написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1 (10) Март 2004г

Каким быть закону о национальной безопасности?

Варламов В.Ю., советник отдела Аппарата Правительства Москвы

17 декабря 1997 г. Указом Президента РФ № 13001 была утверждена Концепция национальной безопасности РФ, а 10 января 2000 г. Указом № 242 - новая редакция Концепции. Концепция имеет важное для государства и общества значение; о ее необходимости давно говорили российские политики, ученые, специалисты. В Концепции были определены угрозы национальной безопасности и намечены пути ее обеспечения. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и, таким образом, этим документом были установлены ориентиры, необходимые для деятельности государственных органов по защите национальных интересов. Вместе с тем сама Концепция является не нормативным, а политическим документом, отражающим систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз в различных сферах жизнедеятельности. Поэтому представляются безусловно актуальными разработка и принятие закона о национальной безопасности, которым дополнялась бы существующая законодательная основа деятельности по ее обеспечению.

Не умаляя значение федеральных законов, регулирующих деятельность органов и войск Минобороны России, МВД России, ФСБ и других силовых ведомств, полагаем, что центральное место среди этих актов должен занимать закон о национальной безопасности. В выступлениях депутатов Государственной Думы также высказывается мнение о том, что ФЗ "О национальной безопасности" "должен быть базовым и в значительной степени рамочным для специального законодательства, призванного обеспечить национальную безопасность России"3. Действующий Закон РФ "О безопасности" принимался в 1992 г. в несколько иных политико-правовых условиях, содержит противоречащие Конституции РФ 1993 г. положения и термины, в период конституционной реформы многие его положения были признаны Президентом РФ не подлежащими применению. Между тем очевидно, что в нынешних условиях сотрудники заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, служащие органов исполнительной власти субъектов РФ, равно как и рядовые граждане вправе ожидать от государства четко сформулированных законодательных норм, не дающих повода в правоприменительной практике сомневаться в их содержании и юридической силе.

Позиция Президента РФ о необходимости такого федерального закона была изложена в опубликованном еще 12 ноября 1997 г. в "Российской газете" письме Государственной Думе с заключением на принятый палатой в первом чтении законопроект "О статусе Совета Безопасности Российской Федерации". По мнению Президента РФ, норма п. "ж" ст. 83 Конституции РФ отнюдь не означает, что по вопросу о статусе Совета Безопасности необходимо издание отдельного федерального закона. Глава государства считал нецелесообразным отделять вопросы определения статуса Совета Безопасности от регламентации его деятельности и оформления правоотношений в сфере национальной безопасности в целом. Как отмечалось в упомянутом письме, в дальнейшем эти вопросы будут регламентироваться Федеральным законом "О национальной безопасности".

Среди специалистов существует мнение о том, что термин "национальная безопасность" появился в США в послевоенные годы. Окончательно он утвердился с принятием в США в 1947 г. Закона о национальной безопасности4.

Существующие в отечественной практике трудности с правильным пониманием термина "национальная безопасность" и споры о правомерности его использования в России связаны, видимо, с исторически сложившимся в нашей стране пониманием нации как этнической, языковой общности людей, как национальности. Между тем общепринятым в современной мировой практике (да и начинающим, видимо, укореняться в Российской Федерации) считается понимание термина "нация" как политико-государственной общности, "человеческого субстрата государства"5.

В России определение термина "национальная безопасность" впервые, на наш взгляд, содержалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1996 г. "О национальной безопасности"6. Сравним содержание понятий "безопасность" и "национальная безопасность" согласно Посланию Президента РФ и ст. 1 Закона РФ "О безопасности".

Послание Президента РФ: национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающих прогрессивное развитие личности, общества и государства; национальные интересы являются интегрированным выражением жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Статья 1 Закона РФ "О безопасности": безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз; жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Как видно, триада "личность, общество и государство" являются объектами понятий как "безопасность", так и "национальная безопасность".

Следует признать, что термин "национальная безопасность" в Конституции РФ не содержится. Вместе с тем там присутствуют термины "общественная безопасность" (п. "б" ч. 1 ст. 72), "государственная безопасность" (п. "д" ч. 1 ст. 114) и "безопасность государства" (ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55), а безопасности личности посвящен целый ряд положений гл. 2 Конституции РФ, в частности, ст. 21 (в ч. 1 ст. 56 содержится и термин "безопасность граждан"). Это также позволяет считать предложенное Президентом определение термина "национальная безопасность" правомерным.

Советом Федерации РФ в Постановлении от 08.08.96 № 326-СФ7 указанное Послание главы государства было поддержано. Хотелось бы обратить на данное обстоятельство особое внимание, поскольку тем самым руководителями представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, выражавшими в то время в Совете Федерации РФ интересы соответствующих территорий, поддержано, по всей видимости, и содержащееся в документе определение термина "национальная безопасность".

Необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В этой связи уместно отметить, что термин "национальная безопасность" ("national security") содержится в целом ряде международных договоров РФ, например, в тексте вступившей в силу для России 5 мая 1998 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод8. Это также дает основания считать инкорпорированным в российское законодательство и термин "национальная безопасность".

