написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (8-9) Декабрь 2003г

Управление стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения национальной безопасности России

Воробьев Ю.Л., Первый заместитель Министра МЧС России

Важнейшими целями развития цивилизации на различных этапах ее существования было достижение все более высокого уровня жизни, обеспечение благополучия и безопасности. Эти приоритеты сохраняются и сейчас, в начале XXI в., однако значение безопасности, ее вес в общей характеристике качества жизни в наше время значительно возросли. Можно уверенно утверждать, что обеспечение всесторонней безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества стало приоритетом ближайших десятилетий, превратилось в одну из главных целей стратегии существования цивилизации в современных и прогнозируемых условиях.

Научно-технический и социально-экономический прогресс последних столетий радикально изменил мир, существенно улучшив условия труда, качество жизни, образования, культуры. Вместе с тем технологический прогресс проявил свою негативную сторону, связанную с истощением ресурсных возможностей Земли и экстенсивным характером их эксплуатации, рядом кризисных явлений в социальной, экономической, политической сферах, а также с появлением новых техногенных угроз. Существенно усилилась взаимозависимость природной и техногенной сфер.

На фоне перечисленных процессов в последние годы проявляется еще один феномен мирового уровня. Растущая взаимозависимость стран и народов стала одним из важнейших явлений в жизни человечества. Процессы глобализации наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности. Различные составляющие этих процессов носят как позитивный, так и негативный характер. В негативном плане глобализация наиболее ярко проявилась в виде так называемых глобальных проблем, наиболее значимыми из которых являются природные катастрофы, ухудшение качества природной среды, демографический императив, проблема войны и мира, международный терроризм, техногенная безопасность.

Одной из перспективных идей, которая намечает путь выхода из системного кризиса цивилизации, является идея устойчивого развития, состоящая в согласованном решении проблем окружающей среды и социально-экономического развития в рамках всемирного сотрудничества. Национальные стратегии устойчивого развития в настоящее время разрабатывают большинство стран мира. Всемирная встреча в Йоханнесбурге, прошедшая в 2002 г., ознаменовала начало перехода к практическим мерам. Многочисленные инициативы были продемонстрированы в области решения проблем глобального изменения климата, водных ресурсов, энергетики, сельскохозяйственного производства, защиты от токсичных веществ, сохранения биоразнообразия и т.д. Решения Йоханнесбургской встречи знаменательны прежде всего тем, что вопросы безопасности официально признаны мировым сообществом компонентом устойчивого развития.

Россия предпринимает значительные усилия для создания экономических, политических, социальных и научных основ устойчивого развития страны и государств-партнеров. В 1996 г. была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработана соответствующая государственная стратегия. Первоначально основное внимание было уделено парированию экологических и экономических угроз. В настоящее время российская стратегия перехода к устойчивому развитию предусматривает решение вопросов обеспечения национальной безопасности.

В последние годы ученые и специалисты Совета Безопасности РФ, РАН, МЧС России и ряда других министерств и ведомств РФ уделяют повышенное внимание разработке новой концептуальной основы государственной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности страны в новых исторических условиях. Необходимость этого связана с системным характером угроз национальной безопасности. Доказательством данного положения могут служить оценки индикаторов социально-экономического развития страны, выполненные специалистами Института социально-политических исследований РАН.

Сравнение с принятыми в мировой практике предельно допустимыми уровнями показывает, что целый ряд ключевых показателей состояния безопасности России находится в закритической области. В данной ситуации требуется особый подход к принятию решений на государственном уровне. На наш взгляд, такой подход может быть разработан на основе концепции стратегических рисков (СР). Краеугольным камнем этой новой концепции являются теория и система управления риском, которые применительно к сфере национальной безопасности трансформируются, соответственно, в теорию и систему управления СР.

Может возникнуть вопрос, почему именно МЧС России ставит проблему исследования и управления СР? Если рассматривать государство как целостный организм, то факторы СР возникают во всех сферах его жизнедеятельности, причем постоянно происходит их взаимодействие. Кризисные явления или даже эволюционные процессы в экономической, политической или социальной сферах могут приводить к изменению в тенденциях проявления чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. Вовремя выявить такие закономерности и тенденции - значит получить мощный инструмент предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

Одним из примеров, когда эволюционные процессы инициируют рост частоты и масштабов природных и техногенных ЧС, является глобальное изменение климата. По мнению российских и зарубежных экспертов, глобальное потепление может привести к изменению экстремальных метеорологических и климатических условий на территории России. Возможны изменение режима стока рек и рост вероятности крупных наводнений. Негативные последствия ожидаются также в связи с повышением уровня подземных вод и заболачиванием, что может привести к увеличению числа ЧС на шахтах и других подземных сооружениях. Но наиболее серьезные последствия будут вызваны потеплением в северных регионах России. Оттаивание мерзлых пород может привести к необратимым природным процессам, рос-ту числа техногенных ЧС из-за обрушения зданий и сооружений, повреждения коммуникаций.

