|
Жилищно-правовая проблема и развитие жилищного законодательства Российской Федерации
Семина Т.А., ведущий специалист Главного государственно-правового управления Президента РФ
С началом осуществления социально-экономических преобразований в России жилищно-правовая проблема приобрела особую актуальность.
В течение довольно длительного времени в жилищном праве господствовала идея, что правовое регулирование жилищных отношений должно осуществляться в рамках особых правовых конструкций, юридическая природа которых (гражданско-правовая или административная) зачастую оставалась не ясной. В условиях развития экономических реформ стало очевидно, что решать жилищно-правовую проблему без привлечения современных гражданско-правовых институтов невозможно.
Планируемое обновление жилищного законодательства во многом продиктовано необходимостью возрождения полноценных цивилистических начал в регулировании жилищных отношений. Не случайно в мае 2003 г. Правительством РФ был рассмотрен и принят за основу такой вариант проекта Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ), который регулирует жилищные отношения с использованием не столько административных, сколько гражданско-правовых методов.
Правительство РФ планирует уже в октябре 2003 г. внести такой проект ЖК РФ в Государственную Думу ФС РФ (распоряжение Правительства РФ от 27.02.03 №268-р).
Осуществляемое в настоящее время реформирование жилищного законодательства заставляет более пристально взглянуть на то, как жилищно-правовая проблема решалась в нашей стране и каковы перспективы развития современного жилищного законодательства. С этой точки зрения представляет интерес опыт правового регулирования жилищных отношений на различных этапах развития нашей страны.
В дореволюционной России регулирование жилищных отношений осуществлялось в рамках гражданского права. Вопрос о правовой природе прав, на основании которых осуществлялось пользование жильем, не возникал.
Права на жилье могли носить вещный и обязательственный характер. К вещным правам на жилье относились право частной собственности на домостроения и право застройки, а к обязательственным - имущественный найм. Объекты вещных и обязательственных прав на жилье в современном и дореволюционном законодательстве определялись по-разному.
В современном гражданском и жилищном праве объектом прав на жилье признаются жилые дома и жилые помещения. До революции в юридической практике понятия "жилое помещение" или "жилой дом" не употреблялись. В законодательстве Российской Империи объектами прав на жилье считались "частные имущества", "строения", "недвижимые имущества в городах", "домовладения", "квартиры", "комнаты", "углы" и "койки". Дореволюционный законодатель допускал, что право имущественного найма может возникнуть не только на квартиры и комнаты, но и на их части ("углы", "койки").
Характерной чертой права собственности на строения в рассматриваемый период можно назвать его тесную связь с землей. Лицо, намеревающееся возвести строение, как правило, приобретало земельный участок, а при продаже строения оно могло быть продано лишь совместно с земельным участком. Дореволюционным законодательством не исключалась возможность возведения строения на участке земли, не принадлежащем застройщику на праве собственности. Застройщик мог владеть таким участком земли на основании договора аренды. По истечении срока договора аренды собственник земельного участка мог требовать сноса возведенного арендатором строения.
Неэффективность аренды земельных участков, предназначенных под застройку, послужила основой для появления в начале XX в. в России такого права на жилье, как право застройки.
Отношения, касающиеся права застройки, были урегулированы в высочайше утвержденном 23 июня 1912 г. Законе о праве застройки.
В юридической науке и практике право застройки рассматривалось как вещное право. Право застройки возникало на основании договора, заключаемого на срок не менее 36 и не более 99 лет. Договор о праве застройки заключался между собственником земельного участка и застройщиком. В пределах установленного сторонами срока договора право застройки могло переходить по наследству, быть отчуждаемо и обременяемо, в том числе залогом. В течение действия договора о праве застройки собственник земельного участка получал вознаграждение за его использование.
В договоре о праве застройки могли быть предусмотрены условия, касающиеся судьбы возведенных на земельном участке строений. Как правило, собственник земельного участка оставлял за собой право на возведенное строение, выплатив застройщику лишь стоимость материалов, которые остались бы у застройщика при сносе строения. В договоре могли быть предусмотрены иные условия, определяющие судьбу строений. В случае, если стороны договора не заключали никаких соглашений относительно судьбы возведенных строений, то необходимо было руководствоваться нормами Закона, который содержал исчерпывающий перечень возможных последствий прекращения договора о праве застройки.
Интересно отметить, что институт права застройки в несколько трансформированном виде был воспринят советским гражданским законодательством.
