|
Жилищные отношения. Правовое регулирование в современных условиях
Шешко Г.Ф., ответственный исполнитель от Госстроя России по разработке проекта Жилищного кодекса РФ и связанных с ним законопроектов, заслуженный юрист РФ
Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений. К регламентации жилищных отношений привлечены институты и нормы ряда отраслей права, в основном гражданского. Но прежде всего регулирование жилищных отношений базируется на положениях жилищного законодательства. Следовательно, Жилищный кодекс (ЖК) РСФСР выступает наряду с вновь принятыми федеральными законами, регламентирующими жилищные отношения, в качестве составляющего правовую базу. Ряд норм ЖК РСФСР подлежит применению с учетом положений Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) и иных законодательных актов, требующих внесения определенных изменений в жилищные отношения.
Жилищные отношения являют собой отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье, т.е. возникающие по поводу жилого помещения. В круг таковых входят отношения по поводу: обеспечения граждан жильем, пользования жилыми помещениями, управления жилищным фондом, использования и сохранности жилищного фонда и др.
Отношения собственности на жилой дом, жилое помещение находятся в тесной связи с жилищными отношениями, право собственности является основанием для возникновения и осуществления жилищных отношений. Право пользования жилым помещением собственником этого помещения является одним из трех важнейших составляющих права собственности: владение, пользование и распоряжение.
В орбиту жилищных отношений вовлечены также отношения по поводу "ограниченного" распоряжения жилым помещением, в частности, в числе прав нанимателей жилых помещений содержится право на обмен занимаемого жилого помещения. Вопросы обмена нанимателем жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов в определенной части выходят за пределы круга отношений по пользованию жилыми помещениями, поскольку содержат элементы распоряжения гражданином этим жилым помещением (которое не является его собственностью).
Жилищным законодательством регулируются также некоторые другие отношения, складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилища: обеспечение жилых домов, жилых помещений отоплением, водой, электроэнергией, газом и др. (коммунальные услуги). Отношения по оказанию гражданам коммунальных услуг неотделимы от жилищных отношений по использованию жилого помещения1.
В юридической литературе нет единого мнения по вопросу некоторых отношений, связанных с реализацией жилищных потребностей граждан, в частности, отношений, связанных со строительством жилого дома.
Так, одни авторы считают, что строительство и реконструкция жилища отнесены к сфере жилищных правоотношений2.
Другие, в частности, Ю.К.Толстой, придерживаются иного мнения. "Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика"3. Эта точка зрения представляется более правильной. Отношения, связанные со строительством жилого дома, подлежат регламентации, главным образом, нормами градостроительного законодательства, земельного и отчасти гражданского4.
Как уже отмечалось, жилищные отношения, связанные с пользованием жилыми помещениями, являются основным предметом регулирования жилищным законодательством. Право пользования жильем государственной и муниципальной собственности возникает (главным образом) на основе договора найма жилого помещения. Новый ГК РФ внес ряд новаций в институт найма жилья.
По договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем (ст. 671). При этом ГК РФ определяет особый вид такого договора - договор социального найма (ст. 672 ГК РФ). Следовательно, понятие найма жилого помещения включает: социальный найм, регулируемый, главным образом, жилищным законодательством (ЖК РСФСР, а также регулирующие жилищные отношения иные федеральные законы и другие нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ), и найм жилого помещения, регулируемый главным образом ГК РФ, определяемый в юридической литературе и согласно комментариям к гл. 35 ГК РФ "Наем жилого помещения" коммерческим наймом.
ГК РФ содержит ряд положений, относящихся к тому и другому виду найма жилого помещения: письменная форма договора найма жилого помещения (ст. 674 ГК РФ), сохранение договора найма жилого помещения при переходе права собственности на жилое помещение (ст. 675 ГК РФ), обязанности нанимателя жилого помещения (ст. 678 ГК РФ), вселение временных жильцов и передача жилого помещения в пользование поднанимателю (ст.ст. 680 и 685 ГК РФ), ремонт сданного внаем жилого помещения (ст. 681 ГК РФ). Иные положения ГК РФ согласно ст. 672 подлежат применению к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.
Ряд позиций жилищного и гражданского законодательства являются общими для договора социального найма и найма жилого помещения.
Так, ЖК РСФСР и ГК РФ определяют, что объектом (предметом) договора найма жилого помещения может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (ст. 673 ГК РФ, ст. 52 ЖК РСФСР). Не могут быть самостоятельным объектом договора часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), подсобные помещения (ч. 2 ст. 40 ЖК РСФСР).
Как по договору социального найма, так и по договору найма нанимателем может быть только гражданин. Это положение следует из содержания ст. 677 ГК РФ и ст. 51 ЖК РСФСР.
Жилые помещения, предоставленные и по договору социального найма, и по договору найма, должны использоваться исключительно по назначению, т.е. для проживания (ст. 678 ГК РФ, ст. 7 и 10 ЖК РСФСР). Использование жилого помещения не по назначению согласно ст.ст. 687 и 688 ГК РФ может повлечь расторжение договора найма и вследствие этого - выселение из жилого помещения. Ответственность за использование жилья не по назначению предусматривается также ст. 154 ЖК РСФСР.
Статьей 678 ГК РФ предусматривается обязанность нанимателя (как одного, так и другого вида договора) своевременно вносить плату за жилое помещение (см. ст. 672 ГК РФ), соответствующая норма содержится в ЖК РСФСР (ст. 56). Статьей 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"5 предусматривается ответственность за несвоевременное внесение платы за жилье и коммунальные услуги - выселение с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития. Норма о возможности выселения за невнесение нанимателем платы за жилье содержится и в ГК РФ (ст.ст. 687 и 688).
При наличии ряда "совпадений" регламентация вопросов социального найма жилого помещения и найма осуществляется с учетом принципиальных отличий одного института от другого.
Так, в частности, если по договору социального найма жилье подлежит предоставлению в бессрочное пользование и по установленной норме, то по найму - на срок, не превышающий 5 лет, и законодатель не ограничивает размера предоставляемого жилья.
