О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства в Российской Федерации | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства в Российской Федерации

Пономарев В.Н., статс-секретарь - заместитель Председателя Госстроя России

Жилищная проблема остается нерешенной для подавляющего большинства граждан. Несмотря на усилия, предпринимаемые государством, цель государственной жилищной политики - обеспечение доступности жилья - не достигнута.

До начала 90-х годов основная причина этого негативного явления состояла в господствовавшей на протяжении 70 лет административно-командной системы жилищного обеспечения. Эта система базировалась на государственных ассигнованиях в жилищную сферу, с последующим распределением бесплатного жилья на условиях пользования. Однако даже при максимальных показателях ввода жилья, достигнутых в советский период, ежегодно лишь 3,5% населения страны могло улучшить свои жилищные условия.

Мировая практика свидетельствует о том, что даже в самых развитых странах государство своими ресурсами имеет возможность обеспечить жильем лишь социально незащищенные категории граждан. Это объясняет, почему попытки советского государства обеспечить бесплатным жильем все население страны оказались совершенно несостоятельными и в конечном итоге потерпели неудачу.

Жилищное строительство непосильным бременем легло на плечи государственного бюджета. Будучи по своей природе неэффективным собственником, государство оказалось не в состоянии рационально использовать аккумулируемые через бюджеты различных уровней финансовые ресурсы.

В итоге они так и не были направлены на формирование гибкой оптимальной производственной технологической и инженерной инфраструктуры, ориентированной на строительство качественного жилья.

Понятие "качественного жилья" означает: удобного для проживания, соответствующего индивидуальным потребностям граждан, адаптированного к природным и климатическим условиям, обеспечивающего экономную эксплуатацию жилищного фонда.

Освободив население от необходимости самостоятельно решать свои жилищные проблемы, искусственно ограничив потребности и свободу выбора, государство превратило человека в пассивного наблюдателя, породило в массовом сознании устойчивые иждивенческие настроения и иллюзии, лишило человека осознанных мотивов социальной и экономической активности.

В обществе оказались полностью разрушенными обратные связи между производителями товаров и услуг и их потребителями, без которых невозможно никакое поступательное социально-экономическое развитие. Без этих связей формально правильный лозунг о необходимости поддержки отечественного товаропроизводителя обернулся - и не мог не обернуться - произволом производителя.

Экономика страны, лишенная активного платежеспособного потребителя, оказалась деформированной. Основным механизмом ее функционирования стал затратный механизм, обеспечивающий производство лишь дорогих некачественных товаров.

С началом 90-х годов государство, осознав бесперспективность административно-командной системы жилищного финансирования, начало преобразования в жилищной сфере, направленные на реализацию ее социальных целей на принципах рыночной экономики, т.е. на создании фундамента новой системы финансирования приобретения и строительства жилья посредством вовлечения наряду с адресной государственной поддержкой других источников, включая средств населения, банковские кредиты, средства предприятий и организаций, частных инвесторов.

Рыночная система жилищного финансирования постепенно сменяет ставшую неэффективной систему государственного жилищного обеспечения.

Основные принципы жилищной политики

Суть начатых в 90-х годах преобразований в жилищной сфере в конечном итоге состоит в переходе от дотаций предложений на рынке жилья к всемерной поддержке покупательной способности граждан, включая создание правовых, экономических, институциональных и прочих условий.

Законодательной основой этого процесса стали Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") и ФЗ "Об основах федеральной жилищной политики".

К сожалению, система государственного жилищного финансирования в РФ достигла наибольшего размаха по сравнению с другими странами с переходной экономикой.

Так, в 1992 г. 83% всего жилищного фонда российских городов находилось в государственной собственности, в то время как в Китае этот показатель составлял 67%, в Польше - 56%, в Румынии - 33% и всего 25% в Венгрии.

В России, по сравнению со странами Центральной Европы или даже странами Балтии, создание рыночной системы жилья подразумевает более глубокие и масштабные изменения законодательства, нормативной базы и, что самое главное, подходов к государственному и частному городскому развитию.

В вышеупомянутых странах переход облегчался возрождением досоциалистических рыночных правил и стремлением достичь сближения с принятыми в Европейском Союзе финансовыми нормами, в совокупности с более высокой степенью взаимодействия между государственным и частным секторами.

В России законодательная база - основа рыночной системы - продолжает нести отпечаток сложившихся за более чем 70-летний период стереотипов и социально-правовых представлений о жилищных правах граждан, закрепленных в Конституции.

В силу этих обстоятельств процесс реализации принципов жилищной политики, направленных на решение социальных целей в условиях развивающейся рыночной экономики, оказался процессом более длительным, чем это представлялось в начале.

На сегодняшний день рынок жилищного кредитования все еще незначителен по своим масштабам, особенно с учетом потребностей в его развитии. Тем не менее в результате достигнутой экономической стабилизации и создания основных правовых и институциональных основ он готов войти в новую фазу - фазу интенсивного развития. Основная задача государства - максимально способствовать этому процессу.

Нормативно-правовой основой для этого должно стать скорейшее завершение работы и принятие Жилищного кодекса РФ, который должен стать логическим итогом законотворческой деятельности, проведенной за годы реформ.

Важнейшим элементом нового Жилищного кодекса РФ (базирующегося на Гражданском кодексе РФ) должно стать законодательное закрепление договорных отношений в жилищной сфере и, в первую очередь, договоров социального найма и найма жилья - основы рыночных отношений в этой области.

Важным шагом должна также стать законодательная отмена бесплатной приватизации, которая по своей сути представляла собой своего рода возврат долгов государства своим гражданам. На современном этапе продолжающаяся бесплатная приватизация сужает возможности государства по обеспечению жильем социально незащищенных слоев общества за счет муниципальных фондов социального жилья, уменьшая их объемы.

