написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1 (10) Март 2004г

Государственная тайна как функция государства по отношению к обществу и личности

Устинков А.В., старший преподаватель Академии ФСБ России

В современной России государственная тайна превратилась в самостоятельное явление, слабо соотносящееся с реальной жизнью. Увлекшись регулированием оборота государственной тайны, допусками, составлением перечней и другими технологическими моментами, мы забыли о главном. Государственная тайна есть исключение из свободного обращения информации. Институт государственной тайны и вся технология ее оборота - суть функция государства по отношению к обществу и личности. На языке алгебры именно общество и личность являются аргументами. Защита именно их интересов (обеспечение их безопасности) оправдывает существование самой государственной тайны.

Другими словами, институт государственной тайны по крайней мере не должен мешать нормальному развитию общества и экономики. На сегодняшний момент он, очевидно, мешает.

Прежде всего институт государственной тайны охватил явно излишние сферы общественной жизни. Этому есть вполне объяснимые исторические причины. Во-первых, Россия унаследовала от СССР систему тотальной секретности, которая, вероятно, была эффективна в годы "холодной войны". Во-вторых, в первые годы независимости России в государственную тайну были конвертированы сведения с грифом "секретно", до этого таковой не являвшиеся.

Нынешний институт государственной тайны серьезно препятствует эффективному информационному обмену.

Институт государственной тайны нивелирует общественный контроль за деятельностью государственных органов. Для недобросовестного чиновника проще засекретить информацию о своих ангажированных решениях, нежели предать ее огласке.

Институт государственной тайны - чрезвычайно дорогое удовольствие: "первые" отделы, службы безопасности, делопроизводители, фельдъегерские подразделения, килотонны бумаги, надбавки к заработной плате и т.п. Пытался ли кто-нибудь оценить, рентабелен ли этот институт? Ведь в конечном счете конкретное коммерческое предприятие закладывает эти расходы в стоимость продукции или услуг, т.е. снижает их конкурентоспособность. А государственный орган перекладывает бремя расходов по обслуживанию оборота государственной тайны на налогоплательщиков.

Институт государственной тайны подменяет собой многие другие правовые институты. Например, реализацию права собственности на принадлежащее "режимное" предприятие пытаются ограничить отсутствием у нового хозяина допуска к государственной тайне. Или поднимают вопрос об оформлении допуска к государственной тайне для адвоката по конкретному уголовному делу.

Таким образом, необходимо стремиться к тому, чтобы институт государственной тайны не был бременем для нормального развития общества и экономики, не вредил, а помогал.

Каким образом этого можно добиться?

Прежде всего, на порядки сузить круг сведений, относящихся к государственной тайне. Нынешнее "раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, кроме экономических затрат, влечет еще ряд существенных негативных последствий.

1. Слишком большой массив секретных сведений превращает государственную тайну из эксклюзивного в заурядное явление. Утрачивается сущность государственной тайны как особых сведений, имеющих значение для всего государства, для общества, для личности.

Обычному российскому гражданину очень сложно объяснить, какое содержание тех или иных сведений позволяет их засекретить. Речь идет не о подпадании под некий перечень, а о сути сведений. Именно поэтому обычные суды, а уж тем более суды присяжных скверно относятся к ссылкам на перечни, требуя аргументировать потребность в засекречивании содержанием сведений, и в итоге часто признают их необоснованно засекреченными.

"Раздутие" объема сведений, составляющих государственную тайну, порождает небрежное отношение к ней и лица, имеющего допуск. "Секретоноситель" также не может себе объяснить, почему эти сведения секретные. К обеспечению сохранности тайны его мотивирует не личная убежденность в том, что разглашение вредно для всех нас, для его друзей, соседей, для общества в целом. К обеспечению сохранности его подталкивают психологически более слабые факторы: должностные инструкции, законы и прочие государственные регуляторы.

2. "Раздутие" объема государственной тайны влечет избирательность ответственности за нарушение правил обращения с ней. Нет сил и средств реагировать на каждое нарушение, караются лишь явно попавшие в поле зрения правоохранительных органов.

