их отклик на наше с вами предложение - это не реакция людей, которых поставили перед фактом, пусть даже очень позитивным. Все они понимают не только социальное значение жилищного вопроса, но и экономический механизм, с помощью которого этот вопрос может быть решен на уровне конкретных показателей и сроков. Само по себе количество законопроектов, входящих в один пакет, свидетельствует не только о количестве уязвимых мест в старом законодательстве. У всех разработчиков есть понимание, что проблему надо решать не путем принятия очередного одного, пусть даже очень красивого декрета, а путем кропотливой работы, в рамках которой даже этот беспрецедентный по составу пакет - далеко не единственный и не последний шаг на пути к созданию рынка доступного жилья. Любые содержательные опасения не должны нас останавливать и задерживать старт создания этого обновленного рынка.
Хотелось выделить наиболее актуальные для запуска нового механизма регулирования жилищной политики моменты. Новый Градостроительный кодекс РФ вносит свой вклад в достижение главного ориентира: рост предложения должен опережать спрос. Подобная ориентация позволит замедлить рост цен на квартиры, запустить механизм конкуренции на строительном рынке. С помощью предлагаемых в этом блоке норм достигается определяющее условие роста строительства, упрощается доступ к земельным участкам.
В новом Кодексе предпринимается попытка создать совершенно прозрачную систему предоставления участков и прав на эти участки застройщику на открытых публичных торгах с четко зафиксированными обязательствами по подключению к инфраструктуре и ее развитию, чтобы не было места для произвола. С другой стороны, публичность, открытость торгов под застройку позволит снизить монополизм застройщиков и усилить эффективность требований антимонопольного характера. Начнет работать новый пакет законов, монополизация строительного рынка снизится, придут новые игроки, начнут больше строить, предложение на рынке начнет расти, а значит, можно планировать если не снижение цен на рынке, то по крайней мере они не будут расти такими темпами, как сегодня. Все эти меры должны развязать руки застройщикам, чтобы они имели больше возможностей претендовать на внятных условиях на интересующие их площадки. Снятие ограничений с предложений на рынке жилья - это один из самых существенных моментов, влияющих на цену. Публичность и ясность цены, по которой та или иная площадка была продана, делает известной и понятной ситуацию для тех, кто, в конечном счете, будет покупать это жилье.
Кроме того, предлагаемый Градостроительный кодекс РФ усиливает ответственность строителей перед покупателями жилья. Главное в этом деле - безопасность и комфорт тех, кто будет жить в новых квартирах. Хозяин должен иметь законодательно закрепленное право спросить с тех, кто строил эту самую квартиру.
В этот блок включены законопроекты, касающиеся инвестиционных соглашений в сфере коммунального обслуживания и принципов регулирования тарифов коммунальных организаций. Они нужны для того, чтобы обеспечить решение одной из основных проблем строительства - отсутствия земельных участков, обеспеченных необходимой коммунальной инфраструктурой. Понятно, что жилье в самом лучшем доме, но без воды и канализации никому не нужно. Мы также установили принципы регулирования тарифов на подключение к коммунальным сетям новых объектов жилищного строительства и внесли изменения в некоторые другие законодательные акты РФ.
Вводятся совершенно четкие требования по подключению к инфраструктурам коммунального хозяйства. Предусматриваются изменения в закон по тарифным регулированиям в локальных монополиях, определяющие объем средств или обременение по подключению. В основном они связаны с усилением административной ответственности должностных лиц за нарушение порядка регулирования тарифов, а также с определенными налоговыми преференциями для строителей. Ну, например, реализация застройщиком жилья не будет облагаться НДС, а это, как вы понимаете, почти пятая часть от стоимости квартиры.
В последние дни прозвучала критика предложенного проекта Градостроительного кодекса. Архитекторы и градостроители защищают свое право осуществлять планомерное и гармоничное развитие городов, они выступают против раздробления целостного организма города на участки, предназначенные для продажи и застройки. Мы понимаем их профессиональную озабоченность, хотя, кстати, и не видим препятствий для того, чтобы они утвердили новые генеральные планы развития городов много раньше тех сроков, которые предлагаются в проектах законов. Однако убежден, что мы должны провести и нащупать грань между справедливыми профессиональными требованиями и необоснованными административными ограничениями.
Новая редакция Кодекса обозначает гораздо более сложную систему развития городов. Главное место здесь отведено не властным полномочиям и административным функциям, а процедурам поэтапного согласования и принятия градостроительных решений со многими заинтересованными позициями. Что же касается профессиональных запросов градостроительства, то я уверен, что ко второму чтению этих законопроектов в ходе обсуждения мы сможем сформулировать их на языке закона.
Отдельный блок законопроектов направлен на сокращение издержек, влияющих на цену жилья. Сегодня в обществе дебатируется одна явно надуманная дилемма, мимо которой, однако, мы не можем пройти. Ее суть состоит в восприятии правительственных инициатив либо как попытки всех загнать в ипотеку, либо всех выгнать из очередей на получение бесплатного жилья. За спекуляциями на эти темы теряется суть - возможность различных вариантов надежного решения жилищной проблемы для того или иного человека.