Существующая государственная система жилищного обеспечения должна быть заменена на новую, основанную на следующих принципах:

предоставление жилья из муниципальных фондов на условиях договора социального найма социально незащищенным, нетрудоспособным слоям граждан;
предоставление жилья из государственных или муниципальных жилищных фондов на условиях срочного найма тем гражданам, чьи доходы в данный момент времени не позволяют приобрести жилье в собственность;
стимулирование развития системы жилья на условиях найма, так называемого сектора "арендного жилья";
предоставление гражданам, имеющим небольшие собственные накопления, адресных целевых субсидий, позволяющих приобрести жилье с использованием кредитных (заемных) средств;
покупка и строительство гражданами жилья с использованием собственных и кредитных средств в рамках системы ипотечного жилищного кредитования, функционирующей на рыночных отношениях;
стимулирование создания товариществ собственников жилья.

В рамках выстроенной таким образом жилищной политики повышается эффективность использования средств бюджетов всех уровней, поскольку государственная поддержка носит исключительно адресный характер, дифференцирована в соответствии с доходами граждан и оказывается населению в пределах социальных норм жилья.

Она направлена на сглаживание диспропорций платежеспособного спроса различных слоев общества, т.к. поддерживает граждан с наименьшими доходами, не препятствуя гражданам, обладающим более высокими доходами, свободно реализовывать свои жилищные права, тем самым снимая социальную напряженность в обществе.

Необходимо еще раз проанализировать сквозь призму этих положений порядок и механизмы реализации Федеральной целевой программы "Жилище", включая ее подпрограммы, обеспечивающие государственную поддержку определенным категориям граждан, ставя в прямую зависимость объем средств от семейных доходов, накоплений и трудоспособности. Она должна быть направлена на поощрение социальной и экономической активности населения.

Итак, основными источниками обеспечения жилищных прав граждан должны являться:

для наименее обеспеченных и нетрудоспособных граждан - средства бюджетов всех уровней (в форме безвозмездной помощи и адресных целевых субсидий);
для остальных категорий граждан - собственные доходы, накопления и заемные средства, включая кредиты банков, займы других небанковских организаций, а также средства, привлекаемые в сферу жилищного кредитования от институциональных и корпоративных инвесторов (включая пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды, страховые компании, банки и т.д.).

Жилищное финансирование

Реализация изложенных выше принципов жилищной политики возможна лишь путем создания рыночной системы жилищного финансирования.

Жилищное финансирование находится на пересечении трех сфер, пользующихся приоритетным вниманием государства: развитие и укрепление внутренней финансовой системы, развитие рынка жилой недвижимости и обеспечение населения товаром критической социальной значимости - жильем.

Государственная система жилищного обеспечения тормозит развитие экономики, в то время как рыночная система жилищного финансирования стимулирует ее развитие.

Значение жилищного финансирования для национальной экономики можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, жилищный сектор во многом определяет уровень развития экономики. Во-вторых, без гибкой и эффективной системы финансирования невозможно полноценное функционирование жилищного сектора экономики.

Расхожее утверждение, что жилье - двигатель национальной экономики любой страны, критический фактор ее силы, подтверждается данными по всем развитым странам. Например, реформы, проводившиеся правительством США в сфере жилищного финансирования, дали возможность в достаточно короткий срок осуществить прорыв из состояния затяжного кризиса 1920-30 гг. в стабильную высокоразвитую экономику. В настоящий момент в США удельный вес жилищного сектора в годовом ВВП составляет около 20%. В 2000 г. доля инвестиций в строительство и ремонт жилья составила приблизительно 4% ВВП.

Дополнительную сложность для России представляет необходимость замены старой, сложившейся в прежние времена системы государственного распределения жилья, сопряженной с высокими затратами на дотации и льготы, тормозящие развитие более эффективной и гибкой рыночной системы жилищного финансирования.

Переход от дотаций и льгот к адресным субсидиям - чрезвычайно важный шаг для зарождения в России рыночной системы жилищного финансирования.

Ипотечное жилищное кредитование - стержень рыночной системы жилищного финансирования

Как показывает практика большинства развитых стран, единственной надежной и эффективной системой, позволяющей гражданам, обладающим стабильными доходами и трудоустройством, удовлетворить свою потребность в жилье, является система ипотечного жилищного кредитования (ИЖК). Как правило, она распространяется наиболее многочисленный класс граждан со средними доходами, которые позволяют им не ждать от государства бесплатного социального жилья и с помощью долгосрочных кредитов (займов) приобрести квартиру или жилой дом.

С учетом того, что жилье является дорогим товаром, у большинства граждан не имеется достаточных накоплений, чтобы совершить подобную покупку без заемных средств.

Без развитой системы ИЖК более 60% населения страны не смогут улучшить свои жилищные условия только за счет собственных средств.

Поэтому система ИЖК является стержнем рыночной системы жилищного финансирования.

Основной задачей развития системы ИЖК является привлечение финансовых средств (а это можно сделать только на рыночных принципах) в сферу жилищного кредитования и предоставление долгосрочных кредитов гражданам на доступных для них условиях (рис. 1).

Рис. 1. Организационно-финансовая схема ИЖК. (нажмите на ссылку, чтобы увидеть рисунок).

Законодательная основа функционирования системы ИЖК была заложена Гражданским кодексом РФ, ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и "О регистрации прав на недвижимость и сделок с ней".

Концепция развития системы ИЖК в РФ была утверждена постановлением Правительства РФ от 11.01.00 № 28.