Наниматель жилого помещения по договору социального найма вправе приватизировать жилое помещение в порядке и на условиях, установленных Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"6, нанимателю жилого помещения по договору найма такого права не предоставлено.
Определенные отличия одного договора от другого прослеживаются также в вопросах пользования жильем, изменения, расторжения договоров и др.
По договору социального найма жилого помещения права и обязанности возникают не только у нанимателя, но и наравне с нанимателем у совместно проживающих с ним членов семьи; наниматель и члены его семьи, проживающие с ним, в равной мере наделены правами пользования помещением и несут обязанности по договору найма, хотя стороной в договоре является один из членов семьи. Данное положение содержится в ст. 53 ЖК РСФСР, которой определен также круг членов семьи нанимателя.
По договору найма (коммерческого) вместе с нанимателем равные права по пользованию жилым помещением имеют граждане, постоянно проживающие совместно с нанимателем (ст. 677 ГК РФ), следовательно, в числе таковых могут быть и лица, не входящие в состав членов семьи. Граждане, постоянно проживающие в жилом помещении вместе с нанимателем, должны быть, как этого требует законодатель, указаны в договоре.
Вселение в занимаемое жилое помещение других лиц осуществляется в соответствии со ст. 54 ЖК РСФСР и ст. 679 ГК РФ. Отличия, предусмотренные в указанных нормах, сводятся к следующим. Согласно ст. 54 ЖК РСФСР круг лиц, которые могут быть вселены в жилье, определен и совпадает с кругом членов семьи нанимателя (ст. 53 ЖК РСФСР), тогда как ст. 679 ГК РФ круг таких лиц не определяет. Вселение по ст. 679 ГК РФ допускается при условии соблюдения требований законодательства о норме жилой площади на одного человека, а также согласии наймодателя на такое вселение. Статья 54 ЖК РСФСР не содержит этих условий. Общим в обоих случаях для вселения других лиц является требование о согласии постоянно проживающих с нанимателем лиц, а также то, что на вселение несовершеннолетних детей в том и другом случае такого согласия не требуется.
Изменение договора найма жилого помещения вследствие признания нанимателем другого лица (замена нанимателя) предусматривается ст.ст. 672, 686 ГК РФ и ст. 88 ЖК РСФСР.
Совершеннолетний член семьи нанимателя (по договору социального найма) может с согласия нанимателя и остальных совершеннолетних членов семьи требовать признания его нанимателем по ранее заключенному договору найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому совершеннолетнему члену семьи.
По договору найма (коммерческого) замена нанимателя одним из совершеннолетних граждан, постоянно проживающих с нанимателем, производится по требованию этого нанимателя и других граждан, постоянно с ним проживающих, и с согласия наймодателя. Если первоначальный наниматель умер или выбыл из жилого помещения, договор продолжает действовать на прежних условиях, нанимателем становится один из граждан, постоянно проживавших с прежним нанимателем, по общему согласию между всеми проживающими. Если такое согласие не достигнуто, все граждане, постоянно проживающие в жилом помещении, становятся сонанимателями.
Выселение граждан из занимаемых жилых помещений является принудительным освобождением жилого помещения. Расторжение договора найма (любого вида) вопреки желанию нанимателя и выселение допустимо лишь как крайняя мера и только в случаях и порядке, прямо предусмотренных законом.
Жилищным законодательством предусматривается выселение:
- с предоставлением гражданам другого благоустроенного жилого помещения;
- с предоставлением другого (не обязательно благоустроенного) жилого помещения, отвечающего установленным санитарным и техническим требованиям;
- с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития;
- без предоставления другого жилого помещения.
С предоставлением гражданам другого благоустроенного жилого помещения выселяются лица, если дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу, дом (жилое помещение) грозит обвалом, дом (жилое помещение) подлежит переоборудованию в нежилой (ст. 91 ЖК РСФСР).
С предоставлением другого (не обязательно благоустроенного) жилого помещения, отвечающего установленным санитарным и техническим требованиям, могут быть выселены граждане, проживающие в служебном жилом помещении или общежитии (ст.ст. 108 и 110 ЖК РСФСР).
С предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития, подлежат выселению граждане в случае невнесения платы за жилье (ст. 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики").
Без предоставления другого жилого помещения подлежат выселению лица в случаях: разрушения и порчи жилища, использования его не по назначению, нарушения правил общежития, делающего невозможным для других проживание с виновными в одной квартире или одном доме, а также лишения лиц родительских прав (ст. 98 ЖК РСФСР). Выселение лиц, лишенных родительских прав, является особым случаем выселения за невозможностью совместного проживания. Такое решение вопроса очень важно для защиты прав несовершеннолетних.
Лица, самоуправно занявшие жилое помещение, также выселяются без предоставления другого жилого помещения.
Расторжение договора найма по инициативе наймодателя предусматривается и ГК РФ (ст. 687) - в случае расторжения договора найма жилого помещения наниматель и другие граждане, проживающие в жилом помещении к моменту расторжения договора, подлежат выселению из жилого помещения на основании решения суда. Однако данные нормы отличаются от положений жилищного законодательства тем, что не устанавливают последствий выселения (выселение с предоставлением или без предоставления другого жилья).
Вопросы соотношения гражданского и жилищного законодательства, а также границы ведения РФ и субъектов РФ в регулировании жилищных отношений заслуживают особого внимания.
Конституция РФ определяет жилищное законодательство как самостоятельную отрасль: гражданское законодательство упоминается в ст. 71 Конституции РФ, жилищное - в ст. 72. Хотелось бы обратить внимание, что гражданское законодательство отнесено к компетенции РФ, жилищное - в совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).
Как уже упоминалось выше, ряд положений ГК РФ подлежит обязательному применению в отношении договора социального найма (см. ст. 672 ГК РФ).
Вместе с тем и реализация норм ГК РФ требует в ряде случаев применения положений жилищного законодательства.
Статьей 288 ГК РФ предусматривается, что перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством, согласно ст. 292 ГК РФ члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользоваться этим жильем на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.
