написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (8-9) Декабрь 2003г

Режим чрезвычайного положения как механизм преодоления кризисных ситуаций

Шпаковский Ю.Г., Первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России

Ни одно государство мира, к какой бы социально-политической системе оно не принадлежало и на каком бы уровне социально-экономического развития не находилось, не застраховано от возникновения различного рода кризисных ситуаций, связанных с террористическими актами, межнациональными конфликтами, техногенными авариями, природными катастрофами и т.п.

Конституционный институт чрезвычайного положения (ЧП) является важным элементом государственно-правовых систем и обязательным компонентом систем национальной безопасности экономически развитых стран. Регулирование основ института ЧП во многих странах носит конституционный характер.

Регламентация на уровне конституционных требований является одной из правовых гарантий предотвращения или нейтрализации кризисных социальных явлений, ликвидации последствий техногенных аварий и природных катаклизмов, а также мерой защиты политических, экономических и социальных прав и свобод граждан (а в федеративных государствах - и прав субъектов федерации) в период ЧП.

Анализ законодательства, практики, в том числе зарубежной, позволяет выделить ряд принципиальных моментов организации института ЧП:

1. Введение ЧП может быть оправдано лишь наличием действительно критической ситуации для государства и общества.

2. В государстве должна существовать законодательная процедура введения исполнительной властью ЧП, предусматривающая в равной степени право законодательной власти аннулировать решение о введении ЧП.

3. В период действия ЧП законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер.

4. Все нормы, регулирующие ЧП, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявления.

5. Отмена ЧП влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. предусматривали только одну форму особого правового режима - "военное положение". Однако реально в 1988-92 гг. ЧП (в той или иной форме) вводилось на территории СССР и СНГ союзными и республиканскими органами власти и управления более 20 раз. Например, ноябрь 1988 г. - в Нагорно-Карабахской АО и Агдамском районе ("особое положение"); ноябрь 1990 г. - в Приднестровской республике (Дубоссары, Тирасполь и Бендеры); июнь 1991 г. - в г. Махачкале; август 1991 г. - в г. Москве; ноябрь 1992 г. - в Северной Осетии и Ингушетии и др.

Первый действовавший в РФ до 2001 г. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" был принят в мае 1991 г. Однако на практике он в полном объеме не применялся, хотя отдельные его положения вводились указами Президента РФ во время осетино-ингушского конфликта в 1992-93 гг. и в 1993 г. в Москве. При чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера ЧП не вводилось ни разу.

Ныне действующий Федеральный конституционный закон от 30.05.01 №3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" базируется на опыте первой и второй "чеченской кампаний", а также на опыте ликвидации последствий крупных аварий и катастроф.

ФКЗ "О чрезвычайном положении" определяет ЧП как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение ЧП является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан. В этой связи наиболее важной является проблема обеспечения конституционных свобод и прав граждан России при введении определенного рода ограничений, вызванных чрезвычайными обстоятельствами.

Любая чрезвычайная ситуация усиливает потребность в четком, жестко определенном поведении, направленном на преодоление и ликвидацию ее отрицательных сторон.

В настоящее время постановлением Правительства РФ от 13.09.96 №1094 установлен единый подход к оценке масштабов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определению границ зон чрезвычайных ситуаций и адекватному реагированию на них.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные, в зависимости от величины четырех параметров: количества людей, пострадавших в этих ситуациях; количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности; размера материального ущерба; границы зон распространения поражающих факторов. Данный подход позволяет определить масштабы чрезвычайной ситуации, а также уровень реагирования, т.е. определить силы и средства каких органов управления (федеральных, территориальных и т.п.) необходимо привлечь для проведения поисково-спасательных и аварийно-восстановительных работ. Однако данный подход не позволяет оценить остроту ситуации, обосновать необходимость применения мер чрезвычайного характера.

ЧП вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, послужившие основанием для его введения, представляют реальную угрозу безопасности гражданам или конституционному строю, когда устранение их невозможно без применения чрезвычайных мер.

Следовательно, введение ЧП требует, чтобы обстоятельства представляли собой чрезвычайную и неизбежную опасность для государства и его граждан, чтобы эта опасность достигла такой степени, когда меры и временные ограничения, допускаемые в обычное время, были бы недоступны для поддержания общественного порядка, а чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованиями момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не выходить за пределы, которых требует создавшееся положение.