3. Колоссальный массив государственной тайны позволяет маскировать под нее тайны "местного" масштаба: региональные тайны, тайны предприятий и т.п. Неубедительна схема, когда тайна предприятия или подразделения министерства носит гриф "секретно", тайна всего министерства - "совершенно секретно", а тайна вышестоящих органов - "особой важности". В этой схеме, по общему правилу, настоящей общегосударственной тайной оказывается лишь та, которая защищена грифом "особой важности".

4. "Раздутие" объема государственной тайны позволяет бесчисленным государственным органам засекречивать сведения, которые генетически не могут быть секретными. Например, согласно Перечню сведений, отнесенных к государственной тайне, засекречиванию подлежат "сведения, раскрывающие силы, средства и методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства, мира и безопасности человечества..."1. Какой же такой особый обыск производится при расследовании шпионажа?

Кардинальное сужение круга сведений, составляющих государственную тайну, является насущной потребностью. Критерий очевиден: к разряду государственной тайны могут относиться только такие сведения, разглашение которых чрезвычайно опасно для общества или личности. Они - настоящая государственная тайна, а не просто гриф в правом верхнем углу документа. Другими словами, в защите наиболее важных интересов общества и личности зиждется материальный (качественный) критерий относимости сведений к государственной тайне. Практическая значимость этого критерия состоит в эффективном и адекватном содержанию сведений использовании такого затратного инструмента, как институт государственной тайны2.

Если применить данный критерий к нынешнему массиву государственной тайны, то тайной останутся только сведения особой важности, а также некоторые совершенно секретные сведения. Исключение из разряда государственной тайны секретных и некоторых совершенно секретных сведений не означает отказ от их защиты. Такие сведения следует преобразовать в коммерческую/банковскую тайну, конфиденциальную информацию, сведения для служебного пользования или их аналоги.

Сокращение круга сведений, составляющих государственную тайну, т.е. придание такой тайне адекватного названию наполнения, потребует, прежде всего, проведение пропагандистской кампании и параллельное изменение законодательства о государственной тайне. Целью кампании станет представление населению нового качества государственной тайны. Для устранения ассоциаций с существующим положением дел и исключения исторических аналогий, вероятно, придется сменить термин "государственная" на "стратегическая" или "национальная" тайна. Переименование позволить позиционировать новую государственную тайну не как совершенствование старого "продукта", а как "продукт" новый.

Существенные положения законодательства о государственной тайне

Целями законодательства о государственной тайне являются фиксирование критериев отнесения к ней тех или иных сведений, критериев рассекречивания, а также детальное регулирование обращения таких сведений.

В целом, нынешняя конструкция законодательства о государственной тайне не противоречит заявленным целям (упоминание в Конституции РФ, основанный на нем рамочный закон "О государственной тайне", законы и подзаконные акты, конкретизирующие положения первых двух). Вместе с тем при приемлемом каркасе фактическое наполнение не совсем удачно.

Прежде всего, законодательство о государственной тайне все более превращается в вотчину административного права. При этом регуляторы обращения государственной тайны, имеющиеся в других отраслях права, расцениваются как соподчиненные праву административному, как реализаторы его положений. Такой подход в корне неверен, поскольку занижает уровень общественных отношений, связанных с обращением государственной тайны. Например, закон "О государственной тайне" предусматривает ограничения конституционных прав граждан (право на свободу перемещения, право на неприкосновенность личной жизни и др.). В этом законе содержатся нормы трудового права (доплаты лицам, допущенным к государственной тайне, и пр.), очертания норм уголовного права (ответственность за наиболее грубые нарушения правил обращения). Таким образом, законодательство о государственной тайне объективно носит межотраслевой характер и вправе называться государственным (общеправовым), а не административно-правовым. Вместе с тем административное право и соответствующий административно-правовой режим играют наиболее заметную роль в регулировании обращения государственной тайны.