Статьями 673 и 682 ГК РФ установлено, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, а внесение нанимателем платы за жилое помещение должно производиться в сроки, установленные жилищным законодательством, в случае, если договором найма такой срок не установлен. Статьей 687 ГК РФ предусматривается, что иные случаи расторжения договора найма по требованию любой из сторон договора, кроме упомянутых в этой статье, устанавливаются жилищным законодательством.
Осуществление регулирования жилищных отношений как РФ, так и субъектами РФ основано на положениях Конституции РФ и договоров России с субъектами РФ.
Статьей 76 Конституции РФ определено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
Однако законодательство позволяет органам власти субъектов РФ до принятия федеральными органами власти соответствующих нормативных правовых актов принимать свои. ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"7 предусмотрено, что до принятия соответствующих законов РФ по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии соответствующего федерального закона акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Данная позиция отражена и в решении Конституционного Суда РФ от 01.02.96 №9-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области".
Следует отметить, что совместное ведение вовсе не означает "разделение" предметов регулирования РФ и субъектов РФ. Единые общие подходы и единообразие требований к содержанию и использованию жилищных фондов (всех видов) вызывает необходимость общего регулирования РФ вопросов, касающихся отношений в жилищной сфере. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой не урегулированы РФ, и вопросы, отнесенные к их ведению РФ.
Жилищная политика государства претерпела значительные изменения. За прошедшее десятилетие сделаны определенные шаги по формированию нормативной базы, способствующей осуществлению преобразований в жилищной сфере. Принято большое количество законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с реализацией права граждан на жилище.
Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере. С введением в действие в январе 1993 г. Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"8 жилищные отношения стали регулироваться с учетом активизации процесса образования различных форм собственности на недвижимость в жилищной сфере.
Существенному увеличению частного жилья способствовало принятие в 1991 г. Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"9. Согласно данному закону наниматели жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов получили право приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения. Следует отметить, что ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"10 предусматривается приватизация лишь жилых помещений, занимаемых по договору социального найма.
Увеличению доли частного жилья в жилищном фонде РФ способствует также положение ГК РФ (ст. 218), предусматривающее, что член жилищного и жилищно-строительного кооператива, полностью внесший свой паевой взнос за квартиру, приобретает право собственности на эту квартиру.
В ГК РФ содержится глава, посвященная праву собственности и иным вещным правам на жилое помещение (гл. 18). Снят целый ряд ограничений на приобретение жилых помещений в собственность, на пользование и распоряжение таким жильем. Ранее возможность владения и пользования жилыми домами или квартирами, принадлежащими на праве собственности, у совместно проживающих супругов и детей ограничивалось одним домом, квартирой под угрозой принудительной продажи жилья "сверх одного" (ст.ст. 106, 107 ГК РСФСР), в настоящее время не содержится ограничений по количеству приобретаемого жилья в собственность и его размеру.
Собственники жилых помещений приобрели право сдавать жилье по договору найма за плату, определяемую соглашением сторон, без каких-либо ограничений "предельными ставками". Ранее сдача внаем жилого помещения с оплатой, превышающей установленные пределы размера оплаты, квалифицировалась как использование собственником жилья для извлечения нетрудовых доходов, следствием чего могло явиться безвозмездное изъятие жилого помещения (ст. 131 ЖК РСФСР).
Согласно ст. 685 ГК РФ договор поднайма жилого помещения является возмездным (пункты 1-3 данной статьи применяются к социальному найму, см. ст. 672 ГК РФ). Каких-либо ограничений в оплате за пользование жилым помещением по договору поднайма законодатель не предусматривает. Тогда как ранее размер платы за жилье, занимаемое по договору поднайма, не мог превышать размера платы за жилье, вносимой нанимателем (ст.ст. 78, 79 ЖК РСФСР).
Выселение граждан из жилых помещений, лишение пользования жильем вопреки желанию нанимателя допустимы лишь как крайняя мера и только в случаях и порядке, предусмотренных законом.
ГК РФ предусмотрено, что расторжение договора найма по требованию наймодателя возможно только в судебном порядке (ст. 687). Постановлением Конституционного Суда РФ от 05.02.9311 отмечено, что договор найма жилого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом и расторжение договора найма и выселение из жилых помещений, грозящих обвалом, в административном порядке (как это предусматривается ЖК РСФСР) не допускается.
Одной из принципиальных позиций совершенствования системы управления жилищным фондом является создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). Принят ФЗ "О товариществах собственников жилья"12, предусматривающий порядок и условия образования и деятельности ТСЖ, а также управления недвижимым имуществом в кондоминиуме.
Осуществляется реформирование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе упорядочение применения льгот. Одним из элементов упорядочения применения льгот является содержащееся в отдельных актах, в частности в ФЗ "О ветеранах", положение о применении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Законодательством предусматривается усиление ответственности за несвоевременное внесение платы за жилье и коммунальные услуги. Согласно Закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в случае невнесения платы за жилье и коммунальные услуги в течение 6 месяцев наниматель подлежит выселению в судебном порядке с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития. Норма о возможности выселения за невнесение нанимателем платы за жилое помещение содержится в ГК РФ (ст. 687).
ЖК РСФСР содержит положения по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусматривает основания признания нуждающимися в жилье и основания снятия с учета нуждающихся, а также порядок предоставления жилых помещений, заключения договора найма жилого помещения, определяет права и обязанности, вытекающие из договора найма, в том числе по оплате жилья, основания и условия выселения граждан из жилых помещений и т.д.
В связи с новациями в законодательстве ЖК РСФСР в значительной его части устарел и противоречит идеологии преобразований в жилищной сфере в целом, а также в определенной части Конституции РФ и ряду положений федеральных законов, принятых за истекший период. Вступившие в действие законодательные акты существенно меняют содержание жилищных отношений; предусматривают в ряде случаев регулирование этих отношений на принципиально новой основе.
В определенной степени несостоятельность ЖК РСФСР прослеживается по следующим позициям.
Согласно Кодексу, все граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение жилого помещения по договору социального найма, тогда как согласно ст. 40 Конституции РФ таким жильем подлежат обеспечению лишь малоимущие и иные категории граждан, предусмотренные законом.