В городах потребность населения в жилье в основном удовлетворялась путем найма жилья на основании договора имущественного найма. Отношения, касающиеся найма жилья, были урегулированы одной из глав Свода законов гражданских, которая носила название "О найме и отдаче в содержание частных имуществ". Нормы, специально регулирующие отношения в области найма жилья, в Своде законов Российской Империи не выделялись.
Сводом законов гражданских были установлены условия, которые надлежало определять в договоре имущественного найма: предмет, срок и цена договора. Кроме этих условий допускалось включение в договор других условий "законам не противных": о правах и обязанностях сторон, о правилах пользования имуществом, об ответственности за ущерб, за порчу и гибель имущества.
Русские цивилисты справедливо придавали особое значение сроку договора имущественного найма, как признаку, по которому можно было отграничить право имущественного найма от вещных прав1. Вплоть до 1911 г. в российском законодательстве был установлен предельный срок найма недвижимого имущества - 12 лет с некоторыми исключениями для найма (аренды) земли.
Причиной этого являлись опасения того, что долгосрочный найм может прикрывать собой переход права собственности на недвижимое имущество, что не было выгодно казне, которой переход права собственности на недвижимое имущество доставлял значительный доход. Вместе с тем краткий предельный срок найма не был выгоден для нанимателей домовладений. Ввиду этих обстоятельств Законом от 15.03.11 предельный срок найма был увеличен до 36 лет (в пределах Ялтинского уезда и Таврической губернии - до 90 лет).
Одним из обязательных условий договора найма являлась его цена, которая определялась соглашением сторон, как правило, исходя из соотношения спроса и предложения на рынке жилья. Наймодатель ("хозяин") не мог в одностороннем порядке расторгнуть договор найма до истечения срока договора, хотя бы ему предлагали большую плату за использование жилья, равно как и наемщик не мог отказаться от платежа договорной цены.
В рассматриваемый период времени, в условиях роста промышленности, а соответственно и численности населения в городах, присутствовал значительный дефицит квартир и комнат. Спрос на жилье превышал предложение, что приводило к тому, что собственники строений имели практически неограниченную возможность навязывать нанимателю свои условия, далеко не всегда выгодные для него (особенно это касалось цены договора найма жилья).
Большая концентрация населения в городах повлекла за собой необходимость государственного вмешательства в регулирование отношений, складывающихся вокруг найма жилья.
27 августа 1916 г. специальным нормативным правовым актом о воспрещении повышать цену договора найма жилья были внесены элементы государственного регулирования в сферу найма жилья (по сути являющуюся гражданско-правовой сферой). Несколько позднее, а именно 5 августа 1917 г., Временное Правительство своим постановлением внесло ряд изменений в содержание указанного постановления.
Указанные нормативные правовые акты были направлены на установление ограничений цены договора найма жилья. Так, лицам, сдававшим в наем квартиры, комнаты, койки, углы, было воспрещено взимать со съемщиков этих помещений плату, превышающую плату, которая взималась за эти помещения до 19 июля 1914 г., с возможностью прибавления к ней сумм от 10 до 45% названной платы. При сдаче в наем помещений с отоплением, с услугами дворников, швейцаров и т.п. в цене договора найма жилья могло быть учтено также и повышение стоимости этих услуг.
Домовладельцу было запрещено в одностороннем порядке прекращать договор найма жилья даже по истечении срока договора. Договор мог быть прекращен лишь по воле нанимателя. Домовладелец был вправе отказать нанимателю в продлении договора найма жилья лишь при нарушении им условий договора и при доказанной необходимости использования жилья наймодателем и (или) его семьей.
События 1917 г. привели к принципиальному изменению правового регулирования жилищных отношений.
До революции жилищные отношения, как уже было отмечено, регулировались гражданско-правовыми нормами. После революции правовое регулирование жилищных отношений стало осуществляться в рамках административной юрисдикции, посредством жесткого регулирования с использованием императивных предписаний.
Серьезной трансформации после революции были подвергнуты все правовые конструкции, применявшиеся в жилищной сфере. В частности, была отменена частная собственность на недвижимость, в том числе и на жилье.
К 1920 г. большая часть жилья оказалась в ведении местных Советов, которые занимались распределением жилья, взиманием квартирной платы, выселением, расселением, уплотнением граждан. Отношения, складывающиеся между местными Советами и жильцами, лишь напоминали отношения имущественного найма. Вместе с тем эти отношения явно носили административно-правовой характер.