Для достижения позиционирования института государственной тайны как государственного требуется достаточно простое изменение законодательства. В рамочном законе "О государственной тайне" целесообразно прописать лишь понятие государственной тайны, а также критерии засекречивания и рассекречивания сведений. Процедуру обращения тайны (т.е., в основном, административно-правовой режим) надо выделить в отдельный закон. Будущий закон по уровню правового регулирования обращения государственной тайны необходимо ставить на один уровень, например, с УК РФ.

Во-вторых, законодательство о государственной тайне превратилось в громоздкую конструкцию: более 120 законов и нормативных актов федерального уровня регламентируют обращение тайны. Огромное число источников исключает приемлемую кодифицированность, неминуемо порождает конкуренцию. Вот почему в судах то и дело поднимается вопрос о расширительном или, наоборот, слишком узком толковании положений закона "О государственной тайне" в той или иной ведомственной инструкции. Вот почему многие нормы остаются "мертвыми" (для них уже прописаны "антинормы" - противоядия), а некоторые искусственно попадают в хит-парады (нет законодательных ограничений для их реализации). Вот почему рядовые исполнители склонны засекречивать любую информацию (подробное изучение перечней и разногласий между ними позволяет наложить гриф почти на любую информацию). Таким образом, законодательство о государственной тайне требует упрощения.

В-третьих, существенные сегменты законодательства о государственной тайне написаны "под ведомство" (об этом подробно упоминалось выше), т.е. не отражают общенациональные интересы.

Кроме рассуждений о конструкции законодательства о государственной тайне внимания заслуживают и два момента технологического уровня. При их кажущейся мелочности и заурядности они превратились в серьезные препятствия на пути эффективного применения действующего законодательства.

Во-первых, налицо подмена термина "доступ к государственной тайне" термином "допуск к государственной тайне". Процедура одержала серьезную победу над содержанием, часто исполнителей карают не за нарушения при обращении с настоящей государственной тайной, а за нарушения при обращении с документами, в верхнем правом углу которых стоит гриф секретности. Несомненно, что установление материального критерия государственной тайны при попытке наложения любого взыскания за нарушения правил обращения с ней не должно быть формальным.

Во-вторых, наблюдается тенденция к унификации процедуры дозволения доступа к государственной тайне путем оформления допуска. В схему оформления допуска явно не укладываются те категории лиц, которым требуется доступ к государственной тайне по факту занятия той или иной должности или занятия той или иной деятельностью. Вероятная попытка отказать им в оформлении допуска - слишком серьезный подрыв конституционных гарантий, политической и экономической стабильности. Речь идет о выборных должностях (Президент РФ, члены ФС РФ, главы администраций субъектов РФ, члены ВС РФ и т.п.), некоторых невыборных высших должностях (министр, заместитель министра). Также нецелесообразно требовать оформления допуска для адвоката, мирового судьи и т.п. Столь же нецелесообразно ограничивать реализацию права собственности отсутствием допуска (например, если гражданин РФ, не имеющий допуска к государственной тайне, приобрел "режимное" предприятие). Для таких категорий лиц должна быть предусмотрена отдельная процедура, сводящаяся к следующему. При назначении (избрании) на такую должность, занятии такой деятельностью лицо автоматически приобретает допуск к государственной тайне, о чем ему заранее известно. В отношении него и его близких не проводится специальная проверка. Вероятно, у некоторых категорий таких лиц, например адвокатов, по факту каждого ознакомления с государственной тайной следует брать еще и расписки о неразглашении. Кроме того в традиционную схему оформления допуска не укладываются лица, волей случая ставшие обладателями государственной тайны. Например, свидетели обыска, в ходе которого были обнаружены сведения, составляющие государственную тайну, пожарные, ликвидирующие пожар на "режимном" предприятии и т.п. Апостериори оформлять на них допуск нецелесообразно. При условии, что они восприняли тайну, с них следует брать подписку о неразглашении и предусмотреть в УК РФ нежесткую ответственность за нарушение обязательства, закрепленного в расписке. Также не следует ограничивать конституционные права этих лиц (право на поездки за границу, право на неприкосновенность частной жизни и пр.) по факту случайного обладания государственной тайной.