Проблема с неплатежами населения за жилье и коммунальные услуги сложилась довольно серьезная. ГК РФ предусматривается расторжение договора найма и выселение в установленном порядке в случае невнесения нанимателем платы за жилое помещение (ст. 687). Аналогичная норма содержится в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Данное положение не содержится в действующем ЖК РСФСР.
Не подлежит применению содержащаяся в ЖК РСФСР норма о выселении в административном порядке лиц, проживающих в домах, грозящих обвалом (ст. 90). ГК РФ (ст. 687) установил, что расторжение договора найма жилого помещения по инициативе наймодателя может иметь место лишь на основании решения суда. Постановлением Конституционного Суда РФ (от 05.02.93) отмечено, что договор найма жилого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом.
Не соответствуют нормам ГК РФ положения действующего ЖК РСФСР, ограничивающие права собственников жилищного фонда по пользованию и распоряжению жильем. Так, в частности, согласно ЖК РСФСР порядок обеспечения граждан жилыми помещениями и заключения договора найма устанавливается РФ для всех видов жилищного фонда, включая фонд субъектов РФ и муниципальный фонд.
Введено новое понятие в сфере жилищного законодательства - социальная норма площади жилья, которая должна устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, применяемых типов жилых домов и других факторов (ст. 11 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"). Действующий ЖК не содержит такого понятия. Роль этой социальной нормы площади жилья значительна. Прежде всего она применяется при решении вопроса о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья.
Виды жилищного фонда, определенные ЖК РСФСР, не соответствуют формам собственности, определяемым ГК РФ, а также видам жилищного фонда, предусмотренным Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики".
ЖК РСФСР осуществляет регламентацию вопросов социального найма жилых помещений в государственном и общественном жилищных фондах. Вместе с тем общественный жилищный фонд является частным жилищным фондом (что основано на положениях ГК РФ).
Отдельные положения ЖК РСФСР не согласуются с нормами ГК РФ.
Так, ЖК РСФСР предусматривает возможность переустройства и перепланировки жилого помещения с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя, а также с разрешения органа местного самоуправления. Статья 678 ГК РФ не содержит такого условия для переустройства и перепланировки жилого помещения, как разрешение органа местного самоуправления.
Положения ЖК РСФСР в отношении временных жильцов (ст. 81) противоречат ст. 680 ГК РФ в отношении соблюдения нормы жилой площади при вселении временных жильцов (в ЖК это требование ограничивается сроком вселения).
Нет согласованности положений в части обязанностей по производству ремонта жилого помещения (ст.ст. 141, 142 ЖК РСФСР, ст. 681 ГК РФ).
Статьей 78 ЖК РСФСР предусмотрено, что размер платы за пользование жилым помещением по договору поднайма не может превышать размера "квартирной платы", уплачиваемой за это помещение нанимателем. Статья 685 (п. 3) ГК РФ не содержит такого требования.
Статьи 678, 680, 681 и 685 (п. 3) подлежат применению к договору социального найма (ст. 672 ГК РФ).
Противоречат ГК РФ отдельные положения федеральных законов. Так, в частности, согласно ст. 17 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" арендатором жилого помещения может быть гражданин (см. также ст.ст. 1, 2, 18-21), тогда как согласно ст. 671 ГК РФ жилое помещение может быть предоставлено в аренду лишь юридическим лицам.
Некоторые противоречия содержатся в рамках ЖК РСФСР. Статьей 10 Кодекса предусматривается бессрочное пользование жилым помещением по договору социального найма. Вместе с тем пользование жилым помещением по такому договору в общежитии (ст. 110 ЖК РСФСР) ограничено временем учебы, работы, службы.
Следует отметить, что отдельные положения ЖК РСФСР признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ:
- ч. 1 ст. 60 ЖК РСФСР, допускающая лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, а также п. 8 ч. 2 в связи с осуждением к лишению свободы;
- ст. 54 - относительно положения об "установленном порядке", как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки (в настоящее время - регистрации);
- ст.ст. 89 и 90 в части выселения в административном порядке из домов, грозящих обвалом.
В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство основывается на признании равенства участников жилищных отношений, необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты, недопустимости произвольного лишения жилища, его неприкосновенности.
Статья 40 Конституции РФ устанавливает право каждого на жилище, недопустимость произвольного лишения жилища. Данная статья предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Согласно ст. 25 Конституции РФ жилище неприкосновенно: "Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе, как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения".
Право собственности на жилье охраняется законом. Статья 35 Конституции РФ предусматривает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46).
Проект ЖК РФ разработан в соответствии с положениями Конституции РФ, а также ГК РФ и с учетом ряда федеральных законов.
Основополагающими принципами проекта Кодекса является признание:
- равнодоступной возможности реализации гражданами права на жилище;
- неприкосновенности жилища;
- недопустимости произвольного лишения жилища;
- необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав;
- необходимости их судебной защиты.
Кодекс базируется на конституционном положении о том, что жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Цель законопроекта - создание правовых и организационных основ:
- обеспечения и защиты конституционного права граждан РФ на жилище;
- определения их жилищных прав и обязанностей, прав и обязанностей юридических лиц в жилищной сфере;
- обеспечения реализации гражданами права на жилище, равенства участников отношений по владению, пользованию и распоряжению жильем, защиты от произвольного лишения жилища;
- обеспечения сохранности жилищного фонда;
- обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан в условиях развивающегося рынка жилья.
Проектом разграничен круг вопросов, относящихся к компетенции РФ и субъектов РФ в области регулирования жилищных отношений, определено, как соотносятся жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права (ст.ст. 4, 6 и 7).
В жилищном законодательстве отсутствуют четкие нормы, определяющие границы ведения РФ и субъектов РФ в регулировании жилищных отношений. Это нередко приводит к превышению субъектами своих полномочий, а в отдельных случаях к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключительной компетенцией РФ (см. п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72 Конституции РФ).
Очевидна необходимость принятия нормативного правового акта (федерального закона), предусматривающего разграничение полномочий РФ и субъектов РФ по регламентации жилищных отношений.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий РФ и субъектов РФ по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ.
Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, в соответствии со ст. 72 Конституции в ведении субъектов РФ - защита прав и свобод человека и гражданина.
Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законодательство позволяет субъектам РФ по вопросам совместного ведения урегулировать определенные жилищные отношения до принятия федерального закона.
В связи с вопросом разграничения полномочий РФ и субъектов РФ хотелось бы отметить следующее.
Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2). Пункт 5 данной статьи содержит требование о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ лишь федеральным законам.
Между тем действующее законодательство в ряде случаев прямо предусматривает необходимость соответствия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ постановлениям Правительства РФ. Так, в частности, постановлением Совета Министров РСФСР от 31.07.84 №335 предусмотрено, что субъекты РФ разрабатывают и утверждают правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в республике, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге на основании Примерных правил, утвержденных указанным постановлением.
В соответствии с положениями Конституции РФ законопроектом определены категории граждан, имеющих право на бесплатное получение жилья по договору социального найма (ст. 47). По договору социального найма подлежат обеспечению жильем малоимущие, как это предусматривается ст. 40 Конституции РФ. Что касается иных категорий граждан, то, определяя таковые, разработчики исходили из необходимости защиты интересов как социально слабо защищенных групп населения, так и имеющих определенные заслуги перед Отечеством (ветераны войны, инвалиды, семьи, имеющие детей инвалидов и т.п.).
Право граждан на жилье нашло отражение в Конституциях РСФСР и РФ. Однако на каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей Конституции иначе, по сравнению с предыдущей, определялось право граждан на жилище. Статьей 40 ныне действующей Конституции РФ предложено принципиально новое решение вопросов реализации права граждан на жилище. Жилыми помещениями бесплатно или за доступную плату подлежат обеспечению малоимущие, а также иные категории граждан, определенные законом.
Таким образом, государство в настоящее время отказывается от уравниловки в обеспечении граждан жильем и берет на себя обязанность предоставлять жилые помещения бесплатно или за доступную плату лишь малоимущим и другим социально уязвимым группам населения. Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" для указанных категорий граждан предусматривается формирование жилищного фонда социального использования, жилые помещения в котором подлежат предоставлению по договору социального найма. Аналогичные положения содержатся в регулирующих жилищные отношения актах гражданского законодательства. Так, ст. 672 ГК РФ предусмотрено предоставление по договору социального найма гражданам жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования.
Основываясь на положениях ГК РФ, предусматривается регламентация вопросов найма жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда (разд. IV). По договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда социального использования подлежат обеспечению жильем лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, которые не подпадают под категории граждан, обеспечиваемых жилыми помещениями по договору социального найма, но и не имеют финансовой возможности приобрести жилье в собственность.
В ГК РФ вносятся соответствующие изменения и дополнения, позволяющие регулировать вопросы найма жилого помещения (социального использования) жилищным законодательством. Предлагается внести изменения в ст. 672 ГК РФ. Глава 35 ГК РФ дополнена новой ст. 6721 в отношении найма жилого помещения в жилищном фонде коммерческого использования. Пункты 6 и 7 ст. 1 проекта ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации":
"6. В статье 672:
пункт 1 дополнить словами: "и договору найма жилого помещения".
пункт 3 изложить в следующей редакции:
"Договор социального найма жилого помещения и договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. К договору социального найма применяются правила ст.ст. 674, 675, 678, 680, 681, п.п. 1-3 ст. 685 настоящего Кодекса. Другие положения настоящего Кодекса применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством. К договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования применяются правила настоящей главы, если иное не предусмотрено жилищным законодательством".
7. Дополнить гл. 35 ст. 6721 следующего содержания:
"Статья 6721. Договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах коммерческого использования, а также жилищном фонде, принадлежащем гражданам и юридическим лицам.
К договору найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах коммерческого использования, а также в жилищном фонде, принадлежащем гражданам и юридическим лицам на праве собственности, применяются правила ст.ст. 671, 673-688 настоящего Кодекса, а в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяются правила жилищного законодательства".
Проектом учитывается необходимость перехода на определение жилищной обеспеченности граждан и оплаты за пользование жилыми помещениями, исходя из общей площади, целесообразность которого признана еще в 1991 г.
Положения в отношении жилых домов, жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности, пользования таким жильем, прав и обязанностей нанимателей жилых помещений, принадлежащих на праве собственности гражданам, установлены с учетом норм ГК РФ (разд. VI).
В целях упорядочения предоставляемых льгот по оплате жилья и коммунальных услуг проектом предусматривается реализация установленных законодательством льгот в виде субсидий, выдаваемых в установленном порядке, в зависимости от совокупного дохода семьи (ст. 125).
Законопроектом предусмотрены также положения, устанавливающие сроки внесения платы за жилье и коммунальные услуги, ответственность должников (ст. 123). В частности, предусмотрено, что несвоевременное внесение платы может повлечь выселение должника в установленном порядке, что основывается на нормах ГК РФ (ст.ст. 687 и 688).
Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 15) предусмотрено, что в случае невнесения платы за жилье и коммунальные услуги в течение 6 месяцев наниматель подлежит выселению в судебном порядке с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям по нормам общежития. Актами субъектов РФ указанный срок может быть изменен в связи с особыми обстоятельствами. В порядке информации: ранее, в период действия ГК РСФСР 1922 г., за невнесение платы за жилье (в течение 3 месяцев со дня истечения срока платежа) выселение осуществлялось без предоставления другого жилого помещения (ст. 171 ГК, ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 17.10.37).
Вопросы обмена жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда в определенной части выходят за пределы круга отношений по пользованию жилыми помещениями, поскольку содержат элементы распоряжения гражданами жилыми помещениями, являющимися государственной или муниципальной собственностью. В связи с этим они отражены в специальной главе "Обмен жилыми помещениями" (гл. 3 разд. V).
Проект содержит положения, предусматривающие порядок и условия изменения и расторжения договоров социального найма и найма жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда, сдачи в поднаем жилых помещений, порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, структуру платежей, обязанности нанимателя и наймодателя по содержанию и сохранности жилищного фонда, ответственность за нарушение жилищного законодательства.
