написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2-3 (3-4) Август 2002г

Объективные факторы коррупции, складывающиеся при осуществлении регулятивных и контрольно-надзорных полномочий Центральным банком Российской Федерации

Васильев Д.В., член научного совета Московского Центра Карнеги, содиректор программы "Коррупция и государственная реформа", исполнительный директор Института корпоративного права и управления

За прошедшее десятилетие Центральный банк Российской Федерации с помощью всех прочих федеральных органов государственной власти создал исключительную по своей мощи и охвату административно-разрешительную систему, с которой время от времени сталкивается каждая организация и каждое физическое лицо в нашей стране. Краткой характеристикой административно-разрешительной системы Центрального банка в сфере кредитно-финансовых отношений может служить принцип "можно все, но только с разрешения Центрального банка".

Основными элементами административно-разрешительной системы Центрального банка являются:
1) государственная регистрация;
2) лицензирование;
3) аттестация;
4) предоставление разрешений на совершение отдельных действий.

Все элементы разрешительной системы группируются в соответствии с установленными федеральными законами функциями Центрального банка по государственному регулированию финансово-кредитных отношений и осуществлению контроля:
1) создание и текущая деятельность российских и иностранных кредитных организаций;
2) прекращение деятельности кредитных организаций, в том числе в связи с несостоятельностью (банкротством);
3) валютное регулирование и контроль за совершением операций с иностранной валютой и валютой Российской Федерации;
4) регулирование банковского аудита;
5) регулирование операций на рынке государственных ценных бумаг с участием кредитных организаций;
6) регулирование налично-денежного обращения и расчетов с участием юридических и физических лиц.

Федеральными законами определены следующие мероприятия, осуществляемые Центральным банком в процессе реализации им своих административно-распорядительных полномочий:
1. Государственная регистрация кредитных организаций. Выдача лицензий, в том числе лицензий на осуществление валютных операций, на осуществление операций с драгоценными металлами.
2. Государственная регистрация изменений и дополнений в уставы кредитных организаций.
3. Государственная регистрация филиалов иностранных банков.
4. Выдача разрешений на открытие филиалов российских кредитных организаций за рубежом.
5. Выдача разрешений российским кредитным организациям на создание дочерних кредитных организаций (участие в дочерних кредитных организациях).
6. Выдача разрешений на увеличение уставного капитала российских кредитных организаций за счет нерезидентов.
7. Выдача разрешений на отчуждение в любой форме акций (долей в уставных капиталах) российских кредитных организаций нерезидентам.
8. Выдача разрешений резидентам на отчуждение в любой форме нерезидентам акций (долей в уставных капиталах) российских кредитных организаций.
9. Выдача и отзыв лицензий банковских аудиторов.
10. Регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных организаций.
11. Установление квалификационных требований к руководителям и главным бухгалтерам кредитных организаций.
12. Выдача согласий на назначение новых руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций.
13. Выдача согласий на приобретение юридическими и физическими лицами более 20% долей (акций) уставных капиталов кредитных организаций.
14. Аттестация руководителей временных администраций кредитных организаций.
15. Выдача разрешений на распределение прибыли (дивидендов) между участниками (акционерами) кредитной организации, в отношении которой осуществляются меры по финансовому оздоровлению.
16. Согласование плана мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
17. Выдача разрешений физическим лицам - резидентам на единовременный вывоз наличной иностранной валюты в сумме, превышающей эквивалент 10 тыс. долл.

Приведенный перечень впечатляет. Ни один другой федеральный орган государственной власти не имеет столько широких возможностей определять "судьбу" предпринимателей и граждан своей страны, а также зарубежных коммерсантов, решивших завести свое дело в России. При этом, подчеркнем еще раз, Центральный банк является также и коммерческой организацией, извлекающей прибыль от проведения банковских и валютных операций. Следовательно, в отношении Центрального банка в полном объеме действуют правила и законы конкурентной экономики, в частности принцип вытеснения и борьбы с конкурентами. При этом свою конкурентную борьбу Центральный банк может вести с применением исключительных по разнообразию внеэкономических административных методов.

Обозревая перечень административных инструментов регулятивной политики Центрального банка, можно поставить несколько логичных вопросов.

Почему при таком жесточайшем администрировании банковской сферы со стороны Центрального банка в России возможно банкротство банков, невозврат вкладов, исчезновение руководителей банков с деньгами клиентов, перевод огромных валютных средств за рубеж и прямое воровство? Казалось бы, разрешительная система Центрального банка сформирована таким образом, что мимо Регулятора не может проскочить ни один рубль или доллар. Почему же при этом вся эта система контроля имеет практически нулевой коэффициент полезного действия?