Определение стратегических рисков

В сфере национальной безопасности объектом управления могут стать СР, которые представляют собой угрозы национальной безопасности и устойчивому развитию страны. Под СР понимаются такие сочетания вероятностей возникновения соответствующих кризисных явлений, процессов, катастрофических ситуаций и их возможных последствий, проявление которых приводит к существенному снижению уровня защищенности личности, общества и государства.

Принципиальными особенностями категории СР являются:

1) вероятностный характер угроз, которые обусловлены не только существующими и потенциальными источниками и факторами опасности, но также недостаточно эффективной защитой общества и окружающей его природной среды от их воздействий;

2) измеримость и, соответственно, количественная интерпретация угроз;

3) выделение только тех рисков, которые представляют угрозу национальной безопасности и устойчивому развитию на средне- и долгосрочную перспективу, соответственно, на 5, 10 лет и более.

Исходя из предложенной выше трактовки, цель управления в сфере национальной безопасности можно сформулировать как предотвращение или снижение до приемлемого уровня СР, направленное на обеспечение устойчивого развития, в том числе безопасности личности, общества и государства.

В качестве механизма достижения цели выступают политические, административные, правовые, экономические и технические решения, а обратной связью в системе управления - мониторинг стратегических угроз и вызовов с передачей соответствующей информации в органы государственной власти.

Состав стратегических рисков

Важной и сложной проблемой управления является определение состава СР. Решение указанной проблемы предполагает, с одной стороны, определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые испытывают и могут испытывать угрозы опасного воздействия. С другой стороны - структуризацию этих угроз по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны.

Как правило, для этой цели используются экспертно-аналитические методы, на основе которых специалисты в области анализа риска в конкретных сферах жизнедеятельности, таких как политика, экономика, здравоохранение и т.д., выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для национальной безопасности и устойчивого развития. На ее основе далее устанавливают приоритеты таких угроз. Кроме этого, необходимо также выяснить общественное мнение о значимости СР и сопоставить эти результаты субъективной оценки риска населением с приоритетами угроз, установленными экспертами.

Исследование общественного восприятия СР и его сравнение с результатами оценки экспертов является предметом специального анализа. В ходе первого этапа научно-исследовательской работы, выполняемой Центром стратегических исследований МЧС России с участием ряда институтов РАН, была выполнена предварительная оценка и прогноз СР. В качестве источников и факторов угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны экспертами были выделены основные сферы жизнедеятельности государства: политическая, экономическая, социальная, природно-техногенная и научно-техническая.

Количественный подход позволяет трансформировать стратегические угрозы в СР. Соответственно, часть задач управления национальной безопасностью трансформируется в управление СР. Процесс государственного управления в рассматриваемой сфере должен включать два этапа: оценку и прогноз СР, снижение их уровня до приемлемого.

В общем виде цель управления СР может быть сформулирована как решение двуединой задачи, включающей обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности государства. При этом предполагается, что кризисы, ЧС и их преодоление - объективный компонент процесса развития, который, наряду с негативными сторонами, содержит в себе новые возможности развития общества.

Первоочередные задачи по обоснованию приоритетов СР как целей управления включают определение системообразующих связей, перечень угроз и степень реализации опасностей в средне- и долгосрочной перспективе. Результатом решения перечисленных задач является ранжированный перечень СР.

Получение ранжированного перечня угроз национальной безопасности на общей количественной основе позволяет сравнивать указанные угрозы. Кроме того, данный подход дает возможность количественной интерпретации критерия управления безопасностью как определенной меры снижения уровня СР.

Исследования, выполненные организациями РАН и МЧС России, позволили выделить и ранжировать около 40 факторов СР в основных сферах жизнедеятельности государства. Выполненная идентификация факторов стратегических угроз скорее носит характер "фотографического снимка" и дает представление о наборе значимых угроз на текущий момент. Как сами угрозы, так и их место в ранжированном ряду могут меняться со временем, зависеть от множества факторов. Приведем несколько примеров.

В течение последних лет существенно возросла значимость терроризма как фактора стратегических угроз национальной безопасности. После захвата заложников в Москве в октябре 2002 г. стало понятно, что терроризм должен рассматриваться не только как потенциальная возможность отдельных акций, но и как систематическая широкомасштабная угроза, затрагивающая политические, экономические и социальные интересы государства.

Другим примером может быть развитие энергетического кризиса зимой 2003 г. в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ошибки в проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства, злоупотребления, неправильное определение приоритетов данной реформы привели к тому, что из рутинной проблемы технической надежности задача обеспечения устойчивого теплоснабжения превратилась в предкризисную межрегиональную проблему, решением которой приходилось заниматься Президенту и Правительству РФ. Налицо перерастание частного риска в СР.