В связи с необходимостью государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда в части обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, соблюдением стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг предусматривается право представителей специально уполномоченных органов беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (ст. 13). На наш взгляд, это необходимо в экстремальных ситуациях, вызывающих разрушение жилых домов и в определенных условиях угрожающих жизни и здоровью проживающих в них лиц. Обратимся к ст. 25 Конституции РФ о неприкосновенности жилища и защите от проникновения в него других лиц, помимо воли проживающих в нем. Законодатель предусматривает возможность такого "проникновения" на основании закона или решения суда.
Существуют разные точки зрения на то, в какой степени необходимо защищать права и интересы членов семьи собственника жилого помещения при отчуждении жилого помещения его собственником. В соответствии со ст. 292 ГК РФ члены семьи собственника продолжают обладать правом пользования жилым помещением даже при переходе права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу. Проектом Кодекса предусматривается в случае прекращения права собственности на жилое помещение утрата членами семьи бывшего собственника права пользования этим помещением (ст. 90).
Общеизвестно, что жилое помещение предназначено для проживания граждан и создание в них промышленных производств не допускается. Существует точка зрения, что в жилище гражданин не вправе осуществлять никакой предпринимательской деятельности.
Однако имеются достаточно большие группы граждан, осуществляющих в домашних условиях предпринимательскую деятельность, не нарушая прав и интересов соседей, не причиняя вреда дому и его инженерному оборудованию. К их числу можно отнести научных работников, писателей, адвокатов, надомных работников и т.д. Запрещать такую деятельность было бы неоправданным ограничением прав граждан. Представляется правильным установление критериев, ограничивающих пределы осуществления предпринимательской деятельности в жилых помещениях. При этом главными из них должны стать соблюдение прав соседей, выполнение требований по пользованию коммунальными инженерными сетями и оборудованием в соответствии с техническими параметрами здания, уровню шума, излучения и других подобных стандартов.
Положение об установлении пределов использования жилых помещений предусматривается ст. 21 проекта. В связи с этим в ГК РФ предлагается внести соответствующие изменения и дополнения (в ст.ст. 288, 293, 678 и 687).
Представляется также необходимым и возможным решить вопрос об ответственности собственников жилых помещений в многоквартирном доме за несвоевременную оплату жилья (участие в расходах по содержанию жилого дома).
Согласно ст. 290 ГК РФ собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дома (несущие конструкции дома, оборудование и т.д.), а ст. 210 ГК РФ установлено, что собственник должен нести бремя содержания принадлежащего ему имущества.
Обратимся к ст. 293 ГК РФ, которая предусматривает возможность прекращения права собственности на жилое помещение (в числе иных, определенных этой статьей) в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей.
Игнорирование собственником жилого помещения обязанности участвовать в общих расходах по содержанию многоквартирного дома (невнесение платы) есть по существу нарушение законных интересов соседей, которые должны содержать и долю недобросовестного соседа.
Таким образом, возможно решение вопроса о применении к указанным лицам положений ст. 293 ГК РФ (ст. 87 проекта).
Жилищное законодательство определяет предметом договора социального найма изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат (ст. 52 ЖК РСФСР).
Согласно ст. 672 ГК РФ договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, установленных жилищным законодательством. Статья 673 ГК РФ, определяющая объектом договора найма жилого помещения квартиру, жилой дом, часть квартиры или жилого дома, не содержится в перечне статей, подлежащих обязательному применению к договору социального найма.
Таким образом, в вопросах социального найма жилищное законодательство самостоятельно определяет объект этого договора.
Вместе с тем необходимо единообразие в определении понятия "жилое помещение" применительно и к договору социального найма и найма жилого помещения, имея в виду также то обстоятельство, что проектом предусматривается регламентация вопросов найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования.
Выбор в качестве обобщающего понятия "жилое помещение", включающего и дом, и квартиру, и комнату, на наш взгляд, имеет недостатки применительно к объекту жилищных отношений.
Целесообразно из этого перечня выделить единое цельное понятие - жилой дом (как многоквартирный, так и одноквартирный). Квартира, комната являются лишь частями, составляющими единое целое - жилой дом. Определить целое через его часть некорректно.
Определив объектом жилищных отношений квартиру, комнату следует предусмотреть, что наниматель жилого помещения в одноквартирном доме наряду с пользованием жилым помещением имеет право пользования вспомогательными помещениями, расположенными в жилом доме (в отношении многоквартирного дома вопрос решен п. 2 ст. 673 ГК РФ).
Данные позиции отражены в проекте ЖК РФ. В связи с этим в ГК РФ предусматривается внесение соответствующих изменений (в гл. 18 и ст. 673).
Правомерность сохранения в жилищном законодательстве института "ордера" на занятие жилого помещения (ст.ст. 47, 48 и 100 ЖК РСФСР) является сомнительной по следующим основаниям.
Единый ордер местной администрации на занятие жилых помещений всех публичных форм собственности (государственной, муниципальной), преследующий цель контроля за осуществлением деятельности субъекта права собственности, вошел в противоречие с принципами, установленными ст. 1 ГК РФ. Отказ местного самоуправления в выдаче ордера на занятие жилого помещения федеральной собственности или собственности субъекта РФ нарушает волеизъявление собственника заключить с гражданином договор социального найма жилого помещения по усмотрению сторон.
Следовательно, нормы жилищного закона, противоречащие ГК РФ, не должны применяться в практике органов местного самоуправления при заселении жилых помещений федеральной собственности, собственности субъектов РФ, и действие ордера возможно лишь в пределах подведомственного органу местного самоуправления муниципального жилищного фонда.
Далее, по существу ордер являет собой промежуточное звено между решением о предоставлении жилого помещения и заключением договора социального найма жилого помещения.
Было бы правильным установить, что основанием для вселения в жилое помещение, возникновения и осуществления прав и обязанностей по пользованию жилым помещением нанимателем и членами его семьи должен явиться договор социального найма, который подлежит заключению на основании решения о предоставлении жилья (исключив институт "ордера"). Такая позиция отражена в проекте ЖК РФ.