Ипотечный жилищный кредит - это кредит, предоставляемый гражданам (заемщикам) на цели приобретения готового жилья или строительство индивидуального жилья под залог недвижимого имущества. Как правило, в качестве залога используется приобретаемое готовое жилье либо, если речь идет о строительстве индивидуального жилого дома, - залог земельного участка, находящиеся в собственности заемщика. С учетом высокой стоимости жилья по сравнению с доходами заемщиков этот кредит предоставляется на длительный срок от 10 до 30 лет и более. Чем дольше кредит, тем большую сумму кредита при прочих равных условиях может погасить гражданин, выплачивая ее по частям из своих регулярных доходов. По ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" права требования по ипотечным кредитам могут быть оформлены в виде именной ипотечной ценной бумаги (закладной), которая может быть передана любому лицу. Практика и методология ипотечного кредитования как за рубежом, так и в нашей стране позволили отработать ряд стандартных требований, направленных на снижение возможных рисков, связанных с этим видом кредитования. Надежность кредита в существенной степени зависит от того, насколько правильно и профессионально проведена проверка платежеспособности и кредитоспособности заемщика, правовая и стоимостная экспертиза предмета залога - приобретаемого жилого помещения, организовано проведение всех необходимых сделок по купле-продаже и ипотеке жилья, по страхованию имущества, жизни и трудоспособности заемщика, а также другие необходимые процедуры по оформлению кредита.

Ввиду того, что банки и другие организации, предоставляющие гражданам ипотечные кредиты (целевые ипотечные займы), не обладают долгосрочными ресурсами, рынок ипотечных кредитов (рынок закладных) не может развиваться самостоятельно без вовлечения в ИЖК средств с финансовых рынков и, прежде всего, институциональных инвесторов, таких как пенсионные фонды, страховые компании, паевые инвестиционные фонды и других. Эти средства обеспечивают рефинансирование кредиторов населения.

Благодаря этому обстоятельству устанавливается тесная взаимосвязь двух социально направленных систем - системы ИЖК и пенсионной системы.

Инструментом вовлечения средств финансовых рынков являются ипотечные ценные бумаги, обеспеченные сформированным специальным образом ипотечным покрытием (пулом закладных) - ипотечные сертификаты участия или ипотечные облигации (закладные листы).

Важнейшим свойством, делающим этот инструмент привлекательным для инвесторов, является их потенциальная надежность, гарантированная залогом жилья. Для того, чтобы реализовать на практике это свойство, необходимо обеспечить высокий рейтинг ипотечных ценных бумаг путем снижения рисков в системе ИЖК (риск невозвратов ипотечных кредитов, риск досрочного погашения ипотечных кредитов, риск от деятельности эмитентов и т.д.).

Именно поэтому, особенно на начальных стадиях функционирования системы ИЖК, необходимо осуществить комплекс мер ее государственной поддержки, сочетающий:

формирование нормативной правовой базы для деятельности профессиональных участников ипотечного рынка;
формирование благоприятной налоговой среды, делающей привлекательным их участие на рынке ИЖК;
организационные мероприятия, способствующие созданию инфраструктуры ипотечного рынка, в первую очередь региональной;
финансовую поддержку системы ИЖК (государственные гарантии, предоставление стартового капитала, адресные целевые субсидии заемщикам).

Законодательной основой функционирования рынка ипотечных ценных бумаг (вторичного рынка закладных) должен стать ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах". Его проект, внесенный депутатами, прошел первое чтение в Государственной Думе и готовится ко второму чтению. Этим законом должны быть установлены требования к эмитентам, а также к покрытию этих бумаг.

Ключевым является вопрос о том, кто может быть эмитентом ипотечных ценных бумаг.

Целью разработки и принятия данного ФЗ является создание условий для привлечения через ипотечные ценные бумаги максимально дешевых долгосрочных ресурсов (со стоимостью, равной или близкой стоимости государственных заимствований ГКО/ОФЗ) от частных и институциональных инвесторов для рефинансирования первичных кредиторов, выдающих долгосрочные ипотечные кредиты под обеспечение в виде этих кредитов и/или закладных.

Ипотечные ценные бумаги должны быть более надежными и одновременно более "дешевыми", чем общий, не обеспеченный специальными механизмами корпоративный заем банка.

Чтобы обеспечить высокую надежность ипотечных ценных бумаг и доверие к ним со стороны инвесторов в случае гипотетического банкротства эмитента, инвестор, вложивший средства в ипотечную ценную бумагу, должен иметь приоритетность требований по отношению к любому другому кредитору (вкладчики по депозитам, персонал, налоговые органы и т.п.).

Проблема надежности выполнения обязательств эмитента перед инвесторами по выпускаемым ценным бумагам, обеспеченным выделенным ипотечным покрытием в виде ипотечных кредитов и закладных, в рамках действующего законодательства наталкивается на определенные правовые барьеры.

В случае, когда у эмитента есть несколько кредиторов, имеющих преимущества в очередности удовлетворения прав их требований при его банкротстве, требуется внесение соответствующих поправок в законодательство, связанное с банкротством кредитных организаций (Гражданский кодекс РФ, ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций").

Вместе с тем принятие поправок в законодательство о банкротстве в настоящее время нецелесообразно, поскольку создаст дополнительные риски для вкладчиков и, следовательно, увеличит расходы бюджета по страхованию банковских вкладов.

В зарубежной практике подобная проблема решается, как правило, законодательным ограничением разрешенных операций в деятельности юридических лиц - эмитентов ипотечных эмиссионных ценных бумаг с целью всемерно сократить количество возможных кредиторов, имеющих равные или приоритетные права требований по отношению к держателям ипотечных облигаций. Поэтому единственной деятельностью таких эмитентов остается приобретение прав требований по кредитам (займам), обеспеченным ипотекой и/или закладными, и выпуск названных ценных бумаг.