Последний пример связан с природными экстремальными явлениями. Произошедшие за последние годы катастрофические наводнения в Якутии и на юге России привели к масштабным последствиям. Только прямой ущерб от наводнений в Южном федеральном округе в 2002 г. составил более 15 млрд руб., что заставило приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы.

Система управления стратегическими рисками

В самом общем виде система управления СР включает два уровня принятия решений: федеральный и региональный, а также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические, научно-технические и др. Для каждого из уровней должны быть определены соответствующие полномочия по принятию решений: на федеральном - по управлению внешними и внутренними СР, на региональном - внутренними рисками.

Подготовка указанных решений требует соответствующих методических рекомендаций и информации, обеспечивающей решение ряда взаимосвязанных задач, включающих идентификацию и оценку частных и интегральных стратегических угроз, а также выбор методов их снижения и разработку комплексной программы обеспечения национальной безопасности.

Решение этих задач основано, главным образом, на использовании экспертно-аналитических методов, хорошо зарекомендовавших себя при оценке рисков, связанных с природными и техногенными опасностями.

Следует отметить, что эффективное управление СР невозможно без формирования всеобщей культуры безопасности на всех уровнях социальной структуры общества, но в первую очередь это относится к лицам, принимающим стратегические государственные решения. По существу, это задача формирования национального менталитета, в котором риск должен стать мировоззренческой, ценностной категорией.

Что же касается практической реализации управленческих мероприятий, то должны использоваться и используются политические, экономические, правовые, организационно-административные механизмы.

Механизмы снижения стратегических рисков

Из арсенала политических мер прежде всего нужно выделить необходимость официального признания на высшем уровне концепции СР и управления ими как методологической основы решения задач устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности России. В качестве формы такого признания могут служить разработка и принятие концептуальных основ управления СР в России. Кроме того, на политическом уровне необходима соответствующая поддержка системы государственных программ и мероприятий по снижению СР, включая решение проблем научно-методологического и методического характера.

В отношении правового обеспечения государственной политики в области снижения СР необходимо осуществить следующие группы мероприятий:

1) дополнить действующее законодательство нормативными актами, которые охватывали бы наиболее важные и значимые, с точки зрения обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности, виды угроз и обусловленные ими СР, и которые пока отсутствуют в отечественном законодательстве;

2) привести все действующие в рассматриваемой сфере федеральные законы, нормативные акты и программы в соответствие с новой парадигмой обеспечения национальной безопасности, основанной на концепции управления СР;

3) привести в соответствие с обновляемым федеральным законодательством по вопросам обеспечения национальной безопасности соответствующие нормативные акты субъектов РФ;

4) в обновляемом федеральном законодательстве по вопросам национальной безопасности, а также судебной практике необходимо ужесточить ответственность за правонарушения (действие или бездействие) должностных лиц, повлекшие за собой увеличение СР, прежде всего тяжести ущерба при реализации соответствующих угроз в форме крупномасштабных ЧС или социально-экономических кризисов.

В отношении совершенствования организационно-административных рычагов управления СР, на наш взгляд, целесообразно определить новую роль Совета Безопасности РФ как своеобразного "стратегического риск-менеджера", который координирует деятельность в области оценки и прогноза СР и вырабатывает стратегии их снижения как цели политики национальной безопасности.

Реформа органов государственной власти должна учитывать необходимость подготовки и активного участия профессиональных риск-менеджеров в структурах управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

Названные меры особенно уместно осуществлять в рамках развертываемой сейчас в стране административной реформы. Кроме упомянутого, важную роль в деле становления организационных рычагов управления СР, будут играть усовершенствование государственных систем надзора и контроля, оптимальное распределение исполнительных и контрольных функций между уровнями государственного и муниципального управления, оптимизация деятельности всех органов власти, задействованных в процессе управления СР.

Наряду с этим необходимо участие представителей общественности в принятии решений по снижению СР и мер контроля за исполнением данного требования. В частности, общественность долж-на участвовать в экспертизе соответствующих проектов.

Важное значение в совершенствовании организации управления СР имеют качественные изменения процесса информационного обмена. Он должен координироваться федеральным центром, начиная от введения состава и показателей СР, ожидаемого ущерба от их реализации, до их представления средствам массовой информации и общественности в удобном и понятном виде. При этом возрастает роль и, следовательно, повышаются требования к уровню компетентности средств массовой информации.

Учитывая возрастающую значимость науки в решении задач устойчивого развития, включая обеспечение национальной безопасности, особого внимания заслуживает совершенствование организации научно-исследовательской деятельности в области СР, необходимой для создания адекватной научно-информационной базы перехода на новую стратегию развития страны. Особенно важно усилить общественно-научную составляющую исследований и разработок в сфере СР и их снижения, связанную с восприятием рисков и оценкой приемлемости ожидаемого ущерба.