Проектом ЖК РФ предлагается иное решение вопроса сохранения права пользования жилым помещением, нежели предусмотренное ЖК РСФСР.
Сохранение жилого помещения за временно отсутствующими гражданами предусматривается ст. 60 ЖК РСФСР. Часть 1 ст. 60 ЖК РСФСР, положения которой Конституционным Судом РФ признаны не соответствующими Конституции РФ (постановление от 23.06.95 №8-П), "делала" состоятельной (логичной, необходимой) часть вторую этой статьи. Часть первая устанавливала право нанимателя или членов его семьи на сохранение жилого помещения при временном отсутствии в течение 6 месяцев. Законодатель (при наличии этой нормы) определил случаи сохранения жилого помещения на более длительные сроки с определением таковых (ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР).
Представляется правильной (уместной) следующая позиция (она отражена в ст. 55 проекта). Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма и членов его семьи не должны ограничиваться сроком временного отсутствия. Необходимым условием сохранения права на жилое помещение является добросовестное исполнение взятых на себя обязательств по договору социального найма. Утрата гражданином права пользования жилым помещением по договору социального найма может иметь место в судебном порядке лишь в случаях систематического и грубого нарушения обязательств по договору либо при выезде гражданина к другому месту жительства и приобретении по новому месту жительства самостоятельного права пользования жилым помещением.
Бронирование жилых помещений (ст. 62 ЖК РСФСР) есть процедура закрепления прав на жилое помещение за временно отсутствующими. Таким образом, сохранение этого института нецелесообразно, он "поглощается" общими нормами сохранения за временно отсутствующими жилого помещения.
Имея в виду защиту интересов несовершеннолетних в проекте сохранено положение ст. 98 ЖК РСФСР о признании в судебном порядке утратившими право пользования жилым помещением лиц, лишенных в установленном порядке родительских прав (ст. 56 проекта).
В процессе обсуждения проекта ЖК РФ по ряду важных вопросов выявились различия подходов федеральных органов исполнительной власти, экспертов и специалистов, нет по этим вопросам полного общественного согласия. К числу подобных можно отнести следующие.
Согласно Закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в состав жилищного фонда включены гостиницы-приюты (специализированное жилье). Вместе с тем гостиницы-приюты являют собой дома ночного пребывания для размещения лиц, не имеющих места жительства и занятий, оказавшихся в экстремальных условиях.
К пользованию такими помещениями должны привлекаться, в частности, органы здравоохранения (санитарные службы), социальной защиты, внутренних дел. Таким образом, предоставление и пользование помещениями в гостиницах-приютах, а также в домах иного (подобного) социального назначения должны регулироваться специальным законодательством.
Статья 133 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в РФ гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Однако проблема эта не решается. Примером чему может служить ФЗ "О ветеранах", реализация которого крайне затруднена из-за отсутствия финансовых ресурсов.
Требует серьезного обсуждения целесообразность сохранения института служебного жилья в том виде, как он представлен в действующем законодательстве.
Полагаем, что круг лиц, подлежащих обеспечению такими жилыми помещениями, должен быть существенно ограничен. Общеизвестно, что нередко такое жилье являлось способом льготного обеспечения жилыми помещениями (вне очереди) и, главным образом, тех категорий граждан, которые не имели на это прав.
На наш взгляд, применение института служебного жилья необходимо для обеспечения таких категорий граждан, как: военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, МЧС, подразделений особого риска и т.п., выполняющих обязанности по защите интересов государства, жизни и здоровья граждан. Вопрос очень серьезный и требует проработки с участием ряда заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время действует множество законодательных актов, устанавливающих льготную оплату жилья и коммунальных услуг. Число "льготников" значительно и льготы довольно разнохарактерны, нет единообразия в их применении. Если отдельные акты содержат положение о применении льгот в пределах социальной нормы площади жилья (ФЗ "О ветеранах"), то другие нормативные акты не содержат подобных установок. Примером может служить ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", реализация которого крайне затруднительна, поскольку законодатель не установил, в каких пределах (размерах жилья) применять льготу по его оплате. Представляется необходимым решение вопроса упорядочения применения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.
По вопросу сохранения права пользования жилым помещением по договору социального найма заслуживают внимания следующие вопросы.
Трудности с исполнением обязанностей по договору социального найма возникают (главным образом) в случае временного отсутствия одиноко проживающего гражданина и (в основном) у лиц, проходящих военную службу, и лиц, находящихся в местах лишения свободы.
В отношении детей, выехавших из жилых помещений в связи с утратой попечения родителей, вопрос решен следующим образом. Согласно ЖК РСФСР (п. 3 ст. 60 в редакции ФЗ от 28.03.98 №45-ФЗ) в случае выезда детей из жилых помещений право пользования сохраняется за ними на все время временного отсутствия, если в жилых помещениях, из которых выбыли дети, остались проживать другие члены семьи. Если в жилых помещениях, из которых выбыли дети, не остались проживать другие члены семьи, данные помещения передаются указанным детям в собственность в соответствии с законодательством РФ.
В целях сохранности и содержания жилого фонда было бы неправильным ставить вопрос об освобождении временно отсутствующих от выполнения одной из основных обязанностей - оплаты жилья. Следует разработать "порядок оформления" сдачи временно отсутствующим жилого помещения на весь срок отсутствия в поднаем (в частности, осужденным к лишению свободы на долгий срок). Если сам наниматель не может в силу каких-либо причин решить этот вопрос, это может осуществлять уполномоченное собственником жилого помещения (государственной или муниципальной собственности) лицо, естественно, получив согласие временно отсутствующего на сдачу жилья в поднаем и предложенные ему условия сдачи.
Подлежит более полной и четкой регламентации вопрос дополнительной площади. В настоящее время действует ряд нормативных актов в отношении института дополнительной площади, в том числе постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28.02.30, содержащее большое число категорий граждан, имеющих право пользования дополнительной площадью. Отдельные положения этого постановления не применяются (фактически утратили силу), так, в частности, в числе указанных категорий граждан обозначены работники профессиональных, партийных, кооперативных и других общественных организаций и смешанных акционерных обществ.
