написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (5) Декабрь 2002г

Проблемы нормативно-правового обеспечения природоохранной деятельности субъектов РФ

Дупак В.Я., Председатель Комитета по вопросам землепользования, природных ресурсов и экологии Московской областной Думы, докт. эконом. наук

Государственная социально-экологическая политика как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, должна формироваться на основе известных конституционных принципов. Государственная политика социально-экологического развития должна быть направлена на:

  • сохранение и приумножение природного и человеческого капитала, охрану природной среды;
  • преобразование техногенной среды обитания населения в благоприятную для жизни и развития человека окружающую среду.

Для цивилизованного человечества проблемы качества окружающей среды и рационального природопользования относятся к приоритетным, т. к. благоприятное качество окружающей среды является главенствующим компонентом его благополучия.

В нашей стране эти проблемы также отнесены к приоритетным, но по существу номинально, как реверанс цивилизованному обществу.

Отсутствие четкой действенной государственной природоохранной политики создает реальные и очень существенные угрозы экономической и экологической безопасности страны, является одной из главных причин затянувшегося экономического и демографического кризиса. Возрастание экологически обусловленных нарушений здоровья населения лишает Россию перспектив устойчивого социально-экономического развития и вхождения в мировую систему в качестве передовой постиндустриальной державы.

Мы осознаем, что Россия, как правовое государство, переживает сложный период становления. Экономическое положение страны не позволяет должным образом акцентировать внимание на решении природоохранных проблем. Однако это ни в коей мере не оправдывает нынешнюю регрессивную политику в сфере экологии и природопользования. Не могу не отметить, как луч света, одобренную Правительством РФ 31.08.2002 г. Экологическую доктрину РФ. Важно, чтобы эта доктрина реализовывалась.

Согласно Конституции и законодательству РФ, охрана окружающей среды и пользование природными ресурсами относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Новым ФЗ от 10.01.02 "Об охране окружающей среды" определение основных направлений государственной политики, правовых основ регулирования отношений, полномочий субъектов РФ в этой сфере деятельности, а также определение порядка разработки и утверждения природоохранных нормативов, лимитов использования природных ресурсов, определение платы за пользование природными ресурсами, осуществление экологического государственного контроля, установление мер ответственности за нарушения природоохранного законодательства и ряд других важнейших норм и положений отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации.

Это обусловлено объективной необходимостью обеспечения соблюдения единого порядка и требований на всей территории РФ и исключения возможностей их изменения на территориях отдельных субъектов РФ.

На органы государственной власти субъектов РФ в основном возложены обязанности (на основе и в рамках федерального законодательства) определять направления деятельности, планировать охрану окружающей среды и обеспечивать реализацию природоохранных программ.

И с этим можно было бы согласиться, если бы все вопросы, подлежащие регулированию на федеральном уровне, были бы прояснены.

Однако субъекты РФ ограничены в установлении полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. Ст. 7 ФЗ устанавливает, что эти полномочия определяются в соответствии с федеральными законами. Если следовать этой позиции, то в законе субъекта РФ, регулирующем отношения в сфере экологии и природопользования на подведомственной территории с учетом географических, природных, социально-экономических, иных условий и особенностей, не может быть упоминания о правах и обязанностях органов местного самоуправления муниципальных образований.

За субъектами РФ оставлено право определять органы государственной власти субъектов, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды. Однако определение их полномочий, т. е. разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ, должно производиться на основе договоров, а затем (на его основе) соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Порядок разграничения полномочий определен ФЗ, но процедура подготовки и оформления такого договора столь сложна, трудоемка и длительна по времени, что достижение требуемого результата проблематично. Получается, что до оформления договора и соглашений субъекты РФ не обладают необходимыми полномочиями.

Не определен порядок государственного экологического контроля. Ст. 65 ФЗ определено, что государственный экологический контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. С момента вступления закона в силу прошло более 9 месяцев, а требуемый порядок не установлен. Согласно указанной статье Правительство РФ устанавливает порядок государственного экологического контроля, осуществляемый также органами исполнительной власти субъектов РФ. Но осуществление государственного контроля, согласно статье 6 ФЗ, отнесено к полномочиям субъектов РФ. Если учитывать положение ст. 65 ФЗ, субъект РФ не вправе устанавливать порядок осуществления возложенного на него государственного контроля.