Гражданский кодекс (ГК) РСФСР 1922 г. назвал государственную собственность основной формой собственности на жилье. С этого периода времени стало использоваться понятие государственный жилищный фонд.
Наряду с государственной формой собственности на жилье ГК РСФСР 1922 г. предусматривал существование кооперативной собственности (собственности жилищно-арендных кооперативных товариществ, рабочих жилищно-строительных кооперативных товариществ, и общегражданских жилищно-строительных товариществ). В ГК РСФСР 1922 г. наряду с государственной и кооперативной собственностью упоминается частная собственность, которая устанавливалась на небольшие по размерам дома. Необходимо отметить, что было упразднено право частной собственности на землю, с которым до революции связывалось право собственности на жилье. Это упразднение повлекло за собой отмену в ГК РСФСР 1922 г. деления имущества на движимое и недвижимое, что повлекло за собой изменение оценки статуса жилья.
ГК РСФСР 1922 г. предусматривалось право застройки. Отличительной особенностью советского института права застройки являлось то, что единственным собственником городских участков земли считалось государство. Существенно был сокращен срок договора о праве застройки (до 49 лет), а также ограничен перечень возможных действий сторон по истечении срока договора (к указанному моменту все строения должны были быть сданы застройщиком в исправном состоянии коммунальному отделу, который уплачивает застройщику стоимость построек к моменту их сдачи).
Среди обязательственных прав на жилье в этот период следует отметить найм жилого дома или жилого помещения.
В ГК РСФСР 1922 г., также как и в Своде законов гражданских, содержались нормы, регулирующие имущественный найм в целом. Как отдельный вид обязательств договор найма жилого помещения еще не выделялся. Сторонами в договоре найма жилья, с одной стороны, выступали местные Советы, предприятия и учреждения, а с другой стороны - физические и юридические лица.
С 1 мая 1922 г. была восстановлена платность проживания в жилых помещениях, относящихся к государственному жилищному фонду.
17 октября 1937 г. ЦИК и СНК СССР издали Закон о сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах. Этот закон имел базовое значение в сфере регулирования жилищных отношений. По существу, его принципиальные положения сохранялись во всех последующих законах о жилье. В значительной части они применяются и сейчас.
В соответствии с этим законом почти весь жилищной фонд объявлялся государственной собственностью. Государство стало практически чуть ли не единственным собственником жилья. Законом были ликвидированы жилищно-арендные кооперативные товарищества, а дома, находящиеся в их пользовании, переданы в управление местных Советов и государственных предприятий. Жилищная кооперация могла существовать только в форме жилищно-строительного кооператива.
Понятие "частная собственность" было заменено на понятие "личная собственность".
Предусматривались существенные ограничения права застройки. По существу, был взят курс на постепенную ликвидацию права застройки.
Закон являлся первым законодательным актом, в котором специально были урегулированы вопросы найма жилых помещений. В законодательство впервые было введено понятие "ордер", как основание для вселения в жилое помещение.
В 1948 г. граждане получили право приобрести в личную собственность один жилой дом в 1-2 этажа с 1-5 комнатами, общей площадью не более 60 м2.
Произошедшие в 30-40-х годах XX в. преобразования в сфере правового регулирования жилищных отношений были в наиболее полной форме юридически оформлены в ГК РСФСР 1964 г.
В ГК РСФСР 1964 г. предусматривались только два права граждан на жилье: личная собственность на индивидуальные жилые дома и найм жилого помещения. Нормы, посвященные найму жилых помещений, были выделены в отдельную главу. Основанием для заключения договора найма жилого помещения по-прежнему назывался ордер, который выдавался гражданам в административном порядке.
В начале 80-х гг. XX в. жилищное законодательство подверглось кодификации, в частности, был принят ЖК РСФСР (1983 г.), который действует и в настоящее время.
В соответствии с ЖК РСФСР жилые помещения и дома могут принадлежать государству (государственный жилищный фонд), колхозам и другим кооперативным организациям (общественный жилищный фонд), жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов), гражданам (индивидуальный жилищный фонд).
ЖК РСФСР закреплена подробная характеристика жилого дома и жилого помещения. В нем указывается, что жилой дом или жилое помещение предназначаются только для постоянного проживания граждан. Предоставление жилых помещений для нужд промышленного характера запрещается.