Для банковской системы это ограничение означает необходимость создания специализированных кредитных организаций (ипотечные банки, ипотечные небанковские кредитные организации, строительные сберегательные кассы).

Это, в свою очередь, потребует внесения изменений и дополнений в ФЗ "О банках и банковской деятельности", касающихся:

установления новой категории кредитных организаций - ипотечных кредитных организаций в форме ипотечного банка, ипотечной небанковской кредитной организации и строительной сберегательной кассы, основной деятельностью которых является предоставление ипотечных кредитов и приобретение прав по ИЖК;
установления правового статуса ипотечной небанковской кредитной организации, осуществляющей привлечение денежных средств физических и юридических лиц лишь путем выпуска ипотечных ценных бумаг, а также выдачу кредитов, обеспеченных залогом недвижимости или иным образом;
установления правового статуса ипотечного банка - кредитной организации, у которой не менее 60% активов составляют кредиты, обеспеченные залогом недвижимости;
установления правового статуса строительной сберегательной кассы - организации, осуществляющей привлечение денежных средств физических лиц по договорам строительных сбережений.

Однако специализированные кредитные организации, как правило, отличаются меньшей устойчивостью, чем банки универсального типа, что связано с отсутствием условий для диверсификации рисков. В связи с этим возникает вопрос о мерах государственной поддержки такого рода специализированных кредитных организаций, что не соответствует концепции развития конкурентного рынка банковских услуг и задачам экономии бюджетных средств.

Банк России считает, что универсальные банки и иные кредитные организации при определенных условиях также могут быть эмитентами ипотечных эмиссионных ценных бумаг до внесения изменений в законодательство, выводящих залоговое обеспечение из конкурсной массы.

Условием, при выполнении которого кредитные организации могут выступать эмитентами указанных бумаг, по мнению Банка России, является соблюдение кредитными организациями следующего соотношения: обязательства кредитной организации перед кредиторами, имеющими преимущество по удовлетворению требований перед залоговыми кредиторами, включая владельцев ипотечных эмиссионных ценных бумаг, составляют величину, в совокупности не превышающую величину капитала (собственных средств) кредитной организации. Соблюдение этого соотношения обеспечивает эффективную защиту интересов владельцев ипотечных эмиссионных ценных бумаг.

Решением также может стать создание компаний специального назначения (КСН), не имеющих кредиторов и не несущих иных обязательств, кроме обязательств по ипотечным ценным бумагам.

Такая организационно-финансовая структура является аналогом так называемой SPV (special purpose vehicle - организация специального назначения), получающей все большее распространение на международных финансовых рынках, и дает возможность для всех юридических лиц, имеющих активы в форме ипотечных кредитов, выделять их на отдельный баланс, обеспечивать им надежное управление, минимизируя возможные риски, связанные с иной деятельностью.

Обеспечивая таким образом надежность и прозрачность получаемых по ипотечным обязательствам финансовых потоков, можно существенно снизить цену привлекаемых от частных инвесторов долгосрочных финансовых ресурсов в систему ИЖК.

В частности, универсальные банки, предоставляющие ипотечные кредиты, могут привлекать долгосрочные ресурсы путем создания дочерних КСН со стопроцентным капиталом банка, передавая им первичные ипотечные активы.

Концепция КСН обсуждалась и была поддержана специалистами Международной финансовой корпорации. По их мнению, законодательное закрепление такой конструкции находится в русле современных тенденций и открывает возможности для будущей интеграции формирующегося российского рынка ипотечных ценных бумаг с международными финансовыми рынками.

Следует особо отметить необходимость предоставления КСН специального налогового режима. Эта мера оправдана, поскольку все требования и обязательства КСН фиксируются на момент выпуска ипотечных облигаций и впоследствии новых обязательств не возникает, а только исполняются ранее принятые. КСН получает платежи от заемщиков по ипотечным кредитам и направляет их на выплаты купона и погашение облигаций. Такой подход обеспечивает для налоговых органов прозрачность операций и расчета налогооблагаемой базы.

Специальный налоговый режим требуется и в отношении налога на прибыль и налогообложения купона по ипотечным облигациям.

Как правило, прибыль КСН, исчисленная за период обращения облигаций, близка к нулю. Однако при амортизационной схеме погашения ипотечного кредита, являющего активами КСН, и единовременном погашении облигаций КСН в первые годы - проценты по кредитам значительно превышают купон по облигациям и формируют налогооблагаемую прибыль. В последние годы - наоборот, убыток. При обычном порядке исчисления и уплаты налога на прибыль КСН должна часть средств от размещения ипотечных облигаций зарезервировать на уплату налога на прибыль, а в конце срока для покрытия убытка потребовать увеличения капитала или объявить банкротство. Решением является исчисление и уплата налога на прибыль не за календарный год, а за период, равный сроку облигационного займа.

Налогообложение купона по ипотечным облигациям должно быть аналогично режиму налогообложения купона по ОФЗ. В противном случае доходность ипотечных облигаций будет соразмерно увеличена рынком.

Представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте обе эти возможности, а именно, определить два вида эмитентов ипотечных эмиссионных ценных бумаг: КСН и кредитные организации, при условии соблюдения ими указанных выше условий.

Это создаст дополнительные возможности для определения рыночных стратегий и, таким образом, также будет способствовать развитию рынка.

Законопроектом определены два вида ипотечных ценных бумаг: ипотечные облигации и ипотечные сертификаты участия.

В международной практике оба эти инструмента получили широкое распространение и в условиях зарождающегося российского рынка нецелесообразно его ограничивать и создавать правовые преимущества только для какого-то одного вида ценных бумаг, исключая возможности использования другого.