Экономический механизм снижения СР должен включать два направления. Одно из них - прямое экономическое регулирование, осуществляемое на основе целевых расходов государственных бюджетов для реализации мер по обеспечению приемлемого уровня СР. В рамках бюджетного финансирования наиболее эффективным представляется перенос центра тяжести финансирования в статьях бюджетов на меры по превентивному снижению рисков, включающие, в частности, мониторинг угроз, прогноз и планирование действий на случай их реализации. Не менее важно сохранить целевой характер расходов на осуществление мер оперативного реагирования на реализовавшиеся угрозы и посткризисные мероприятия по снижению тяжести ущерба, не допускающий дублирования и распыления средств.

Другое направление - косвенное экономическое регулирование, включающее совершенствование налогового и кредитного механизмов, в частности систему льготных тарифов и ставок для реализации мер по снижению СР. Кроме того, он включает развитие системы страхования, обеспечивающей обязательное государственное страхование ответственности объектов - источников стратегических угроз, а также населения тех территорий, которые наиболее уязвимы к их воздействию. Эти меры должны быть дополнены мероприятиями по добровольному страхованию жизни и имущества физических и юридических лиц от СР.

Как показали катастрофические наводнения в России в 2001-02 гг., страхование до сих пор играет крайне малую роль в управлении рисками и возмещении возникающего ущерба. Например, в 2002 г. во время наводнений на юге России суммарные выплаты основных страховых компаний не превысили 2-3% от общего ущерба. В качестве одного из первых шагов по усилению роли страхования могла бы стать передача части финансового резерва Правительства РФ и субъектов федерации специализированным страховым компаниям, работающим с катастрофическими рисками.

Объем и форма участия государства в финансировании затрат по управлению рисками напрямую должна зависеть от уровня экономического развития страны. Анализ исторического опыта показывает, что даже в таких странах, как США, Франция и других странах Европы, никогда государство не берет на себя все затраты, связанные с катастрофами и кризисными явлениями. Например, в зависимости от возможностей из бюджета всегда возмещалась только часть заявленного ущерба, при этом активно привлекались различные внебюджетные источники. Государство, скорее, должно выступать как страховщик, а не как филантроп. Увеличение доли государства в возмещении ущерба всегда приводило к снижению ответственности индивидуумов, к необоснованному давлению со стороны общественных организаций. Это особенно важно понимать сейчас, когда Россия находится в состоянии системного кризиса и любое отвлечение значительных средств может спровоцировать кризисные явления.

Для практического осуществления столь разнообразных и масштабных мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию вопросов, связанных со СР, необходима опора на всю выстроенную в стране вертикаль власти, наделение каждого ее уровня соответствующими полномочиями, синхронизация усилий всех уровней.

Перечисленные выше механизмы управления СР должны быть достаточно гибкими по отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, к динамике глобальных процессов. Наше государство становится все более открытым, что приводит не только к позитивным изменениям в экономике и политике, но также повышает темпы структурных изменений, интенсивность информационных потоков. Это требует постоянной адаптации институтов обеспечения национальной безопасности к новым условиям.

Реализация перечисленных направлений развития существующей стратегии национальной безопасности и перехода на новую модель управления, основанную на концепции СР, позволила бы более эффективно решать важнейшую государственную задачу - обеспечение устойчивого и безопасного развития России.

Предлагаемая новая парадигма управления несвободна от недостатков и нуждается в дальнейшем обосновании и развитии, поэтому необходимо продолжить глубокие научные исследования в данной области с акцентом на разработку методов и моделей количественной оценки интегральных показателей СР. Уже в ближайшее время целесообразно инициировать разработку законодательных актов, отражающих изменения в характере угроз, а также ответственность за действия, приводящие к снижению уровня национальной безопасности. Важным шагом в реализации системы управления СР должна стать разработка системы мониторинга индикаторов стратегических угроз как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Настало время объединить усилия ученых и специалистов в рамках создания Российского общества анализа риска. Одной из главных задач общества, наряду с идентификацией, оценкой и прогнозом опасностей и угроз современной России, должна стать задача по выработке предложений и механизмов для органов государственной власти по управлению СР в различных сферах жизнедеятельности российского государства.