Что касается регулирования отношений, касающихся договора найма жилого помещения, то они в ЖК РСФСР по принципиальным позициям не претерпели существенных изменений. Административный характер возникновения прав на жилье сохранился.
Начало нового витка развития советского жилищного законодательства пришлось на конец 80-х гг. XX в. Законом СССР от 26.05.88 "О кооперации в СССР" было закреплено существование различных форм жилищной кооперации: жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
До принятия указанного закона граждане, полностью выплатившие паевой взнос, приобретали право бессрочного пользования квартирой. Факт окончательной выплаты паевого взноса означал лишь погашение долга кооперативу и сущности отношений не менял. Закон связывал с фактом выплаты паевого взноса возникновение у члена кооператива возможности по своему усмотрению передать квартиру родственникам или другим лицам с соблюдением ряда условий. Другими словами, у члена кооператива появилось право распоряжения квартирой. Как известно, такое правомочие присуще классическому гражданско-правовому институту собственности.
Логическим продолжением новой экономической политики государства было принятие Закона СССР от 06.03.90 "О собственности в СССР", который закрепил такие формы собственности, как собственность граждан, коллективная собственность, государственная собственность.
Закон наконец-то назвал граждан, полностью выплативших паевой взнос, собственниками своих жилых помещений. Наниматели жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда получили право выкупить соответствующую квартиру или дом.
Следующим шагом, направленным на закрепление права частной собственности на жилье, явилась бесплатная приватизация жилищного фонда. В соответствии с Законом РФ от 04.07.91 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане РФ, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде (включая ведомственный жилищный фонд) на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность на безвозмездной основе.
Таким образом, к моменту распада СССР жилищное законодательство представляло собой конгломерат плохо согласующихся между собой нормативных правовых актов. Установление многообразия форм собственности на жилье и вовлечение жилья в рыночный оборот сопровождалось попыткой использования цивилистических начал в регулировании жилищных отношений. Однако нежелание отказаться от применения устаревших административно-правовых институтов не позволило четко установить порядок, условия и пределы использования гражданско-правовых институтов в регулировании жилищных отношений.
Современное правовое регулирование жилищных отношений основывается на тех же принципах, которые были свойственны советскому жилищному законодательству на последних этапах его развития. Отличие состоит лишь в более последовательном применении в жилищно-правовой сфере юридических институтов, которые свойственны для стран с рыночной экономикой.
Граждане и юридические лица получили возможность приобретать жилье на праве собственности путем:
- приватизации жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда;
- жилищного строительства, участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, товариществах собственников жилья;
- купли-продажи жилья;
- приобретения в порядке наследования и по другим законным основаниям.
В новых экономических условиях жилье получило статус товара, форму вложения капитала и источник извлечения прибыли собственником. Жилье больше не рассматривается лишь как средство удовлетворения личных потребностей граждан.
Тенденция такова, что постепенно обеспечение жильем нуждающихся в нем граждан становится заботой самих граждан. Бремя содержания жилищного фонда государство постепенно перекладывает на плечи самих нанимателей и собственников жилья.
После издания первой и второй частей ГК РФ была предпринята попытка урегулировать вопросы, касающиеся права собственности на жилые помещения (гл. 18) и найма жилого помещения (гл. 35).
В ГК РФ подчеркивается, что собственник, владея, пользуясь и распоряжаясь принадлежащим ему жилым помещением, должен использовать его по назначению, т.е. для проживания граждан (ст. 288). Другими словами, жилое помещение, будучи объектом права собственности граждан, продолжает обладать весьма специфическими особенностями, которые ограничивают правомочия собственника.
Еще одной особенностью права собственности граждан на жилое помещение является наличие самостоятельных прав на жилое помещения у членов семьи собственника, которые не дают возможность собственнику полноценно распоряжаться своим имуществом.
ГК РФ содержит норму (ст. 291), в соответствии с которой собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищества собственников жилья (ТСЖ).
Стоит согласиться с мнением докт. юрид. наук П.В.Крашенинникова, который называет ТСЖ самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций, существенно отличающейся от жилищного и жилищно-строительного кооператива1.
Так, в отличие от жилищного и жилищно-строительного кооператива в ТСЖ отсутствуют паевые отношения по причине того, что членами такого товарищества являются граждане, которые становятся собственниками жилых помещений еще до вступления в ТСЖ.