Сопряжение рынка ипотечных кредитов и рынка ипотечных ценных бумаг превращают систему ИЖК в самофинансируемую систему, вовлекающую в хозяйственный оборот средства частных и институциональных инвесторов.

При выработке стратегии развития системы ИЖК в РФ важнейшее значение будет иметь разработка механизмов формирования рынка жилья.

Несмотря на то, что существующий жилищный фонд (вторичный рынок жилья) характеризуется огромной цифрой, в своем нынешнем состоянии он не может стать основой для массового приобретения квартир в кредит.

Мы уже говорили, что он в значительной степени состоит из устаревших серий и не соответствует современным представлениям о комфортности.

К тому же на вторичном рынке весьма тяжело обеспечить чистоту сделок из-за того, что права собственности на жилую недвижимость приобретались большинством граждан в процессе бесплатной приватизации, когда системы государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней еще не существовало.

В результате количество сделок с использованием ипотечных кредитов на вторичном рынке жилья крайне ограничено.

Поэтому основное внимание должно быть уделено обеспечению резкого увеличения объемов ввода жилья. В противном случае приток с рынка капитала значительных ресурсов для рефинансирования ипотечных кредитов создает риск скачкообразного роста цен.

Действительно, при запуске механизмов ИЖК возрастет платежеспособный спрос населения на жилье. Проведенная оценка доступности ипотечных кредитов показывает, что при запуске механизмов рефинансирования ипотечных кредитов в жилищную сферу будет вовлечено дополнительно порядка 40-45 млрд долл. США. Помимо прямых негативных последствий роста цен для населения это повысит риски в системе ИЖК и станет препятствием долгосрочных вложений в эту систему.

Поэтому, параллельно с формированием рынков ипотечных кредитов и ипотечных ценных бумаг, необходимо создать условия формирования рынка жилья за счет активизации строительства на основе организационно-финансовой схемы, предусматривающей, наряду с кредитно-финансовыми циклами (продавец жилья - заемщик - кредитор - инвестор), сопряженные по времени и объемам инвестиционно-строительные циклы, позволяющие осуществить ввод нового жилья (рис. 2).

Рис. 2. Организация инвестиционной деятельности в системе ИЖК. (нажмите на ссылку, чтобы увидеть рисунок).

Построенная таким образом система ИЖК помимо своей социальной цели - обеспечение граждан доступным жильем - приведет к развитию финансового рынка РФ. Зарубежный опыт показывает, что жилищный сектор играет роль основы сбалансированной финансовой системы. Действительно, в США из 15 трлн долл. США - общей стоимости находящихся в обращении ценных бумаг с фиксированным доходом - стоимость закладных составляет более 4 трлн долл. США, больший объем занимают только государственные ценные бумаги - 4,8 трлн долл. Корпоративные облигации составляют всего около 2 трлн долл., а муниципальные - 1,2 трлн долл. США.

Поскольку развитие финансовой системы предшествует ускоренным темпам экономического развития, можно сделать вывод о том, что только развитие рынка жилищного финансирования позволит реализовать задачи, поставленные Президентом.

В подтверждение этого тезиса следует обратить внимание на то, что последствия сегодняшнего финансового кризиса для экономики США были бы значительно серьезнее, если бы не то, что национальная система ИЖК, обеспечивающая доступ широким слоям населения, гарантирует непрерывность финансирования даже в периоды колебаний на мировых кредитных рынках.

Для обеспечения такого же широкого доступа населения России к системе ИЖК необходимо наряду с вышеуказанными мерами обеспечить создание надежной системы накопления гражданами сбережений через банковские депозиты; накопительное страхование; ссудо-сберегательные кассы; кредитные союзы и другие объединения граждан; пенсионные и паевые инвестиционные фонды.

Дополнительные механизмы повышения привлекательности ИЖК для коммерческих банков

На сегодняшний день коммерческие банки не принимают активного участия в долгосрочном ИЖК. Немногие коммерческие банки имеют у себя собственные программы долгосрочного ИЖК граждан и выделили на это значительные денежные ресурсы (Сберегательный банк России, Коммерческий банк Дельта-Кредит).

Для успешного развития ИЖК населения коммерческими банками представляется целесообразным выделение ипотечного кредитования в отдельно регулируемый вид банковской деятельности. Целесообразность данного шага обусловлена, во-первых, долгосрочным характером ИЖК, во-вторых, необходимостью формирования ликвидного рынка ипотечных ценных бумаг как механизма, позволяющего коммерческим банкам, предоставляющим ипотечные кредиты, эффективно "продавать" такие кредиты в формате ипотечных ценных бумаг.

Действующая в настоящее время система нормативного регулирования банковской деятельности со стороны Центрального банка не создает коммерческим банкам стимула к долгосрочному ИЖК граждан. Более того, коммерческим банкам менее выгодно заниматься долгосрочным ИЖК по сравнению с другими банковскими операциями.

В связи с вышеизложенным необходимо внести определенные изменения в ряд действующих нормативных правовых актов, способствующие вовлечению коммерческих банков в долгосрочное ИЖК граждан.

В соответствии с требованиями Центрального банка (Инструкция Банка России от 01.10.97 № 1 "О порядке регулирования деятельности банков") коммерческие банки должны в обязательном порядке поддерживать норматив общей ликвидности (Н5), рассчитываемый как процентное соотношение ликвидных активов и суммарных активов банка за вычетом обязательных резервов. Минимально допустимое значение норматива Н5 составляет 20%.

Данный норматив понятен в отношении банков, которые привлекают вклады населения - им нужно быть текуще ликвидными. Однако ипотечные банки имеют долгосрочные пассивы в виде привлеченных на срок 10 лет и более кредитов и долгосрочные активы в виде ипотечных кредитов на срок 10 лет и более, поэтому речь должна идти о долгосрочной ликвидности.