Воробьев Юрий Леонидович работал на Кросноярском заводе автомобильных прицепов, был первым секретарем Сосновоборского городского комитета КПСС, генеральным директором Красноярского фонда поддержки малых предприятий, развития социально-экономических реформ и внешнеэкономических связей в сфере малого бизнеса. С 1991 г. работает в Государственном комитете РСФСР по чрезвычайным ситуациям, Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Политолог, советник (эксперт) по социально-политическим вопросам и связям с общественно-политическими объединениями. Кандидат политических наук. Действительный государственный советник Российской Федерации I класса. Герой Российской Федерации.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Управление стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения национальной безопасности России | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (8-9) Декабрь 2003г

Управление стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения национальной безопасности России

Воробьев Ю.Л., Первый заместитель Министра МЧС России

Важнейшими целями развития цивилизации на различных этапах ее существования было достижение все более высокого уровня жизни, обеспечение благополучия и безопасности. Эти приоритеты сохраняются и сейчас, в начале XXI в., однако значение безопасности, ее вес в общей характеристике качества жизни в наше время значительно возросли. Можно уверенно утверждать, что обеспечение всесторонней безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества стало приоритетом ближайших десятилетий, превратилось в одну из главных целей стратегии существования цивилизации в современных и прогнозируемых условиях.

Научно-технический и социально-экономический прогресс последних столетий радикально изменил мир, существенно улучшив условия труда, качество жизни, образования, культуры. Вместе с тем технологический прогресс проявил свою негативную сторону, связанную с истощением ресурсных возможностей Земли и экстенсивным характером их эксплуатации, рядом кризисных явлений в социальной, экономической, политической сферах, а также с появлением новых техногенных угроз. Существенно усилилась взаимозависимость природной и техногенной сфер.

На фоне перечисленных процессов в последние годы проявляется еще один феномен мирового уровня. Растущая взаимозависимость стран и народов стала одним из важнейших явлений в жизни человечества. Процессы глобализации наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности. Различные составляющие этих процессов носят как позитивный, так и негативный характер. В негативном плане глобализация наиболее ярко проявилась в виде так называемых глобальных проблем, наиболее значимыми из которых являются природные катастрофы, ухудшение качества природной среды, демографический императив, проблема войны и мира, международный терроризм, техногенная безопасность.

Одной из перспективных идей, которая намечает путь выхода из системного кризиса цивилизации, является идея устойчивого развития, состоящая в согласованном решении проблем окружающей среды и социально-экономического развития в рамках всемирного сотрудничества. Национальные стратегии устойчивого развития в настоящее время разрабатывают большинство стран мира. Всемирная встреча в Йоханнесбурге, прошедшая в 2002 г., ознаменовала начало перехода к практическим мерам. Многочисленные инициативы были продемонстрированы в области решения проблем глобального изменения климата, водных ресурсов, энергетики, сельскохозяйственного производства, защиты от токсичных веществ, сохранения биоразнообразия и т.д. Решения Йоханнесбургской встречи знаменательны прежде всего тем, что вопросы безопасности официально признаны мировым сообществом компонентом устойчивого развития.

Россия предпринимает значительные усилия для создания экономических, политических, социальных и научных основ устойчивого развития страны и государств-партнеров. В 1996 г. была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработана соответствующая государственная стратегия. Первоначально основное внимание было уделено парированию экологических и экономических угроз. В настоящее время российская стратегия перехода к устойчивому развитию предусматривает решение вопросов обеспечения национальной безопасности.

В последние годы ученые и специалисты Совета Безопасности РФ, РАН, МЧС России и ряда других министерств и ведомств РФ уделяют повышенное внимание разработке новой концептуальной основы государственной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности страны в новых исторических условиях. Необходимость этого связана с системным характером угроз национальной безопасности. Доказательством данного положения могут служить оценки индикаторов социально-экономического развития страны, выполненные специалистами Института социально-политических исследований РАН.

Сравнение с принятыми в мировой практике предельно допустимыми уровнями показывает, что целый ряд ключевых показателей состояния безопасности России находится в закритической области. В данной ситуации требуется особый подход к принятию решений на государственном уровне. На наш взгляд, такой подход может быть разработан на основе концепции стратегических рисков (СР). Краеугольным камнем этой новой концепции являются теория и система управления риском, которые применительно к сфере национальной безопасности трансформируются, соответственно, в теорию и систему управления СР.

Может возникнуть вопрос, почему именно МЧС России ставит проблему исследования и управления СР? Если рассматривать государство как целостный организм, то факторы СР возникают во всех сферах его жизнедеятельности, причем постоянно происходит их взаимодействие. Кризисные явления или даже эволюционные процессы в экономической, политической или социальной сферах могут приводить к изменению в тенденциях проявления чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. Вовремя выявить такие закономерности и тенденции - значит получить мощный инструмент предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

Одним из примеров, когда эволюционные процессы инициируют рост частоты и масштабов природных и техногенных ЧС, является глобальное изменение климата. По мнению российских и зарубежных экспертов, глобальное потепление может привести к изменению экстремальных метеорологических и климатических условий на территории России. Возможны изменение режима стока рек и рост вероятности крупных наводнений. Негативные последствия ожидаются также в связи с повышением уровня подземных вод и заболачиванием, что может привести к увеличению числа ЧС на шахтах и других подземных сооружениях. Но наиболее серьезные последствия будут вызваны потеплением в северных регионах России. Оттаивание мерзлых пород может привести к необратимым природным процессам, рос-ту числа техногенных ЧС из-за обрушения зданий и сооружений, повреждения коммуникаций.