Необходимо также обратить внимание на то, что сфера деятельности потребительского кооператива, которым является жилищный и жилищно-строительный кооператив, гораздо шире, чем сфера деятельности ТСЖ. ТСЖ организуется и функционирует с единственной определенной законом целью - эксплуатации многоквартирного дома. Потребительские кооперативы, в свою очередь, могут создаваться с целью удовлетворения других потребностей граждан.
При определенных обстоятельствах ТСЖ могут образовываться на базе жилищных и жилищно-строительных кооперативов. Это происходит в случаях, когда члены жилищного и жилищно-строительного кооператива полностью выплачивают паевые взносы, (обязательственные отношения преобразуются в отношения собственности) и их право пользования жильем уже основывается не на факте членства в кооперативе, а на праве собственности.
В связи с экономическими преобразованиями существенные изменения претерпело правовое регулирование отношений, касающихся договора найма жилья.
ГК РФ среди договоров найма жилого помещения выделяет договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования (договор социального найма жилого помещения) и договор найма других жилых помещений.
В юридической практике договор найма жилых помещений, не предназначенных для социального использования, часто называют договором коммерческого найма жилья. Это неофициальное название во многом подчеркивает правовую природу такого договора. В этом случае собственник распоряжается жильем главным образом не в социальных, а в коммерческих целях.
В советском гражданском праве под договором найма жилого помещения понимался найм жилья, находящегося в государственной собственности, с целью удовлетворения личных потребностей граждан. В настоящее время понятие "найм жилого помещения" имеет более широкое содержание, поскольку в ряде случаев найм жилья направлен на извлечение прибыли.
Среди требований к жилому помещению, которое может являться предметом договора коммерческого найма жилья, законодательство называет его изолированность и пригодность для постоянного проживания (ст. 673 ГК РФ). В отличие от договора социального найма жилого помещения, благоустроенность не является обязательным требованием к предмету договора коммерческого найма жилья.
Чаще всего договор коммерческого найма жилья заключается в индивидуальном жилищном фонде между гражданами. Однако совершенно не исключено его применение в других жилищных фондах, в том числе в государственном и муниципальном жилищных фондах.
В качестве наймодателя в договоре коммерческого найма жилья могут выступать как граждане, так и юридические лица. Нанимателем может являться исключительно гражданин.
Юридическим лицам жилое помещение может быть передано во владение и пользование только на основании договора аренды или иного договора, например, договора безвозмездного пользования. В свою очередь юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан (п. 2 ст. 671 ГК РФ).
ГК РФ вслед за Законом РФ от 04.07.91 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" особо выделил договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования (договор социального найма жилого помещения).
Под договором социального найма жилого помещения понимается соглашение, по которому собственник государственного или муниципального жилищного фонда либо управомоченное им лицо (наймодатель) предоставляет во владение и пользование гражданину (нанимателю) благоустроенное жилое помещение (как правило, в виде квартиры) в пределах нормы площади жилого помещения, а наниматель обязуется использовать его для проживания и своевременно вносить плату за жилое помещение (ст. 1 Закона РФ от 24.12.92 №4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики").
Нормы ГК РФ к договору социального найма жилого помещения применяются в случае, если иное не предусмотрено жилищным законодательством (применение норм гражданского права носит субсидиарный характер).
Предметом договора социального найма жилого помещения является изолированное, благоустроенное, пригодное для постоянного проживания жилое помещение, которое предоставляется исключительно в пределах нормы площади жилья на человека (размер жилой площади ограничен). Жилье по договору социального найма жилого помещения предоставляется гражданам, признанным нуждающимся в улучшении жилищных условий.
В современных условиях государство берет на себя заботу об обеспечении жильем лишь граждан, которые являются малоимущими (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ).
В качестве наймодателя в договоре социального найма жилого помещения выступают РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, которым жилые помещения принадлежат на праве государственной и муниципальной собственности. На практике от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований полномочия собственника выполняют жилищные и жилищно-коммунальные органы власти. Например, в г. Москве договоры социального найма жилья составляют и заключают от имени наймодателя Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы.
Нанимателем в договоре социального найма жилого помещения может выступать только гражданин-ордеродержатель. Члены семьи нанимателя имеют те же права и обязанности, что и наниматель. Они называются постоянными пользователями жилого помещения.