Проектом ЖК РФ (ст. 46) предусмотрено, что дополнительная площадь предоставляется сверх нормы жилого помещения гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний и иным категориям, предусмотренным федеральным законом; лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, она подлежит предоставлению в виде комнаты или в размере не менее 18 м2 общей площади (не менее 10 м2 жилой). Необходимость предоставления дополнительной площади в виде отдельной комнаты обусловлена тем, что отдельные виды тяжелых заболеваний не позволяют (недопустимо) проживание с лицами, страдающими этими заболеваниями, в одной комнате.
Перечень заболеваний, дающих лицам, страдающим ими, право на дополнительную площадь, устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ (перечень болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью утвержден циркуляром НКВД и НКЗдравом РСФСР от 13/19.01.28 №27/15; Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты, утвержден постановлением Правительства РФ от 28.02.96 №214).
Однако, на наш взгляд, необходимо предусмотреть следующие положения в отношении дополнительной площади.
Лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, в ряде случаев имеют право на отдельную дополнительную комнату. Как им оплачивать это жилье (финансовая возможность), если субсидия на оплату жилья предоставляется в пределах социальной нормы площади жилья (ст. 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики")? Следует учитывать, что данная категория лиц (в большинстве своем) являет собой социально слабо защищенные группы населения.
Было бы целесообразным предусмотреть, что для указанных лиц занимаемая ими дополнительная площадь (в любом виде: комната, квадратные метры) включается в социальную норму площади жилья, т.е. социальная норма для них увеличивается на размер занимаемой дополнительной площади.
Статья 31 проекта ЖК РФ содержит положения в отношении приватизации жилья. Высказывалось мнение об исключении данной статьи из проекта, поскольку данный вопрос регулируется специальным законом.
Вопросы приватизации жилья регламентируются Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", поэтому п. 3 ст. 31 проекта в вопросах порядка приватизации жилья "отсылает" к Закону.
Вместе с тем, несмотря на то, что регулирование вопросов приватизации жилищного фонда - не предмет ЖК, отражение отдельных вопросов по приватизации жилья необходимо, на наш взгляд, в рамках ЖК (не вторгаясь "в порядок" приватизации).
Статья 31, в частности, содержит положения, что приватизации подлежат жилые помещения, занимаемые по договору социального найма; жилье, занимаемое по договору найма, а также в специализированных домах не подлежит приватизации; предусматривается данной статьей и положение о "деприватизации".
Наличие указанной статьи в проекте обусловлено также следующим. Основополагающим условием для реализации права на приватизацию жилья является договор социального найма жилого помещения. Фактически право на приватизацию жилого помещения является (в числе ряда прочих) правом нанимателя жилого помещения, "вытекающего" из договора социального найма, который подлежит регламентации ЖК.
Не может быть поддержано и диаметрально противоположное предложение: отразить в проекте как можно в полном объеме вопросы приватизации жилья.
Обратимся к ст.ст. 217 и 235 ГК РФ, согласно которым имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан в порядке, предусмотренном законом о приватизации государственного и муниципального имущества (т.е. специальным законом).
Проектом предусматривается ряд положений, касающихся жилых помещений ТСЖ: в отношении права пользования жилым помещением, обязанностей по сохранности жилья и содержанию жилого дома (участие в расходах по содержанию), прав и обязанностей нанимателей жилых помещений в домах ТСЖ (ст.ст. 95-98 проекта).
Что касается вопросов порядка и условий создания, функционирования и ликвидации ТСЖ, то они регулируются гражданским законодательством.
Обратимся к ст. 291 ГК РФ. Данная статья устанавливает, что ТСЖ создается и действует в соответствии с Законом о ТСЖ (т.е. специальным законом). Деятельность ТСЖ регулируется одноименным Законом от 15.06.9612 .
Намерение об отражении в проекте ЖК РФ практически в полном объеме норм указанного закона (такое мнение высказывалось) необоснованно предлагает для регулирования жилищным законодательством ряда вопросов, которые подлежат регламентации исключительно гражданским законодательством.
Проблемы, решение которых позволит осуществить на принципиально новой основе преобразование и совершенствование жилищных отношений, видимо, не исчерпываются выше обозначенными. Для эффективного проведения жилищной политики в стране совершенно очевидна необходимость высокого уровня регулирования отношений в жилищной сфере. Работа над проектом ЖК РФ в настоящее время продолжается.
Шешко Галина Федоровна начала юридическую деятельность в 1968 г. Работала заместителем начальника отдела по контролю за распределением жилой площади Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, главным консультантом Управления систематизации законодательства и подготовки законопроектов Министерства юстиции РСФСР, начальником отдела по контролю за распределением жилой площади, начальником нормативно-правового отдела Госкомитета РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, заместителем начальника Управления главной государственной жилищной инспекции Госстроя России. Шешко Г.Ф. является ведущим специалистом в области жилищного законодательства, принимала непосредственное участие в подготовке законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, в том числе: Жилищного кодекса РСФСР (ныне действующего), законов РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР", Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", проектов федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и т.д. Шешко Г.Ф. за трудовые заслуги награждена орденом Дружбы. Заслуженный юрист РФ.
1. См: Седугин П.И. Жилищное право. Учебник для вузов. М., 1997. С. 165.
2. См: Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность: комментарии и разъяснения. М., Юристъ, 1997. С. 7.
3. Толстой Ю.К. Жилищное право. Учеб. пособие. М., 1996. С. 10.
4. См. Седугин П.И. Указ. соч. С. 9.
5. Ведомости Российской Федерации. 1993. №3. Ст. 99.
6. Там же. 1991. №28. Ст. 959.
7. Собрание законодательства. 1999. №26. Ст. 3176.
8. Ведомости Российской Федерации. 1993. №3. Ст. 99.
9. Там же. 1991. №28. Ст. 959.
10. Собрание законодательства РФ. 2001. №21. Ст. 2063.
11. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №1. С. 4.
12. Собрание законодательства РФ. 1996. №25. Ст. 2963.
| 