Определение стратегических рисков

В сфере национальной безопасности объектом управления могут стать СР, которые представляют собой угрозы национальной безопасности и устойчивому развитию страны. Под СР понимаются такие сочетания вероятностей возникновения соответствующих кризисных явлений, процессов, катастрофических ситуаций и их возможных последствий, проявление которых приводит к существенному снижению уровня защищенности личности, общества и государства.

Принципиальными особенностями категории СР являются:

1) вероятностный характер угроз, которые обусловлены не только существующими и потенциальными источниками и факторами опасности, но также недостаточно эффективной защитой общества и окружающей его природной среды от их воздействий;

2) измеримость и, соответственно, количественная интерпретация угроз;

3) выделение только тех рисков, которые представляют угрозу национальной безопасности и устойчивому развитию на средне- и долгосрочную перспективу, соответственно, на 5, 10 лет и более.

Исходя из предложенной выше трактовки, цель управления в сфере национальной безопасности можно сформулировать как предотвращение или снижение до приемлемого уровня СР, направленное на обеспечение устойчивого развития, в том числе безопасности личности, общества и государства.

В качестве механизма достижения цели выступают политические, административные, правовые, экономические и технические решения, а обратной связью в системе управления - мониторинг стратегических угроз и вызовов с передачей соответствующей информации в органы государственной власти.

Состав стратегических рисков

Важной и сложной проблемой управления является определение состава СР. Решение указанной проблемы предполагает, с одной стороны, определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые испытывают и могут испытывать угрозы опасного воздействия. С другой стороны - структуризацию этих угроз по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны.

Как правило, для этой цели используются экспертно-аналитические методы, на основе которых специалисты в области анализа риска в конкретных сферах жизнедеятельности, таких как политика, экономика, здравоохранение и т.д., выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для национальной безопасности и устойчивого развития. На ее основе далее устанавливают приоритеты таких угроз. Кроме этого, необходимо также выяснить общественное мнение о значимости СР и сопоставить эти результаты субъективной оценки риска населением с приоритетами угроз, установленными экспертами.

Исследование общественного восприятия СР и его сравнение с результатами оценки экспертов является предметом специального анализа. В ходе первого этапа научно-исследовательской работы, выполняемой Центром стратегических исследований МЧС России с участием ряда институтов РАН, была выполнена предварительная оценка и прогноз СР. В качестве источников и факторов угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны экспертами были выделены основные сферы жизнедеятельности государства: политическая, экономическая, социальная, природно-техногенная и научно-техническая.

Количественный подход позволяет трансформировать стратегические угрозы в СР. Соответственно, часть задач управления национальной безопасностью трансформируется в управление СР. Процесс государственного управления в рассматриваемой сфере должен включать два этапа: оценку и прогноз СР, снижение их уровня до приемлемого.

В общем виде цель управления СР может быть сформулирована как решение двуединой задачи, включающей обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности государства. При этом предполагается, что кризисы, ЧС и их преодоление - объективный компонент процесса развития, который, наряду с негативными сторонами, содержит в себе новые возможности развития общества.

Первоочередные задачи по обоснованию приоритетов СР как целей управления включают определение системообразующих связей, перечень угроз и степень реализации опасностей в средне- и долгосрочной перспективе. Результатом решения перечисленных задач является ранжированный перечень СР.

Получение ранжированного перечня угроз национальной безопасности на общей количественной основе позволяет сравнивать указанные угрозы. Кроме того, данный подход дает возможность количественной интерпретации критерия управления безопасностью как определенной меры снижения уровня СР.

Исследования, выполненные организациями РАН и МЧС России, позволили выделить и ранжировать около 40 факторов СР в основных сферах жизнедеятельности государства. Выполненная идентификация факторов стратегических угроз скорее носит характер "фотографического снимка" и дает представление о наборе значимых угроз на текущий момент. Как сами угрозы, так и их место в ранжированном ряду могут меняться со временем, зависеть от множества факторов. Приведем несколько примеров.

В течение последних лет существенно возросла значимость терроризма как фактора стратегических угроз национальной безопасности. После захвата заложников в Москве в октябре 2002 г. стало понятно, что терроризм должен рассматриваться не только как потенциальная возможность отдельных акций, но и как систематическая широкомасштабная угроза, затрагивающая политические, экономические и социальные интересы государства.

Другим примером может быть развитие энергетического кризиса зимой 2003 г. в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ошибки в проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства, злоупотребления, неправильное определение приоритетов данной реформы привели к тому, что из рутинной проблемы технической надежности задача обеспечения устойчивого теплоснабжения превратилась в предкризисную межрегиональную проблему, решением которой приходилось заниматься Президенту и Правительству РФ. Налицо перерастание частного риска в СР.