Следует заметить, что масштабы чрезвычайной ситуации непосредственно не связаны с условиями, предопределяющими необходимость введения ЧП в районе бедствия. Например, отсутствовала необходимость введения ЧП при ликвидации последствий катастрофического землетрясения в Нефтегорске, несмотря на то, что по масштабам последствий данная ситуация (по принятой классификации) относилась к федеральной.

В этой связи в качестве критериев целесообразности введения ЧП следует рассматривать объективную потребность: в изменении режима функционирования экономики, деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также режима поведения населения в зоне бедствия.

Режим функционирования экономики в зоне бедствия

При ликвидации чрезвычайной ситуации может возникнуть необходимость введения ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

ФКЗ "О чрезвычайном положении" предполагает возможность временного закрытия предприятий, представляющих потенциальную опасность (радиационно, химически, биологически, пожаро- и взрывоопасные производства) или, наоборот, введения запрета на приостановление деятельности отдельных организаций (например, транспортных предприятий).

Кроме того, в условиях ЧП может осуществляться переориентация предприятий на производство продукции, необходимой для проведения аварийно-восстановительных работ и восстановления жизнедеятельности населения (например, производство строительных материалов, предметов первой необходимости).

Законодательством предусматриваются санкции в отношении руководителей предприятий при невыполнении ими требований в условиях ЧП. Руководители государственных организаций могут быть отстранены от работы на период действия ЧП в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей. К руководителям негосударственных организаций эта санкция может быть применена в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения ими требований о запрещении приостановления или прекращения деятельности предприятий и о переходе на выпуск необходимой в условиях ЧП продукции заданной номенклатуры в заданном объеме.

Непременным условием является экономическая целесообразность перечисленных мер, т.к. все расходы предприятий в зоне ЧП подлежат возмещению из федерального бюджета. Следовательно, принятие указанных мер в отношении объектов экономики будет оправдано только в том случае, если другие способы решения проблемы исключены. Например, при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (1986 г.) необходимо было задействовать большинство предприятий на Украине и юге РСФСР, специализирующихся на производстве строительных материалов, для возведения защитного сооружения ("саркофага") на четвертом энергоблоке АЭС. В ряде случаев прямые договора с предприятиями в других регионах (за пределами зоны ЧП) на поставку необходимой для ликвидации чрезвычайной ситуации и жизнеобеспечения пострадавшего населения продукции будут экономически намного выгодней государству, чем перевод предприятий на выпуск необходимой продукции непосредственно в зоне бедствия.

Функционирование органов исполнительной власти и местного самоуправления в зоне бедствия

Потребность в приостановлении (полном или частичном) полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления больше относится к экстремальным ситуациям, связанным с межнациональными конфликтами, попытками насильственного изменения конституционного строя и т.п.

В то же время могут возникнуть обстоятельства при угрозе возникновения при ликвидации последствий крупномасштабных аварий или стихийных бедствий, когда действия (бездействия) местных руководителей будут направлены на усугубление ситуации. Примером могут служить безответственные действия администрации г. Ленска при наводнении в 1998 г., во многом способствовавшие потере жилого фонда и уничтожению стихией материальных ценностей.

Изменение режима деятельности населения

Прежде всего это ограничение свободы перемещения в зоне бедствия, а также привлечение граждан и их транспортных средств к обеспечению проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В отношении населения при введении ЧП при обстоятельствах, связанных с техногенными авариями и природными катастрофами, может быть применено:

1. Временное отселение в безопасные районы с обязательным предоставлением стационарных или временных жилых помещений.

Несомненный интерес представляют правовые аспекты временного отселения граждан в безопасные районы. По нашему мнению, временное отселение в равной степени можно рассматривать как процесс эвакуации населения из зоны бедствия. Законодательство РФ в настоящее время не содержит определения понятия "эвакуация", "временное отселение", хотя и применяет их в различных нормативных правовых актах. Под эвакуацией принято понимать вывоз (вывод) в организованном порядке населения, культурных или материальных ценностей с территории, нахождение на которой по различным причинам угрожает их безопасности.

Вопросы эвакуации населения затронуты в ФЗ "О гражданской обороне", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". Но и в них проблеме эвакуации населения посвящено предельно мало положений и носят они общий характер; в них не отведено места определению какого бы то ни было порядка ее осуществления.