Предусмотрено разграничение объектов, подлежащих федеральному контролю и контролю субъекта РФ. Перечень объектов, подлежащих федеральному контролю, определяется Правительством РФ. Такой перечень утвержден постановлением Правительства РФ лишь 29.10.2002 г.

В связи с ликвидацией Госкомэкологии России и перманентной реорганизацией Министерства природных ресурсов РФ говорить о действенном государственном экологическом контроле не приходится. Да и право Министерства природных ресурсов РФ осуществлять функции государственного контроля вызывает сомнение. Законом запрещено совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Следовательно, Министерство природных ресурсов РФ, занимающееся хозяйственной деятельностью, не может осуществлять контрольные функции. Соответственно, и субъекту РФ следует создавать независимый вневедомственный орган для осуществления государственного экологического контроля на территории субъекта.

Особо следует выделить вопросы экономического регулирования природоохранной деятельности. Из перечисленных в Законе методов экономического регулирования необходимо остановиться на трех:

  • установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
  • предоставление налоговых и других льгот;
  • возмещение в установленном порядке вреда, нанесенного окружающей среде.

В соответствии с утратившим силу Законом "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., плата за негативное воздействие на окружающую среду (экологические платежи) относилась к методам стимулирования природоохранной деятельности на производственных предприятиях. Не исключая и не подменяя иные бюджетные ассигнования (назначения) для решения природоохранных задач, обеспечения реализации соответствующих программ, эти средства (экологические платежи) предназначались для решения неотложных экологических задач федерального, регионального и местного значения, связанных с предотвращением загрязнений и устранением их последствий, сосредотачивались во внебюджетных фондах и, главным образом, должны были возвращаться на сами предприятия для проведения согласованных мероприятий по экологизации производств. Затраты, произведенные на выполнение экологических мероприятий, учитывались в сумме экологических платежей, а также входили в себестоимость продукции. Хотя эти экологические платежи были не столь значительны (составляли первые проценты текущих затрат), они были определенным стимулом для проведения предприятиями природоохранных мероприятий.

Однако в силу скудности наших бюджетов и неосознанности органами власти и управления приоритетов природоохранной деятельности, экологические платежи в скором времени превратились в единственный источник финансирования природоохранных задач и зачастую, как показывает практика, использовались не по целевому назначению. Сначала целевые внебюджетные фонды были преобразованы в целевые бюджетные, а затем вообще был ликвидирован Федеральный экологический фонд. Затем экологические платежи были превращены в экологический налог, который до настоящего времени не получил законного оформления. С большим трудом, при значительном сопротивлении исполнительной власти, по крайней мере в Московской области, удалось сохранить областной целевой бюджетный экологический фонд, причем на местном уровне в ряде случаев экологические фонды сохранить не удалось в силу несовершенства федерального законодательства. Необходимые изменения в действующий в то время закон "Об охране окружающей природной среды" не вносились, что вызывало двусмысленность правовых норм и приводило к конфликтным ситуациям.

В новом Законе 2002 г. ст. 16 определено, что порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. Необходимое законодательство отсутствует. Таким образом, экологические платежи с 2002 г. (а есть основания полагать, что и с 1999 г.) оказались вне правового поля, что создало негативную правовую коллизию. Приведу пример по Московской области. По плану на 2002 г. объем поступлений в областной экологический фонд составлял 75 млн руб. Консолидировано, с учетом муниципальных образований Московской области - около 230 млн руб. Как ни странно, экологические платежи поступают, план сбора платежей выполняется. Это объясняется неинформированностью плательщиков (что очень плохо), инертностью мышления и нежеланием плательщиков ссориться с органами власти и управления (что тоже плохо, т. к. люди не осознают свои права и обязанности).

Возникшая ситуация использована Министерством финансов Московской области, которое приняло одностороннее решение об ограничении поступлений в областной экологический фонд по состоянию на 01.06.2002 г. (решение Верховного суда РФ на апелляцию Минфина РФ от 04.06.02), а это около 37 млн руб. Остальные поступления экологических платежей направлены в доходы областного бюджета в качестве налоговых поступлений под предлогом возможной необходимости их возврата плательщикам. При этом расходуются эти средства не по целевому назначению.

Законодателям необходимо принять ФЗ об исчислении, взимании и, что очень важно, о целевом использовании и распределении экологических платежей (экологического налога) в бюджеты всех уровней до конца текущего финансового года. В противном случае, если закон не вступит в силу с 01.01.2003 г., вся природоохранная деятельность в новом финансовом году будет парализована.