Последний пример связан с природными экстремальными явлениями. Произошедшие за последние годы катастрофические наводнения в Якутии и на юге России привели к масштабным последствиям. Только прямой ущерб от наводнений в Южном федеральном округе в 2002 г. составил более 15 млрд руб., что заставило приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы.

Система управления стратегическими рисками

В самом общем виде система управления СР включает два уровня принятия решений: федеральный и региональный, а также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические, научно-технические и др. Для каждого из уровней должны быть определены соответствующие полномочия по принятию решений: на федеральном - по управлению внешними и внутренними СР, на региональном - внутренними рисками.

Подготовка указанных решений требует соответствующих методических рекомендаций и информации, обеспечивающей решение ряда взаимосвязанных задач, включающих идентификацию и оценку частных и интегральных стратегических угроз, а также выбор методов их снижения и разработку комплексной программы обеспечения национальной безопасности.

Решение этих задач основано, главным образом, на использовании экспертно-аналитических методов, хорошо зарекомендовавших себя при оценке рисков, связанных с природными и техногенными опасностями.

Следует отметить, что эффективное управление СР невозможно без формирования всеобщей культуры безопасности на всех уровнях социальной структуры общества, но в первую очередь это относится к лицам, принимающим стратегические государственные решения. По существу, это задача формирования национального менталитета, в котором риск должен стать мировоззренческой, ценностной категорией.

Что же касается практической реализации управленческих мероприятий, то должны использоваться и используются политические, экономические, правовые, организационно-административные механизмы.

Механизмы снижения стратегических рисков

Из арсенала политических мер прежде всего нужно выделить необходимость официального признания на высшем уровне концепции СР и управления ими как методологической основы решения задач устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности России. В качестве формы такого признания могут служить разработка и принятие концептуальных основ управления СР в России. Кроме того, на политическом уровне необходима соответствующая поддержка системы государственных программ и мероприятий по снижению СР, включая решение проблем научно-методологического и методического характера.

В отношении правового обеспечения государственной политики в области снижения СР необходимо осуществить следующие группы мероприятий:

1) дополнить действующее законодательство нормативными актами, которые охватывали бы наиболее важные и значимые, с точки зрения обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности, виды угроз и обусловленные ими СР, и которые пока отсутствуют в отечественном законодательстве;

2) привести все действующие в рассматриваемой сфере федеральные законы, нормативные акты и программы в соответствие с новой парадигмой обеспечения национальной безопасности, основанной на концепции управления СР;

3) привести в соответствие с обновляемым федеральным законодательством по вопросам обеспечения национальной безопасности соответствующие нормативные акты субъектов РФ;

4) в обновляемом федеральном законодательстве по вопросам национальной безопасности, а также судебной практике необходимо ужесточить ответственность за правонарушения (действие или бездействие) должностных лиц, повлекшие за собой увеличение СР, прежде всего тяжести ущерба при реализации соответствующих угроз в форме крупномасштабных ЧС или социально-экономических кризисов.

В отношении совершенствования организационно-административных рычагов управления СР, на наш взгляд, целесообразно определить новую роль Совета Безопасности РФ как своеобразного "стратегического риск-менеджера", который координирует деятельность в области оценки и прогноза СР и вырабатывает стратегии их снижения как цели политики национальной безопасности.

Реформа органов государственной власти должна учитывать необходимость подготовки и активного участия профессиональных риск-менеджеров в структурах управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

Названные меры особенно уместно осуществлять в рамках развертываемой сейчас в стране административной реформы. Кроме упомянутого, важную роль в деле становления организационных рычагов управления СР, будут играть усовершенствование государственных систем надзора и контроля, оптимальное распределение исполнительных и контрольных функций между уровнями государственного и муниципального управления, оптимизация деятельности всех органов власти, задействованных в процессе управления СР.

Наряду с этим необходимо участие представителей общественности в принятии решений по снижению СР и мер контроля за исполнением данного требования. В частности, общественность долж-на участвовать в экспертизе соответствующих проектов.

Важное значение в совершенствовании организации управления СР имеют качественные изменения процесса информационного обмена. Он должен координироваться федеральным центром, начиная от введения состава и показателей СР, ожидаемого ущерба от их реализации, до их представления средствам массовой информации и общественности в удобном и понятном виде. При этом возрастает роль и, следовательно, повышаются требования к уровню компетентности средств массовой информации.

Учитывая возрастающую значимость науки в решении задач устойчивого развития, включая обеспечение национальной безопасности, особого внимания заслуживает совершенствование организации научно-исследовательской деятельности в области СР, необходимой для создания адекватной научно-информационной базы перехода на новую стратегию развития страны. Особенно важно усилить общественно-научную составляющую исследований и разработок в сфере СР и их снижения, связанную с восприятием рисков и оценкой приемлемости ожидаемого ущерба.