Одна из новаций вносимого пакета законопроектов состоит в том, что при желании человек может, не ставя перед собой цели приобрести жилье в личную собственность, сохранять мобильность и, скажем, снимать жилье в том месте, где в данный момент он может получить выгодную работу. Один из законопроектов детальным образом прописывает процедуру частного найма.
Другая важная характеристика пакета законопроектов состоит в защите прав на собственность тех граждан, что уже приобрели либо в самое ближайшее время планируют приобрести жилье. Сегодня мы имеем массу примеров того, как у человека вновь возникает жилищная проблема уже после того, как он приобрел недвижимость, но был признан недобросовестным приобретателем из-за каких-то неожиданно вскрывшихся обстоятельств, связанных со статусом приобретенной им квартиры. На устранение данной проблемы нацелен соответствующий законопроект. Кстати сказать, помимо прочего, ликвидация предпосылок для возникновения спорных ситуаций, по оценкам специалистов, может также сыграть в сторону понижения цены предложений, поскольку существовавшие до сих пор иски оказывали повышательное влияние на цены.
В свою очередь, наряду со снижением уровня рисков отмена целого ряда других, не влияющих на риски процедур, в частности нотариальной пошлины, также должна, по нашим расчетам, сдерживать дополнительные, но тоже существенные факторы удорожания жилья. И дело даже не в величине той пошлины, которую люди были вынуждены раньше платить наряду с уплатой ряда других взносов относительно регистрации сделки. Упрощение и ускорение процедур согласования возможности изменить жилищные и в целом жизненные условия в различных инстанциях, безусловно, позитивным образом повлияет на задачу снижения общих затрат на приобретение жилья, в которые входит, как я уже сказал, масса затрат, связанных с необходимостью оказания разного рода услуг. Наше предложение позволяет снять дополнительные издержки, дополнительные накрутки в рамках взаимодействия спроса и предложения, начиная от нотариусов и заканчивая налогообложением.
Таким образом, безотносительно к тем или иным оценкам перспективности ипотечного варианта вносимый пакет мер позволит значительной части желающих безболезненно продавать и покупать жилье, с меньшим уровнем издержек, улучшая за счет этого свои жилищные и, как я уже говорил и подчеркивал, жизненные условия. Последнее имеет особое значение уже не только жилищной в рамках, но и социальной проблематики.
Предлагаемый пакет законопроектов включает нормы, обеспечивающие расширение платежеспособного спроса на рынке жилья. На формирование платежеспособного спроса нацелена та часть пакета, в основу которой положен новый Жилищный кодекс РФ. В этой части пакета заложены нормы, применение которых призвано создать такие условия, при которых практически каждый гражданин сможет иметь жилье. В первую очередь на это направлены нормы, стимулирующие механизмы развития ипотечного кредитования населения.
Значительная часть законопроектов, входящих в этот блок, направлена как на создание условий для эффективного использования института ипотеки в целом, так и на развитие ипотечного жилищного кредитования в частности. До сих пор в законодательстве существовала правовая коллизия, тормозящая развитие этого института, не были урегулированы взаимоотношения между гражданами и юридическими лицами, предоставляющими ипотечный кредит. Существующие до сих пор нормы Гражданского процессуального кодекса РФ, во-первых, противоречили Закону "Об ипотеке...", во-вторых, подрывали саму основу развития ипотечного жилищного кредитования. Предлагаемые в блоке поправки регулируют порядок обращения с недвижимым имуществом, которое является предметом ипотеки и, в частности, в случае невыполнения обязательств по ипотечному кредиту допускают обращение взыскания на недвижимое имущество гражданина-должника. Если вспомнить статистику сегодняшнего дня, то частным образом реализуется, т.е. покупается на рынке, примерно 2/3 всего жилья. Государство к этому процессу не имеет никакого отношения. При этом только 5-7% покупателей воспользовались инструментами кредитования, все остальные были вынуждены искать какие-то другие схемы, т.к. для них пока нет возможности проавансироваться под свои будущие доходы.
Государство сделало шаг, чтобы расширить возможности для кредитования, создав ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию". Запуск этой схемы показал, как работает сам механизм. Предлагаемые в новом законодательстве инструменты позволяют значительно расширить этот сегмент за счет специальных ипотечных ценных бумаг, за счет снижения рисков у банков, за счет появления кредитных историй, закон о которых также рассматривается в этом пакете. Понятно, что этот сегмент будет создаваться довольно долго, и психологически это непростая проблема. Переход на ипотеку аналогичен переходу с крупнопанельного домостроения на индивидуальные кирпичные или монолитные дома. Отношение должно переломиться, ипотека должна стать не экзотикой, а обычной схемой.