В этих условиях норматив общей ликвидности Н5 не является адекватным показателем ликвидности ипотечного банка, поскольку данный норматив предполагает наличие не менее 20% высоколиквидных активов в балансе банка на отчетную дату.

Высоколиквидными активами считаются активы срочностью не более 1 месяца. Норматив Н5 вынуждает ипотечный банк отвлекать значительные средства для их размещения в краткосрочные депозиты или на ностро счетах, в то время как эти средства могли бы быть направлены на выдачу дополнительных ипотечных кредитов.

Норматив долгосрочной ликвидности (Н4), наоборот, является адекватным показателем, отражающим долгосрочную ликвидность ипотечного банка. Как раз долгосрочная ликвидность является важнейшим показателем ликвидности для ипотечного банка. Важнейшую роль здесь играет долгосрочное планирование по срокам привлеченных и выданных в ипотечные кредиты средств.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным внести в нормативные правовые акты Банка России (Инструкцию Банка России от 01.10.97 № 1 "О порядке регулирования деятельности банков") изменения в части неприменения к банкам, у которых более 60% активов размещены в ипотечные кредиты, санкций за несоблюдение норматива общей ликвидности Н5.

Представляется целесообразным внести в Инструкцию Банка России № 62а "О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам" изменения, касающиеся установления единых требований по формированию резервов на возможные потери по ссудам в отношении предоставленных ипотечных кредитов, оформленных закладными, а также приобретенных ипотечных кредитов и закладных.

Кроме того, требует отдельного рассмотрения внесение изменений в правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях при осуществлении ИЖК и операций с "закладными", касающихся:

определения в плане счетов кредитной организации единого счета для зачисления всех платежей заемщика по предоставленному ипотечному кредиту;
возможности отражения выкупленных кредитов на тех же счетах, что и кредиты, выданные самим банком, либо на отдельных счетах (не факторинговых);
отражения выкупленных закладных на тех же счетах, что и кредиты, выданные самим банком, либо на отдельных счетах (не факторинговых);
применения того же порядка бухгалтерского учета начисленных и полученных процентов, а также просроченной задолженности по выкупленным кредитам, что и при учете кредитов, выданных самим банком.

Одним из важных элементов надлежащего функционирования системы долгосрочного ИЖК граждан является надлежащее обслуживание кредита. Механизм доверительного управления позволяет осуществлять независимое, профессиональное обслуживание ипотечных кредитов и закладных, являющихся обеспечением ипотечных ценных бумаг, на отдельном балансе и счете, не зависящем от эмитента. Этот механизм позволяет обеспечить раздельное ведение финансовых потоков, поступающих по ипотечным кредитам от других активов кредитора, что повышает надежность ипотечных ценных бумаг для инвесторов.

Но действующее законодательство в полной мере не учитывает потребности развития рынка ипотечных кредитов и ипотечных ценных бумаг. Центральный банк России (Инструкция Банка России от 2.07.97 № 63 "О порядке осуществления операций доверительного управления и бухгалтерском учете этих операций кредитными организациями РФ") не рассматривает в качестве объектов доверительного управления денежные платежи, а также права требований по ипотечным кредитам и ипотечным ценным бумагам.

Развитие механизма доверительного управления в направлении включения этих объектов в имущество и имущественные права, являющиеся предметом доверительного управления, позволит решить проблемы отдельного независимого профессионального управления и учета имущества, входящего в ипотечное покрытие по ипотечным ценным бумагам. Это обеспечит большую надежность и повысит привлекательность ипотечных ценных бумаг.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным внести в нормативные правовые акты Банка России (Инструкцию Банка России от 02.07.97 № 63) изменения, касающиеся возможности передачи приобретенных кредитов в доверительное управление иным кредитным организациям.

Еще одним важным критерием привлекательности рынка ИЖК для банков является наличие эффективного механизма управления краткосрочной ликвидностью для ипотечных банков. Таким механизмом может служить механизм сделок "РЕПО" с пакетами ипотечных кредитов.

Сделки РЕПО подразумевают продажу ипотечных кредитов с правом их последующего выкупа по фиксированной цене на определенную дату. Данный инструмент исключительно эффективен для банков при управлении ликвидностью. Потенциальными контрагентами - маркет-мэйкерами (т.е. участниками рынка, обеспечивающими его ликвидность путем выставления двусторонних котировок) могут в данном случае являться Центральный Банк РФ, крупнейшие универсальные банки, а также специализированные банки и ипотечные агентства.

Достаточно серьезным ограничением для банков - профессиональных участников ипотечного рынка является соблюдение требования Банка России о формировании фонда обязательного резервирования в размере 10% от привлеченных средств в случае, если данные средства привлекаются от небанковских учреждений.

В связи с ограниченным кругом организаций (как отечественных, так и зарубежных), способных и готовых предоставлять значительные заемные средства на длительный (до 15 лет) срок на цели ИЖК, представляется целесообразным не применять требование Банка России о формировании 10% фонда обязательного резервирования по операциям привлечения средств на цели ИЖК населения.

Проблемы повышения доступности ипотечных кредитов посредством предоставления субсидий

Одной из насущных проблем государственной политики в области жилищного финансирования стала оптимизация системы финансовой поддержки населения в обеспечении жильем. К числу задач, решение которых необходимо для достижения указанной цели, относится совершенствование механизма государственной поддержки отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета.

Реализуемые в настоящее время программы государственной помощи отдельным категориям граждан в решении жилищной проблемы существенно отличаются друг от друга, поскольку содержат различные механизмы их реализации (путем предоставления безвозмездных субсидий, беспроцентных возвратных ссуд и др.).