Экономический механизм снижения СР должен включать два направления. Одно из них - прямое экономическое регулирование, осуществляемое на основе целевых расходов государственных бюджетов для реализации мер по обеспечению приемлемого уровня СР. В рамках бюджетного финансирования наиболее эффективным представляется перенос центра тяжести финансирования в статьях бюджетов на меры по превентивному снижению рисков, включающие, в частности, мониторинг угроз, прогноз и планирование действий на случай их реализации. Не менее важно сохранить целевой характер расходов на осуществление мер оперативного реагирования на реализовавшиеся угрозы и посткризисные мероприятия по снижению тяжести ущерба, не допускающий дублирования и распыления средств.

Другое направление - косвенное экономическое регулирование, включающее совершенствование налогового и кредитного механизмов, в частности систему льготных тарифов и ставок для реализации мер по снижению СР. Кроме того, он включает развитие системы страхования, обеспечивающей обязательное государственное страхование ответственности объектов - источников стратегических угроз, а также населения тех территорий, которые наиболее уязвимы к их воздействию. Эти меры должны быть дополнены мероприятиями по добровольному страхованию жизни и имущества физических и юридических лиц от СР.

Как показали катастрофические наводнения в России в 2001-02 гг., страхование до сих пор играет крайне малую роль в управлении рисками и возмещении возникающего ущерба. Например, в 2002 г. во время наводнений на юге России суммарные выплаты основных страховых компаний не превысили 2-3% от общего ущерба. В качестве одного из первых шагов по усилению роли страхования могла бы стать передача части финансового резерва Правительства РФ и субъектов федерации специализированным страховым компаниям, работающим с катастрофическими рисками.

Объем и форма участия государства в финансировании затрат по управлению рисками напрямую должна зависеть от уровня экономического развития страны. Анализ исторического опыта показывает, что даже в таких странах, как США, Франция и других странах Европы, никогда государство не берет на себя все затраты, связанные с катастрофами и кризисными явлениями. Например, в зависимости от возможностей из бюджета всегда возмещалась только часть заявленного ущерба, при этом активно привлекались различные внебюджетные источники. Государство, скорее, должно выступать как страховщик, а не как филантроп. Увеличение доли государства в возмещении ущерба всегда приводило к снижению ответственности индивидуумов, к необоснованному давлению со стороны общественных организаций. Это особенно важно понимать сейчас, когда Россия находится в состоянии системного кризиса и любое отвлечение значительных средств может спровоцировать кризисные явления.

Для практического осуществления столь разнообразных и масштабных мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию вопросов, связанных со СР, необходима опора на всю выстроенную в стране вертикаль власти, наделение каждого ее уровня соответствующими полномочиями, синхронизация усилий всех уровней.

Перечисленные выше механизмы управления СР должны быть достаточно гибкими по отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, к динамике глобальных процессов. Наше государство становится все более открытым, что приводит не только к позитивным изменениям в экономике и политике, но также повышает темпы структурных изменений, интенсивность информационных потоков. Это требует постоянной адаптации институтов обеспечения национальной безопасности к новым условиям.

Реализация перечисленных направлений развития существующей стратегии национальной безопасности и перехода на новую модель управления, основанную на концепции СР, позволила бы более эффективно решать важнейшую государственную задачу - обеспечение устойчивого и безопасного развития России.

Предлагаемая новая парадигма управления несвободна от недостатков и нуждается в дальнейшем обосновании и развитии, поэтому необходимо продолжить глубокие научные исследования в данной области с акцентом на разработку методов и моделей количественной оценки интегральных показателей СР. Уже в ближайшее время целесообразно инициировать разработку законодательных актов, отражающих изменения в характере угроз, а также ответственность за действия, приводящие к снижению уровня национальной безопасности. Важным шагом в реализации системы управления СР должна стать разработка системы мониторинга индикаторов стратегических угроз как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Настало время объединить усилия ученых и специалистов в рамках создания Российского общества анализа риска. Одной из главных задач общества, наряду с идентификацией, оценкой и прогнозом опасностей и угроз современной России, должна стать задача по выработке предложений и механизмов для органов государственной власти по управлению СР в различных сферах жизнедеятельности российского государства.

Воробьев Юрий Леонидович работал на Кросноярском заводе автомобильных прицепов, был первым секретарем Сосновоборского городского комитета КПСС, генеральным директором Красноярского фонда поддержки малых предприятий, развития социально-экономических реформ и внешнеэкономических связей в сфере малого бизнеса. С 1991 г. работает в Государственном комитете РСФСР по чрезвычайным ситуациям, Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Политолог, советник (эксперт) по социально-политическим вопросам и связям с общественно-политическими объединениями. Кандидат политических наук. Действительный государственный советник Российской Федерации I класса. Герой Российской Федерации.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100