Исходя из того, что временное отселение (эвакуация) рассматривается в первую очередь как перемещение населения с одной, по различным причинам опасной территории на другую, при ее планировании и осуществлении следует учитывать гарантированные конституцией права и свободы человека. Так, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

2. Запрещение или ограничение (с досмотром транспортных средств) въезда, выезда из зоны ЧП при введении карантина, а также при угрозе хищения материальных ценностей и личных вещей эвакуированных граждан или других противоправных действий (например, умышленных поджогов).

3. Мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне бедствия при обязательном соблюдении требований охраны труда. Наиболее приемлемой формой организации труда является формирование команд, задействованных на второстепенных работах (например, земляных работах по созданию препятствий распространению огня при лесных пожарах), не связанных непосредственно с проведением поисково-спасательных и аварийно-восстановительных работ. На остальных работы должны привлекаться лица, имеющие соответствующую квалификацию и аттестованные в порядке, определенном ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя" и другими нормативными правовыми актами в этой области. В ряде случаев для обеспечения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций целесообразно привлекать формирования гражданской обороны, создаваемые на предприятиях, задействование которых в обычных условиях проблематично, т.к. в соответствии с ФЗ "О гражданской обороне" эти формирования предназначены для решения задач гражданской обороны в особый период.

Мобилизация населения предполагает и соответствующее экономическое обеспечение этой меры. Так, действующим трудовым законодательством предусмотрено сохранение среднемесячной заработной платы лицам, привлекаемым для работ в зоне бедствия, что объективно требует избирательного подхода к перечню категорий мобилизуемых граждан. Вполне логично, что с экономической точки зрения предпочтение следует отдавать студентам, работникам государственных предприятий, неработающим гражданами, а менее предпочтительны в этом случае работники частных предприятий с высокими заработками. Это в равной степени относится и к привлекаемым транспортным средствам граждан. Так, не выгодно, с точки зрения возмещения впоследствии гражданам ущерба, привлекать для ликвидации чрезвычайной ситуации дорогостоящие автомобили иностранного производства.

Таким образом, можно выделить следующие три объективных условия, являющиеся необходимыми для применения мер и временных ограничений, предусмотренных режимом ЧП при техногенных авариях и природных катастрофах:

1) необходимость принудительного изменения режима функционирования объектов экономики в районе чрезвычайной ситуации путем прекращения деятельности потенциально опасных производств и предприятий, запрещения остановки объектов жизнеобеспечения, перевод ряда предприятий на выпуск заданного вида продукции;

2) необходимость сужения полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, изменение роли и влияния на процессы преодоления последствий кризисной ситуации руководителей территориального и местного звена;

3) необходимость ограничения прав и свобод граждан (в т.ч. иностранных граждан и лиц без гражданства) в районе чрезвычайной ситуации путем ограничения свободы перемещения, запрещения массовых мероприятий, введения особого порядка въезда и выезда из района бедствия, привлечение в порядке мобилизации трудоспособных граждан и их транспортных средств для обеспечения работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

В настоящей статье реализована попытка провести анализ условий введения ЧП при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории РФ.

Во многом эта попытка носит теоретический характер, т.к. в нашей стране отсутствует достаточная практика введения ЧП вообще, а при авариях и катастрофах полностью. В то же время правовой механизм ЧП, определенный действующим законодательством, предоставляет достаточный объем властных полномочий исполнительной власти для нормализации любой чрезвычайной ситуации.

Однако остаются крупные проблемы, требующие более тщательного анализа:

1) обоснование экономической целесообразности введения ЧП, т.к. предполагается большая нагрузка на федеральный бюджет (компенсационные выплаты населению за утраченное имущество, компенсация предприятиям за использование резервов и выпуск необходимой продукции, финансирование строительства объектов жилищного и социального назначения и т.п.);

2) реальная для существующих условий страны возможность создания необходимой группировки сил и средств для обеспечения требуемых мер и ограничений в условиях ЧП.

Это, на наш взгляд, наиболее актуальные проблемы применения правового режима ЧП в интересах преодоления кризисных ситуаций.

Шпаковский Юрий Григорьевич. Первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России. Служил в Ракетных войсках стратегического назначения, в научно-исследовательских учрежде-ниях Минобороны СССР. Работал в центральном аппарате МЧС России. Член экспертного совета Ко-митета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Генерал-майор, доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Рос-сийской академии государственной службы при Президенте РФ.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100