В этой связи представляется, что постановка Президентом РФ вопроса о необходимости урегулирования правоотношений в сфере национальной безопасности путем принятия ФЗ "О национальной безопасности", несмотря на мнение отдельных авторов о неудачности такого названия9, вполне оправдана. Относительно же формы будущего нормативного правового акта хотелось бы отметить следующее.

Пункт "ж" ст. 83 Конституции РФ устанавливает, что статус Совета Безопасности РФ, формируемого и возглавляемого Президентом РФ, определяется федеральным законом. При этом следует иметь в виду, что в ряде статей Конституции (например, ч. 2 ст. 5, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90) термин "федеральный закон" употребляется в общеродовом значении, охватывающем все виды федеральных законов. Таким образом, в случае регламентации одновременно со статусом Совета Безопасности РФ не только его деятельности, но и "правоотношений в сфере национальной безопасности в целом", постановка вопроса о принятии в этих целях федерального конституционного закона представляется юридически допустимой. Целесообразность же выбора именно такой формы нормативного правового акта для достижения указанной цели состоит в следующем.

В обобщенном виде жизненно важные интересы личности (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина), общества (обязательность социальной направленности деятельности всех властных институтов) и государства (целостность и неприкосновенность территории, суверенитет, безусловное исполнение законов) закреплены в гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя Российской Федерации". Таким образом, общественные отношения, возникающие при обеспечении национальной безопасности, имеют по своему содержанию безусловно конституционный характер. Поэтому правовое регулирование в сфере национальной безопасности предпочтительнее осуществлять посредством федерального конституционного закона.

Часть 1 ст. 108 Конституции РФ устанавливает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Ряд статей Конституции РФ непосредственно называет такие вопросы (режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства РФ и ряд других). Однако ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, посвященная основам федерального правового регулирования, устанавливает лишь, что федеральные конституционные законы, наряду с федеральными законами, принимаются по предметам ведения РФ, среди которых (ст. 71 Конституции РФ) такой, как безопасность.

Представляется также, что правовые нормы, закрепляющие принципы, т.е. основополагающие начала обеспечения национальной безопасности, устанавливающие задачи всей системы обеспечения национальной безопасности, призваны служить правовой основой при разработке отдельных федеральных законов, регулирующих деятельность МВД России, ФПС России, СВР России и других "силовых" ведомств, должны, безусловно, иметь более высокую по отношению к положениям этих законов юридическую силу независимо от дат принятия последних (в ином случае подлежал бы применению правовой принцип "lex posteriori derogat priori" - более поздний закон отменяет предыдущий, что следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 05.11.99) и потому содержаться именно в федеральном конституционном законе, положения которого в отдельных сферах безопасности развивали и детализировали бы "обычные" федеральные законы. Поэтому вряд ли целесообразно издание федерального конституционного закона по такому предмету ведения РФ, как оборона, поскольку по существу она является хотя и важным, но всего лишь одним из сегментов национальной безопасности и направлена на обеспечение защищенности страны в основном от внешних угроз военного характера.

Возможное содержание законопроекта "О национальной безопасности"

Преамбула закона в принципе предназначена для обоснования принятия закона или провозглашения его целей. Преамбула законопроекта "О национальной безопасности" могла бы гласить, что "настоящий Федеральный конституционный закон закрепляет правовые основы и принципы обеспечения безопасности личности, общества и государства, устанавливает систему национальной безопасности и ее функции, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения национальной безопасности, порядок контроля и надзора за их деятельностью, а также определяет статус Совета Безопасности Российской Федерации". Соответствующим образом следовало бы сформулировать и структурировать нормы такого законопроекта.

В разделе I "Общие положения" должны, видимо, определяться основные понятия, принципы обеспечения национальной безопасности, способы обеспечения национальной безопасности, указываться правовая основа деятельности по обеспечению национальной безопасности (при этом следовало бы посвятить отдельную статью законопроекта Концепции национальной безопасности). В этом же разделе целесообразно упомянуть и о возможности участия граждан и их объединений в обеспечении национальной безопасности.

Блок статей, помещенный в раздел II законопроекта, мог бы содержать нормы о системе обеспечения национальной безопасности, об основных функциях этой системы, устанавливать полномочия в области обеспечения национальной безопасности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ.

Именно в разделе II следует, по нашему мнению, законодательно определить статус Совета Безопасности РФ, его задачи и функции, определить в целом предназначение межведомственных комиссий Совета Безопасности, научного совета при Совете Безопасности и аппарата Совета Безопасности. Как уже отмечалось выше, упоминание о Совете Безопасности содержится в Конституции РФ лишь в п. "ж" ст. 83, в целом посвященной полномочиям Президента РФ. Поэтому недопустимо, видимо, законодательное установление того, из каких должностных лиц должен состоять этот конституционный орган, поскольку это не является определением статуса Совета и одновременно означает вторжение в исключительные полномочия Президента по формированию этого органа. На сегодняшний день на законодательном уровне только Президент назван Председателем Совета Безопасности РФ и лишь в ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"10, что правомерно отражает его главенствующее положение в этом органе.