Мы рассчитываем, что с учетом запуска всех инструментов к 2010 г. доля граждан, которые смогут приобрести стандартную квартиру на стандартных коммерческих кредитных условиях, будет составлять до 30%. Если в прошлом году объем выданных ипотечных кредитов составил 10,5 млрд руб., то к 2010 г. этот показатель может быть порядка 330 млрд руб. Это не менее серьезно, чем ввод нового жилья в эти же сроки. Вопрос государственной ответственности может быть поднят тогда, когда речь идет об обеспечении жильем отдельных категорий граждан. Поясню. Изменились экономические условия, государство больше не может ничего дарить, отныне оно становится полноправным участником жилищного рынка. В новых экономических условиях государство должно нести свои обязательства перед теми, кто не в состоянии сам стать участником этого рынка. Это еще один элемент системы формирования ответственности власти перед обществом.
Очередь на получение жилья не отменяется, а конкретизируется. Действующий сегодня порядок формирования очереди на получение жилья учитывает не доходы граждан, а количество квадратных метров, приходящихся на одного члена семьи. В результате малоимущие граждане оказались в одной очереди с теми, кто имеет возможность при предоставлении им бюджетных субсидий или, используя механизм ипотечного кредитования, приобрести себе жилье самостоятельно. Нормы предлагаемого на рассмотрение пакета вводят такое понятие, как "малоимущие граждане". Жилье этой категории граждан предоставляется по договору социального найма. Уровень материальной и жилищной обеспеченности граждан, претендующих на социальное жилье, будет устанавливаться местными законами. Сам факт провозглашения такой нормы ведет к тому, что жилье для тех, кто действительно социально не защищен, становится более доступным.
Новый Жилищный кодекс РФ определяет порядок социального найма жилья. Социальное жилье предоставляется гражданину в бессрочное пользование, однако, если гражданин улучшит свое материальное положение и потеряет основание считаться малоимущим, тогда жилье будет предоставляться ему за доступную плату. Уровень этой платы также определяют местные власти. Необходимым условием сохранения прав на пользование социальным жильем в этом случае будет являться добросовестное исполнение жильцами взятых на себя обязательств по договору социального найма.
В результате запуска предлагаемых мер мы ожидаем существенное оживление как в части ввода, так и в части приобретения жилья. Ориентация на 2010 г. предполагает, что от сегодняшних 36 млн м2 по вводу жилья мы сможем выйти на цифру в 80 млн м2 при уровне государственного и муниципального спроса порядка 10 млн м2. То есть это более чем двукратное увеличение за 6-летний период. Есть эксперты, которые говорят, что запуск всех этих инструментов позволит выйти на рубеж в 150 млн м2 годового ввода. Возможно, я проявлю излишнюю осторожность, но мне кажется, что цифра 80 млн м2 - более реальная. Мы рассчитываем, что к 2010 г. произойдет увеличение средней обеспеченности жильем с 19,7 м2 до 21,7 м2 на человека. Произойдет сокращение времени ожидания в очереди на социальное жилье малоимущими гражданами с 15-20 до 5-7 лет. Доля населения с доходами, позволяющими приобрести стандартную квартиру на стандартных условиях, увеличится с 9,5%, как это оценивается на сегодняшний день, до 30%. Мы рассчитываем, что объемы ипотечного кредитования увеличатся в 30 раз, с 9,5 млрд руб., привлеченных в прошлом году, до 330 млрд руб. в 2010 г.
Через работу государства с отдельными категориями граждан мы делаем вклад в иные реформы. Например, с помощью ипотеки для военнослужащих - в военную реформу, переход к адресным субсидиям лежит в общем русле сегодняшней социальной политики государства по отношению к системе льгот в направлении перехода к адресной помощи.
Мы рассчитываем на параллельное развитие рынка доступного жилья, нового сектора банковских услуг, сектора жилищного строительства и коммунальных услуг. Изменится общая ситуация для всех участников рынка жилья. Каждый из них приобретет новые возможности и выгоды. Впрочем, участники рынка жилья не только будут иметь приобретения, но и нести потери: застройщики потеряют возможность вздувать цены, муниципалитеты - манипулировать движением очереди и дирижировать строителями и застройщиками, а граждане России потеряют возможность десятилетиями пассивно жить в очереди и привычно ругать власть. В новой схеме отношений, как мы рассчитываем, найден баланс бюджетных и организационных возможностей власти, инвестиционных интересов частного бизнеса и платежеспособного спроса со стороны граждан.
По материалам выступления перед депутатами Государственной Думы РФ.
Христенко Виктор Борисович. Кандидат экономических наук. В 1990 г. избран депутатом Челябинского городского Совета народных депутатов. В 1991-96 гг. - заместитель Губернатора Челябинской обл. В 1997 г. назначен Полномочным Представителем Президента РФ в Челябинской обл. В 1997-98 гг. - заместитель Министра финансов РФ, в 1998 г. - заместитель Председателя Правительства РФ. В 1998-99 гг. - первый заместитель Министра финансов РФ, с мая 1999 г. - Первый Заместитель Председателя Правительства РФ. С января 2000 г. - Заместитель Председателя Правительства РФ. С марта 2004 г. - Министр промышленности и энергетики РФ.
|