Договор социального найма жилого помещения должен заключаться в письменной форме (ст. 674 ГК РФ, ст. 51 ЖК РСФСР). На практике долгое время письменная форма договора найма жилья не соблюдалась и вселение граждан производилось только на основании ордера.
Право на жилое помещение в государственном и муниципальном жилищных фондах у граждан возникает в результате осуществления сложной юридической процедуры, в которую входит постановка на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст.ст. 30, 31 ЖК РСФСР), принятие решения соответствующего органа власти о предоставлении конкретного жилого помещения, выдачи гражданину ордера на жилое помещение (ст. 47 ЖК РСФСР), заключения договора социального найма жилого помещения (ст. 51 ЖК РСФСР).
Завершая общий обзор норм, посвященных регулированию жилищных отношений, следует отметить, что на протяжении последнего десятилетия в действующий ЖК РСФСР было внесено много поправок, которые не меняют сущность данного нормативного правового акта. Возникла парадоксальная ситуация, когда в наши дни продолжает действовать закон, который принимался в других экономических, идеологических и социальных условиях.
Требования ЖК РСФСР не отвечают реалиям современной жизни. Многие нормы ЖК РСФСР уже давно потеряли свою актуальность.
По указанным причинам вместо фактически утративших силу норм ЖК РСФСР применяются нормы ГК РФ и Закона РФ от 24.12.92 №4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики". Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" является важнейшим политико-правовым актом, призванным определить основные направления жилищной политики, установить наиболее важные, общие начала правового регулирования жилищных отношений.
Представляется, что Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" является в большей мере политическим, чем правовым документом. Указанное обстоятельство приводит к тому, что многие конкретные вопросы, возникающие на практике, не могут быть решены на его основе. В силу этих причин правоприменителю часто приходится обращаться к нормам ЖК РСФСР, использование которых вызывает серьезные трудности, поскольку не ясно, в какой части они продолжают действовать, а в какой - фактически утратили силу.
Реформирование жилищного законодательства, которое началось в период, предшествующий распаду СССР, до сих пор еще не завершено. Жилищные отношения продолжают в нашей стране в значительной мере регулироваться советским жилищным законодательством. Основу жилищного законодательства составляют законы, которые зачастую противоречат друг другу.
ГК РФ в некоторой степени упорядочил регулирование жилищных отношений. Однако этого оказалось не достаточно, поскольку этот законодательный акт не может учитывать особенностей жилья, как особого объекта, обеспечивающего жизнедеятельность граждан.
Жилье - сложный объект. Оно требует к себе особого, комплексного подхода, который обеспечивал бы защиту не только гражданских, но и иных прав в жилищной сфере.
Все эти соображения, а также анализ действовавшего ранее и сейчас жилищного законодательства позволяет выработать рекомендации по решению жилищно-правовой проблемы.
Важно отметить, что современное жилищное законодательство было принято на переходном к рыночной экономике этапе развития нашего общества и поэтому носит временный характер. После принятия нового ЖК РФ указанное законодательство должно будет утратить силу.
Экономические, социальные и правовые потребности общества постоянно заставляют обращаться к вопросу о подготовке проекта нового ЖК РФ, предназначение которого видится в том, чтобы решить жилищно-правовую проблему в соответствии с современными представлениями о регулировании жилищных отношений.
Новый ЖК РФ вне сомнения будет принципиально отличаться от действующего сейчас ЖК РСФСР. Поворот от административных к гражданско-правовым методам регулирования обусловливает дальнейшее развитие договорных отношений в жилищной сфере. Это касается не только жилья, которым граждане владеют на праве частной собственности, но также жилья, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Отсутствие полноценных договорных отношений в жилищной сфере препятствует реализации прав как нанимателей, так и наймодателей. В новом ЖК РФ договор наверняка станет, если не единственным, то решающим основанием для возникновения прав на жилье. Используемое в жилищном законодательстве с 1937 г. понятие "ордер" сегодня теряет свою актуальность.
Нельзя не согласиться, что специфика жилищных отношений не позволит в этой сфере полностью перейти на гражданско-правовые принципы регулирования. Применение административного метода в регулировании жилищных отношений должно быть сохранено. Однако порядок, условия и пределы использования административно-правовых институтов в жилищных отношениях не могут быть такими же, как в советском государстве.
Отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения договоров в жилищной сфере, а также отношения, возникающие в процессе реализации права собственности на жилье, носят гражданско-правовой характер и не могут регулироваться иначе, как нормами гражданского права. Отношения, возникающие в процессе непосредственного пользования жильем: содержания жилья, обеспечения соблюдения правил безопасности, выполнения градостроительных, противопожарных, экологических и иных требований, должны регулироваться нормами административного права с присущим ему публичным характером регулирования.
Государственный жилищный сектор в будущем будет продолжать неуклонно сокращаться, и государство постепенно будет сужать круг граждан, которые могли бы претендовать на обеспечение жильем на бесплатной основе.
На сегодня очень остро стоит проблема выполнения государством уже существующих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан. Для государства такие обязательства оказываются невыполнимыми, поскольку они не соответствуют его бюджетным возможностям. В новом жилищном законодательстве принцип бесплатности предоставления жилья доминировать не будет. Можно предположить, что на бесплатной основе жилье будет предоставляться только малоимущим гражданам.
Практика решения жилищных проблем показывает, что формами договора в жилищной сфере выступают договор коммерческого найма и договор социального найма. В новом ЖК РФ предполагается кодифицировать нормы о всех видах договоров, применяющихся в жилищной сфере. Таким образом, будет узаконена сложившаяся в субъектах РФ практика регулирования договорных отношений в жилищной сфере.
Дальнейшее повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время связано с постепенным переводом отрасли на режим безубыточного функционирования, переходом к полной оплате потребителями получаемых услуг. Это означает, что в новом ЖК РФ самое пристальное внимание будет уделено вопросам оплаты найма жилья и коммунальных услуг, а также санкциям, которые могут быть применены к неплательщикам.
Бурное развитие частного предпринимательства настойчиво ставит вопрос возможности использования жилых помещений для иных, кроме проживания, целей. В новом ЖК РФ принцип целевого использования жилого помещения, вероятно, приобретет менее жесткие формы, нежели сейчас. Предполагается, что гражданину может быть предоставлено право заниматься индивидуальной предпринимательской деятельностью, а также иной не запрещенной законом экономической деятельностью с использованием жилого помещения, принадлежащего ему на праве собственности. С учетом специфики жилых помещений скорее всего речь должна идти о возможной допустимости использования жилых помещений как для проживания, так и для предпринимательской деятельности, при условии, что эта деятельность не будет нарушать права других граждан (в частности, право на безопасность, отдых и т.д.). Таким образом, может быть найден столь необходимый компромисс между интересами малого предпринимательства по использованию жилых помещений по иному, чем проживание, назначению и граждан, использующих жилье по прямому назначению - для проживания.
На сегодняшний день остро стоит проблема необходимости упорядочения прав на жилое помещение членов семьи собственника жилого помещения, которая может быть решена в новом ЖК РФ. В соответствии с действующим законодательством переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи бывшего собственника. Члены семьи собственника обладают самостоятельным правом на жилое помещение наравне с собственником. Сложившаяся ситуация легко объясняется тем, что жилье является одной из основ жизни человека и произвольное лишение жилья граждан, не являющихся собственниками, но пользующихся жилым помещением на основании родства с бывшим собственником, может привести ко многим негативным последствиям. Однако такое самостоятельное право на жилье указанных граждан существенно ограничивает возможности собственника по пользованию и распоряжению жильем, снижает стоимость жилья. Такая ситуация не способствует дальнейшему развитию рынка жилья в России.
В новом ЖК РФ должны найти отражение вопросы управления жилищным фондом и его содержания, вопросы совершенствования функционирования системы государственных и муниципальных органов власти в жилищной сфере, государственный учет и контроль в этой области хозяйства, а также сохранность жилищного фонда. Возможны поиски новых форм управления жилищным фондом, базирующихся на конкурсной основе, привлечение в эту отрасль частного капитала.
Указанные, а также многие другие проблемы правового регулирования жилищных отношений должны найти свое отражение в новом ЖК РФ. Хотелось бы надеяться, что в нем будет учтен опыт правового регулирования жилищных отношений в России.
Семина Татьяна Александровна окончила юридический факультет Московской гуманитарно-социальной академии по специальности "юриспруденция" (гражданско-правовая специализация), работала в Приемной Правительства Москвы в должности ведущего специалиста. С октября 2002 г. работает в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ в должности ведущего специалиста, а с августа 2003 г. - в должности специалиста-эксперта.
1. Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. Ч. 2. С. 262.
2. Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2000. С. 180.
| 