Таким образом, изменение законодательства о государственной тайне потребует не только достижения адекватности правового регулирования ключевым интересам общества и личности путем, прежде всего, сужения круга сведений, образующих государственную тайну. Оно также потребует более внимательного отношения к позиционированию вопросов охраны секретов среди различных отраслей российского права и стремления к минимизации технико-юридических ошибок. Законодательство должно стать рафинированным, выверенным, однозначным, несложным.

Уголовно-правовые составляющие института государственной тайны

Содержание уголовно-правовой составляющей института государственной тайны определяется традиционным для уголовного права объектом правового регулирования. Уголовное право должно устанавливать ответственность только за действительно общественно опасные действия с государственной тайной.

Полагаем, что при изменении уголовного законодательства в обозначенных выше целях следует базироваться на следующих положениях:

1. Система защиты (охраны) государственной тайны построена для того, чтобы эта тайна не стала достоянием как внешних противников Российской Федерации, так и враждебных элементов внутри Российской Федерации. В этом выражается понимание государственной тайны как функции государства по отношению к обществу и личности.

2. Система защиты (охраны) государственной тайны должна регулироваться различными отраслями права, и лишь наиболее опасные деяния при обращении с государственной тайной образуют преступления. Тем самым удастся оправдать в глазах общественности суровое уголовное наказание за нарушение правил обращения с государственной тайной, а также создать фундамент для претворения в жизнь принципа неотвратимости наказания.

3. Система уголовно-правовой защиты государственной тайны должна фокусировать внимание на наиболее опасных деяниях при обращении с государственной тайной, независимо от того, совершает ли их законный или незаконный обладатель государственной тайны. В сфере уголовно-правового регулирования должна оказаться вся "цепочка" незаконных действий с государственной тайной (добывание государственной тайны, собирание, хранение, передача, разглашение, продажа, коммерческое или иное использование и т.п.) в их наиболее общественно опасной форме. В настоящее время лишь отдельные звенья цепочки заслужили уголовно-правовое регулирование (незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну; разглашение сведений, составляющих государственную тайну; утрата документов, составляющих государственную тайну и пр.). И такое регулирование ориентировано на законного обладателя государственной тайны. Незаконный обладатель не может поплатиться, например, за продажу государственной тайны российским преступным структурам или использование секретных сведений для спекулятивного обогащения.

4. Система уголовно-правовой защиты (охраны) государственной тайны должна строго дифференцировать ответственность в зависимости от трех факторов:
1) насколько высока опасность разглашения государственной тайны для общества и личности;
2) законно или незаконно субъект получил доступ к государственной тайне;
3) умышленно или неумышленно он совершил преступление.

Сейчас такой дифференциации в УК РФ нет, и суды сами при назначении наказания пытаются учитывать эти факторы. Получается не очень удачно, когда размер наказания за разглашение сведений особой важности и секретных разнится всего на пару месяцев. А умышленное разглашение государственной тайны формально юридически может повлечь более строгое наказание, нежели неосторожное (сравни ч. 1 и 2 ст. 283 УК РФ).

5. Система уголовно-правовой защиты (охраны) государственной тайны должна коррелировать с системой уголовно-правовой защиты иной тайны (коммерческой, банковской, тайны усыновления и т.д.). К сожалению оказалось, что коммерческую и банковскую тайну УК РФ оберегает куда более тщательно, нежели государственную. Прежде всего сопоставимы виды и размеры наказания, хотя незаконные действия с государственной тайной, несомненно, куда более опасны, чем с какой-либо иной тайной. Кроме того, как раз при обращении коммерческой и банковской тайны уголовной ответственностью охвачены почти все звенья цепочки, характерной для их обращения.

Таким образом, требует реформирования сам подход к пониманию государственной тайны, а также законодательство, регламентирующее ее оборот.

Примечания

1. Указ Президента РФ от 30.11.95 № 1203 объявил "Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне".

2. Полагаем, что для проведения метрических расчетов подходят системы оценки стратегических рисков.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100