Кроме того, поскольку Совет Безопасности - это орган при Президенте РФ, то правомерно утверждение положений о Совете Безопасности, его рабочих органах11 и аппарате соответствующими президентскими указами, более подробно регламентирующими функционирование и взаимодействие этих структур. Представляется необходимым предусмотреть издание таких указов в данном разделе законопроекта.

В условиях, когда основная форма работы Совета Безопасности и его межведомственных комиссий - рассмотрение соответствующих вопросов на своих заседаниях, чрезвычайно важна роль аппарата Совета, подготавливающего эти заседания и разрабатывающего проекты соответствующих решений. На сегодняшний день его задачи и функции детально регламентированы Положением об аппарате Совета Безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 28.03.98 № 29412. Согласно Положению, аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и имеет статус главного управления. Таким образом, аппарат одного конституционного органа является частью другого. Правовым основанием для такого подхода является норма п. "и" ст. 83 Конституции РФ, согласно которой Президент формирует свою Администрацию и, следовательно, вправе включить в нее аппарат Совета Безопасности в качестве подразделения.

Такое, хотя и безусловно высокое в настоящее время, положение аппарата имеет и свои минусы. К таковым можно отнести, например, отсутствие у Секретаря Совета Безопасности РФ - "должностного лица Российской Федерации, подчиненного непосредственно Президенту Российской Федерации"13, полномочий по самостоятельному утверждению штатного расписания аппарата, назначению на должность его сотрудников, а также полномочий по оперативному распоряжению соответствующими финансовыми средствами.

В этой связи представляется оправданным не фиксировать в законопроекте нынешний статус аппарата (в соответствии с упомянутым выше конституционным установлением законодательного определения требует лишь статус Совета Безопасности), допуская возможность изменения в перспективе главой государства нынешнего положения и выделения аппарата Совета Безопасности РФ в самостоятельный орган по обеспечению деятельности Совета Безопасности и его органов. В этом плане аппарат Совета Безопасности, не входя в единую систему органов исполнительной власти РФ, может быть в целях создания условий для реализации конституционных полномочий Президента РФ наделен также определенными координирующими функциями, особенно при возникновении кризисных ситуаций.

В этот же раздел законопроекта возможно включить общие положения о задачах органов и сил обеспечения национальной безопасности (специальные должны регламентироваться упомянутыми выше федеральными законами о милиции, о пограничной службе, о внешней разведке и др.).

Раздел III законопроекта мог бы определять в общем плане порядок финансирования деятельности по обеспечению национальной безопасности, а также регулировать вопросы контроля и надзора за деятельностью по обеспечению национальной безопасности. При этом представляется целесообразным (как с учетом спектра угроз национальной безопасности, так и для повышения уровня обеспечения соответствующих ведомств), во-первых, установить, что дополнительное финансирование указанной деятельности может также осуществляться за счет негосударственных фондов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц, а во-вторых, что такие добровольные пожертвования поддерживаются органами государственной власти и местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законом в отношении благотворительной деятельности. Думается, что такая норма позволяла бы при необходимости применять соответствующие положения ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"14 и обоснованно (оказание финансового и иного материального содействия государству в защите общества от внутренних и внешних угроз является, безусловно, социально направленной деятельностью) предоставлять указанным лицам в соответствии с законодательством налоговые льготы.

Наконец, в разделе IV могли бы содержаться заключительные положения - о порядке вступления такого Федерального конституционного закона в силу и о признании утратившим силу Закона РФ "О безопасности".

Варламов Вадим Юрьевич работал в юридическом отделе Аппарата Верховного Совета РФ, Администрации Президента РФ (специалист-эксперт Главного государственно-правового управления Президента РФ, советник аппарата Совета Безопасности РФ, помощник Секретаря Совета Безопасности РФ), советник отдела Аппарата Правительства Москвы. Действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.

Примечания

1. Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1997. № 52. Ст. 5909.

2. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

3. Билалов А.Г., Гатин Р.Р. Законодательное обеспечение национальной безопасности в условиях становления государственности РФ // Право и безопасность. 2002. № 4 (5). С. 108.

4. Телегин В.И. Историко-социологический анализ развития социальной и социологической мысли по проблемам национальной безопасности // Безопасность (информационный сборник Фонда национальной и международной безопасности). 1995. № 2. С. 78-91.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. Общая часть. М., 1996. С. 105-106.

6. Дипломатический вестник. 1996. № 7. С. 33.

7. СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4059.

8. СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

9. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 51.

10. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

11. См.: Указы Президента РФ от 01.08.97 № 1317 "О совершенствовании деятельности научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4820), от 30.09.99 № 1326 "О межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по мобилизационной подготовке и мобилизации" (СЗ РФ. № 40. Ст. 4822), от 01.09.00 № 1603 "Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3701).

12. СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1536.

13. Пункт 14 Положения о Совете Безопасности РФ, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 202.08.99 № 949 (СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4041).

14. СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100