Если разрешительная система Центрального банка не является барьером для бегства российских капиталов за рубеж и никак не защищает российских вкладчиков, то тогда какую же полезную функцию она выполняет? Очевидно, что для общества полезность этой системы, мягко говоря, сомнительна. Но полезность для Центрального банка и персонально для его руководителей - очевидна. Во-первых, "административные мускулы" банка позволяют ему вмешиваться в любые экономические процессы в стране, поскольку так или иначе все они осуществляются с использованием системы денежных расчетов и с участием банков. Во-вторых, разрешительная система позволяет развивать коммерческие банки выборочно, поддерживая "правильные" банки (контролируемые "правильными" с точки зрения Центрального банка людьми). В-третьих, разрешительная система является важным инструментом сдерживания развития банковского сектора. Это элемент конкурентной борьбы. Слабые банки не могут кредитовать какие-либо значимые проекты, не пользуясь финансовой поддержкой Центрального банка. Однако такая поддержка является платной (кредиты предоставляются с процентами и, как правило, под залог ликвидных ценных бумаг), что в конечном итоге сказывается на материальном благосостоянии всех без исключения служащих Центрального банка, включая в первую очередь его руководителей. При этом такая платная поддержка может оказываться даже и за счет самих банков путем предоставления им кредитов за счет ими же депонированных резервов.

Как известно, денег никогда не бывает слишком много, поэтому помимо официальных источников материального благополучия грандиозная разрешительная система Центрального банка является основанием и условием получения теневых доходов. Так или иначе любое разрешение, выдаваемое Центральным банком, касается денег, часто очень больших. В этих условиях соблазн получения взяток, "откатов" и подарков чрезвычайно велик.

Как уже было сказано, приведенный выше перечень инструментов разрешительной системы Центрального банка определен федеральными законами, а значит, неполон, поскольку помимо законов существуют многочисленные нормативные акты самого Центрального банка, еще более расширяющие и укрепляющие эту систему. Анализ таких актов позволяет сформулировать следующий дополнительный перечень разнообразных разрешений и согласований:
1) выдача квалификационных аттестатов аудиторам - физическим лицам, работающим самостоятельно в сфере банковского аудита или в составе лицензированных аудиторских компаний;
2) установление лимитов объема иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации за счет денежных средств, находящихся на счетах типа "С";
3) выдача нерезидентам разрешений на перевод денежных средств со счетов типа "С" на цели инвестирования;
4) установление лимита доходности инвестиций для нерезидентов;
5) выдача коммерческим банкам (уполномоченным банкам) разрешений на открытие и ведение счетов нерезидентов типа "С";
6) выдача резидентам разрешений на ввоз капитала (зачисление иностранной валюты на счета в уполномоченных банках);
7) выдача резидентам разрешений на вывоз капитала (перевод иностранной валюты за рубеж);
8) выдача разрешений резидентам на осуществление инвестиционных операций путем вывоза капитала;
9) выдача согласований российским кредитным организациям на утрату преобладающего участия в уставных капиталах дочерних кредитных организаций (путем продажи акций, долей или любым иным способом);
10) выдача разрешений на открытие представительств иностранных кредитных организаций;
11) аккредитация иностранных сотрудников представительств иностранных кредитных организаций;
12) выдача разрешений на увеличение численности иностранных сотрудников иностранных кредитных организаций;
13) выдача разрешений резидентам на привлечение кредитов от нерезидентов в иностранной валюте;
14) выдача лицензий организациям инкассации;
15) выдача разрешений резидентам на открытие валютных счетов за границей (только с целью оплаты расходов на содержание заграничных представительств);
16) регистрация обменных пунктов кредитных организаций.

Некоторые из осуществляемых Центральным банком разрешительных функций являются очевидными с точки зрения основ и принципов государственного регулирования предпринимательской деятельности. К таковым относятся государственная регистрация кредитных организаций и их лицензирование, участие в процедурах санации и финансового оздоровления кредитных организаций. Другие разрешительные функции Центрального банка находят частичное объяснение при рассмотрении общих проблем экономики Российской Федерации и экономики банковского сектора в частности. К числу таких функций относится в первую очередь регулирование иностранного банковского участия. Наконец, значительный ряд разрешительных функций Центрального банка не имеет под собой никаких логических обоснований с точки зрения экономики. Например, регулирование численности иностранных работников российских представительств иностранных кредитных организаций. Наверное, в данном случае Центральному банку не дают покоя лавры миграционной службы.

В настоящей части доклада предметно анализируются отдельные элементы разрешительной системы Центрального банка с точки зрения анализа заложенных в них объективных факторов коррупции.

Очевидно, что коррупция возникает и процветает в такой системе государственного регулирования, где выполняются любые следующие условия:
1) Регулятор сам устанавливает правила, в соответствии с которыми он осуществляет регулирование;
2) система регулирования перегружена различного рода разрешительными мерами, часто не имеющими под собой никаких объективных оснований;
3) для применения административных методов регулирования применяются необъективные критерии оценки деятельности регулируемых субъектов, что увеличивает степень зависимости этих субъектов от "настроения" регулятора;
4) отсутствует или ограничивается возможность для обжалования действий Регулятора в судебном порядке.