Особое значение приобретает методически правильная проработка форм и способов доведения средств субсидии до ее получателей. Целесообразно выработать унифицированный единый подход к предоставлению гражданам субсидий на цели улучшения жилищных условий с тем, чтобы добиться максимально эффективного использования бюджетных средств, устранить возможные риски их неправильного распределения или нецелевого использования, замораживания в незавершенном строительстве, обоснованного завышения или занижения в расчете на конкретного получателя.

Более эффективным вариантом является поддержка конечного потребителя жилья путем предоставления целевых субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита или снижения процентной ставки. Вопрос о целевом назначении субсидий - первоначальный взнос или процентная ставка - требует детального анализа. Субсидия позволяет увеличить платежеспособность граждан, уменьшая сумму необходимого кредита и, соответственно, размер ежемесячных платежей. Субсидия носит целевой и адресный характер, механизм ее предоставления позволяет осуществлять контроль за использованием бюджетных средств. Субсидия предоставляет гражданам возможность выбора типа и качества готового жилья. Такая система субсидирования дает возможность разграничить и взаимно увязать бюджетную и рыночную сферы экономики.

При разработке бюджетной политики в области оказания помощи отдельным категориям граждан при обеспечении их жильем необходимо руководствоваться рядом принципиальных положений, определяющих особенности механизма предоставления субсидий на цели приобретения жилья.

Схему субсидирования граждан целесообразно строить, учитывая следующие основные принципы:

единый подход к определению размера субсидии и единый порядок предоставления субсидий для всех категорий граждан, имеющих право на получение субсидии в соответствии с законодательством;
добровольность участия граждан в программе обеспечения жильем с использованием средств субсидий;
прозрачность движения денежных средств, четкая и простая система отчетности. Схема предоставления субсидий должна обеспечивать полную контролируемость денежных потоков, соответствие направлений расходования средств субсидий целевым установкам программ помощи гражданам в обеспечении жильем, исключение нецелевого использования средств;
эффективное расходование бюджетных средств, предназначенных на субсидии. Методы расчета размера субсидий, определение категорий граждан, имеющих право на получение субсидии, должны обеспечивать объективное обоснование суммы средств, необходимых для субсидирования. Механизм доведения средств до конкретных граждан следует строить, исходя из задачи обеспечения их наиболее эффективного использования;
свобода граждан в выборе типа, качества и местоположения нового жилья. Этот принцип обеспечивает права граждан в выборе наиболее приемлемого для них вида и типа жилья, его местонахождения и преодолевает ограниченность некоторых программ, допускающих навязывание гражданам жилья в определенных домах, регионах и т.п.;
целевой характер использования средств субсидий на приобретение готового жилья на первичном или вторичном рынках жилья;
средства субсидий не могут быть направлены на новое жилищное строительство, дострой незавершенного строительства, модернизацию или капитальный ремонт существующих жилых объектов, взносы в долевое участие в строительство и любые другие цели, не связанные с приобретением готового жилья. Реализация данного принципа позволит защитить интересы граждан, снять риск недостроя жилого дома и замораживания средств субсидий в незавершенных строительных объектах;
софинансирование приобретения жилья с использованием средств субсидий. Это требование означает создание условий для привлечения дополнительных источников средств (накоплений граждан, ипотечных кредитов банка и других доступных для участника программы денежных средств), что позволит гражданину приобрести жилье большей стоимости, чем это было бы возможно за счет использования только средств субсидии;
установление четких критериев выделения категорий граждан, имеющих право на бюджетные субсидии на приобретение жилья;
простота и доступность для понимания гражданами порядка предоставления субсидий;
недопущение неоднократного получения субсидии одними и теми же гражданами (кроме пострадавших от чрезвычайных ситуаций);
гласность и открытость информации об условиях предоставления субсидий на цели приобретения жилья. Сведения о жилищных программах должны широко освещаться средствами массовой информации, быть доступными для граждан;
организационное обеспечение возможности участия в программе субсидирования отдельных категорий социально уязвимых граждан (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, матерей-одиночек и т.п.), имеющих право на субсидию в соответствии с действующим законодательством. Порядком предоставления субсидий следует предусмотреть формы помощи таким категориям граждан при поиске и оформлении жилья, при переезде и т.д.

Механизм организации бюджетной поддержки отдельных категорий граждан должен решать следующие основные вопросы:

кто является получателем средств субсидий;
как обеспечить и проконтролировать их целевое использование;
как обеспечить их наиболее эффективное расходование.

При определении категорий граждан, имеющих право на безвозмездные субсидии для приобретения жилья, следует учитывать такие критерии, как:

государственная значимость профессиональных функций, выполняемых гражданами, не обеспеченными жильем в соответствии с установленными нормами (этот список должен быть ограничен);
проживание в неблагоприятных для жизни районах России;
потеря жилья в результате чрезвычайных обстоятельств, политических событий, войн и т.п.;
низкий уровень доходов граждан, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем;
отдельные категории молодых семей (малодоходные, среднедоходные семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий; семьи с одним, двумя детьми, многодетные семьи и т.п.), учитывая остроту демографической проблемы для нашей страны.

При этом наиболее перспективным представляется опыт финансирования обеспечения граждан жильем, предполагающий сочетание различных источников средств: безвозмездных субсидий за счет средств федерального и местных бюджетов, собственных средств граждан, ипотечных кредитов банков.

В качестве примера плодотворного сотрудничества в данном направлении можно привести проводимую в настоящее время совместную работу Госстроя России и Минсельхоза России в рамках федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года".

При поддержке заместителя председателя Правительства РФ Министра сельского хозяйства А.В.Гордеева в качестве эксперимента начата разработка пилотных проектов по строительству жилья в сельской местности с использованием механизмов ИЖК в Республиках Чувашия и Мордовия, в Вологодской, Омской, Оренбургской, Самарской и Томской областях.