Законодатели не смогли или не сумели убедить исполнительную власть, что регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду в полном объеме (а не только упоминание об этой плате) является предметом регулирования настоящего закона и уступили первоначально занятые позиции.

Следует отметить, что в нашем законодательстве сложилась парадоксальная ситуация. Налоговый и Бюджетный кодексы РФ возведены де-факто в ранг конституционных законов. На самом деле это обслуживающие предметные законы. Один определяет перечень и порядок взимания налогов, сборов, платежей для накопления средств с целью решения задач, стоящих перед обществом и государством, выраженных в государственной политике. Второй закон определяет порядок распределения и расходования средств, опять же для решения задач, стоящих перед обществом и государством. А вот сами приоритетные задачи определяются предметными федеральными законами.

По важности предмета регулирования - взаимоотношений общества и природы, являющейся основой жизни на Земле, определяющей жизнедеятельность и здоровье населения, ФЗ "Об охране окружающей среды" как де-юре, так де-факто, должен быть отнесен к категории конституционных законов, требования которого должны неукоснительно соблюдаться, а их нарушения - строго и неотвратимо наказываться. К сожалению, в течение последних 10-15 лет мы наблюдаем обратную картину. Проблемы охраны природы и природопользования остаются на задворках нашей государственной политики.

Необходимо конкретизировать и уточнить провозглашенную норму о предоставлении налоговых и иных льгот при экологизации производства, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды. В новом законе эта норма не определена.

Также не определена норма о возмещении в установленном порядке вреда окружающей среде. Если этот порядок установлен, то почему им никто не пользуется? Отсутствуют методики расчета оценки вреда и механизмы его компенсации.

Погоня за сиюминутной мелочной экономией приводит к плачевным последствиям. События последнего периода - ярчайшее тому подтверждение.

Были бы в порядке гидротехнические сооружения на Северном Кавказе - не были бы столь ужасающими последствия наводнения.

Осуществлялся бы мониторинг пульсирующего ледника "Колка" - сумели бы вовремя предупредить об опасности, хотя бы людей спасли.

Проводились бы профилактические меры для предотвращения лесных пожаров в Подмосковье и в других регионах России - не произошло бы экологическое бедствие. Кто и в каком размере будет расплачиваться за нанесенный ущерб, недальновидность и бесхозяйственность?

Недостатки ФЗ "Об охране окружающей среды" крайне осложняют формирование нормативной правовой базы на уровне субъекта РФ.

Не лучшим образом обстоят дела с федеральными природоресурсными законами. До настоящего времени не устранены явные противоречия между отдельными нормами Водного кодекса РФ и ФЗ "О плате за пользование водными объектами". Нуждается в корректировке ФЗ "О недрах" в связи с принятием главы Налогового кодекса РФ о налоге на добычу полезных ископаемых, в которой устранено даже упоминание о необходимости выделения средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы, а ведь мы еще пока ресурсодобывающая страна. Отсутствуют решения о рентных платежах, а ведь недра - это достояние всего народа, а не частных компаний, которым переданы недра в пользование. Не определена возможность влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации на регулирование пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых. Бесконтрольность действий органов местного самоуправления только в Московской области привела к тому, что на ее территории в настоящее время имеется около 1200 брошенных карьеров.

И еще. Новый Административный кодекс РФ по существу лишает как субъекты РФ, так и муниципальные образования возможности применять меры административного воздействия к нарушителям норм законодательства РФ. Практически все отдано на откуп федеральным специально уполномоченным органом. Ст. 46 Бюджетного кодекса РФ, регулирующая порядок взимания и направления штрафов в бюджетную систему, сформулирована так, что все штрафы поступают в бюджет по месту нахождения органа, наложившего штраф. Для Московской области это чревато тем, что все штрафы за нарушения, произведенные в Московской области, могут быть перечислены в бюджет г. Москвы.

Из вышеизложенного напрашивается вывод: нормативное правовое обеспечение природоохранной деятельности субъекта РФ в определяющей степени зависит от полноты регулирования на федеральном уровне.

Дело не в дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования, а в необходимости его радикального изменения в направлении конкретизации и предоставления субъектам РФ возможности на основе федерального законодательства развития правового регулирования природоохранной деятельности с учетом специфических условий и особенностей подведомственных территорий.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100