В основу данного эксперимента заложены принципы, сочетающие использование бюджетных субсидий, собственных средств граждан и небольших по объемам ипотечных кредитов, выдаваемых в соответствии со стандартами Агентства.

В общем виде схема предоставления субсидий на цели приобретения жилья может быть реализована путем применения механизма доведения субсидий до их получателей с помощью сертификатов. Сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение безвозмездной субсидии для приобретение жилья. Сертификат не является ценной бумагой, не подлежит обращению на рынке ценных бумаг, не может быть отчужден в пользу третьих лиц.

Единый подход к предоставлению безвозмездных субсидий предполагает установление единого порядка определения стоимости жилья, учитываемой при определении размера безвозмездных субсидий различным категориям граждан на приобретение жилья.

Вырабатывая единый подход к определению стоимости жилья, принимаемой в основу расчетов, необходимо исходить из следующих принципов:

включение возможно большего числа граждан, имеющих право на субсидии, в процесс получения субсидий на цели приобретения жилья;
экономное и рациональное расходование средств бюджета на эти цели;
простота и доступность для понимания расчета субсидии как для органов, предоставляющих субсидии, так и для граждан;
предоставление возможности приобретения жилья нормального качества в большинстве экономических районов России.

Инвестиционно-строительная деятельность

Рост показателей ввода жилья сдерживается недостаточным привлечением инвестиций в строительство и, в первую очередь, кредитных ресурсов банков. Если эта проблема не будет решена, то возникнет дисбаланс между спросом и предложением, что приведет к значительному росту цен на жилищном рынке.

В большинстве стран с развитым кредитным рынком финансирование жилищного строительства осуществляется на основе банковских строительных кредитов. Строительный кредит выдается застройщику при условии, что он располагает (на правах собственности или долгосрочной аренды) отведенным участком под строительство жилья и необходимой разрешительной документацией на осуществление строительства. Эти кредиты выдаются банком-кредитором застройщику частями на оплату выполненных этапов строительно-монтажных работ при строгом контроле банка за ходом строительства, сроками и качеством работ. Срок кредита определяется сроками проекта и для жилищного строительства, как правило, не превышает 1-1.5 лет. Застройщики, как правило, погашают строительный кредит и начисляемые по нему проценты после завершения строительства и реализации объекта. Основная задача банка, выдающего строительный кредит, - точно оценить существующие строительные и рыночные риски, связанные со строительством, в соответствии с проектом и сметой, а также реализацией готового объекта. С этой целью банк совместно с застройщиком должен тщательно проанализировать комплекс факторов, включая спрос на данный тип жилья, емкость рынка, способность застройщика контролировать сроки и смету затрат в ходе строительства, чтобы при его завершении выйти на запланированные цены и таким образом выдержать предложенные первоначальные условия продажи жилья.

Строительные кредиты организациям-застройщикам эффективно сочетаются с ипотечным кредитованием физических лиц - покупателей жилья в построенных таким способом домах: получаемые ипотечные кредиты и собственные средства граждан используются для оплаты жилья, а владельцы продаваемого жилья (застройщики) получают возможность погасить ранее полученный строительный кредит.

В России на сегодняшний день основным источником финансирования жилищного строительства (наряду с бюджетными капиталовложениями) являются средства населения в рамках крайне рискованных схем так называемого "долевого" участия или инвестирования в строительство.

Анализ строительного рынка показывает наличие большого количества строительных компаний, не обладающих необходимой финансовой устойчивостью, работающих за счет бесплатных средств населения, при недостаточной ответственности за сроки, качество и конечную стоимость жилья перед потребителями.

Действуя практически бесконтрольно за счет денежных средств, собираемых напрямую от населения, застройщики не очень заинтересованы в переходе к цивилизованным финансово-кредитным механизмам, действующим во всех развитых странах.

Банки, со своей стороны, весьма неохотно кредитуют строителей из-за значительных строительных рисков, которые обусловлены следующими основными факторами.

Первый круг проблем связан с отсутствием, как правило, у застройщиков оформленного права собственности или права долгосрочной (49 лет и выше) аренды на землю, а также соответствующей исходно-разрешительной документации, которые могли бы стать обеспечением строительных кредитов банков.

Он обусловлен не в последнюю очередь недостаточно планомерной и целенаправленной работой по зонированию территорий и продаже земельных участков под строительство.

Вторым является так называемый рыночный риск, связанный с тем, что построенное жилье может быть не реализовано в предусмотренные сроки, что не даст возможности застройщикам своевременно расплатиться по строительным кредитам с банками.

Снижение этого риска достигается за счет как более профессионального и качественного исследования рынка, так и развития долгосрочного ИЖК, дающего возможность покупателям готового жилья расплачиваться за него с помощью ипотечных кредитов банков сразу в момент покупки.

Отсутствие прозрачности и конкурентности в данном процессе приводит к отставанию строительных технологий и рынка в целом, неоправданному завышению цен на строительную продукцию, сдерживает развитие прогрессивных форм и методов строительства.

Кроме того, существует не менее значимая проблема, связанная с созданием инженерной инфраструктуры выделяемых под застройку земельных участков.

Если в данном направлении не будут приняты решительные меры, задача, поставленная Президентом РФ, - добиться в ближайшие годы двукратного увеличения ввода жилья - не сможет быть решена.

Учитывая изложенное, Госстрой России приступил к разработке интегрированной информационной системы, обеспечивающей мониторинг рынка жилья, включая информацию о состоянии жилищного фонда, о доступности жилья, о строительных компаниях и наличии земельных участков под жилищное строительство.