Указанные условия представляются основными. Очевидно, при желании можно сформулировать гораздо более длинный их перечень. Каждая приведенная позиция, за исключением разве что четвертой, имеет место в случае с банковским регулированием в максимальном объеме. В положительном остатке - возможность обжалования действий и решений Центрального банка в судебном порядке. Справедливости ради отметим, что авторам настоящего доклада не известны случаи обжалования коммерческими банками действий Центрального банка за последнее время. Возможно, единичные иски против Центрального банка встречались в судебной практике.

Регистрация, лицензирование, аттестация

Институты государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций являются единственными снабженными установленными законом перечнями оснований для отказа в государственной регистрации и основания для отзыва лицензий.

Необходимость государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций не вызывает сомнений. Этот административный метод регулирования является традиционным для любых экономических и государственно-политических систем. Вне зависимости от любых изменений в системе банковского регулирования России можно с уверенностью сказать, что институты регистрации и лицензирования кредитных организаций сохранятся.

Центральный банк регистрирует:
1) кредитные организации;
2) изменения и дополнения в уставы кредитных организаций;
3) филиалы иностранных банков (заменено Центральным банком на выдачу разрешений на открытие представительств иностранных кредитных организаций - Положение № 02-437);
4) эмиссии ценных бумаг кредитных организаций;
5) обменные пункты российских кредитных организаций (в противоречие ст. 22 федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой российские кредитные организации только уведомляют Центральный банк об открытии своих филиалов и представительств на территории Российской Федерации).

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" достаточно четко определяет перечень оснований, по которым в регистрации кредитной организации может быть отказано (ст. 16), а также основания для отзыва лицензии кредитной организации (ст. 20).

Помимо лицензирования кредитных организаций Центральный банк также осуществляет лицензирование деятельности в сфере банковского аудита1. Это полномочие Центрального банка закреплено в ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке...". Возможно, функция лицензирования банковского аудита сохранится за Центральным банком и после принятия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в новой редакции, поскольку эта редакция не предполагает внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О Центральном банке...".

Наделяя Центральный банк полномочием на выдачу и отзыв лицензий в сфере банковского аудита, закон обходит молчанием описание всех связанных с таким лицензированием процедур, а также не формулирует перечень оснований для отказа в выдаче лицензии и ее отзыва. В результате Центральный банк имеет де-факто максимальные возможности для самостоятельного регулирования этой сферы.

По вопросу лицензирования банковского аудита Центральным банком утверждено специальное Положение № 02-391. Традиционно Центральный банк сильно расширил предоставленные ему законом полномочия, дополнив лицензирование банковского аудита требованием об обязательной аттестации физических лиц - аудиторов. Таким образом, имеет место двухуровневая модель доступа любой аудиторской организации к рынку услуг в сфере банковского аудита. Гражданин, желающий заниматься банковским аудитом самостоятельно или в составе аудиторской компании, обязан сдать квалификационный экзамен и получить аттестат аудитора. Соответственно, наличие у аудиторской компании в штате не менее 2 аттестованных аудиторов является обязательным условием для получения аудиторской лицензии.

Разрешительные процедуры в отношении российских кредитных организаций

Все установленные федеральными законами и нормативными актами Центрального банка разнообразные разрешения и согласования, выдаваемые Центральным банком российским кредитным организациям, имеют одну важнейшую особенность - ни закон, ни акты самого банка не устанавливают ни процедур получения таких разрешений и согласований, ни оснований для отказа в их получении:
1. Разрешение на открытие филиала российской кредитной организации за рубежом, создание зарубежной дочерней организации или приобретение участия в дочерней организации - ст. 35 закона "О банках и банковской деятельности". Отказ Центрального банка должен быть мотивирован, однако никаких оснований и возможных мотивировок для отказа законом не предусмотрено.
2. Разрешение на приобретение резидентом (резидентами) более 20% акций (долей в уставном капитале) российской кредитной организации - ст. 11 закона "О банках...". В этом случае отказ должен быть мотивирован со ссылкой на нарушаемые таким приобретением нормы федеральных законов.
3. Разрешение на участие нерезидента в уставном капитале российской кредитной организации - ст. 18 закона "О банках...". Отказ возможен в случае, если в результате может быть превышена квота на иностранное участие в банковской системе Российской Федерации. Указанная квота подлежит установлению законом. В настоящее время она не установлена. Юридически это означает отсутствие основания для отказа в выдаче разрешения, а также по сути утрату необходимости обращаться в Центральный банк за такими разрешениями. Однако закон предписывает в обязательном порядке получать предварительное согласие Центрального банка на каждую сделку по отчуждению акций (долей в уставном капитале) нерезидентам.
4. Выдача согласований (фактически разрешений) российским кредитным организациям на утрату преобладающего участия в уставных капиталах дочерних кредитных организаций за рубежом. Федеральными законами необходимость получения такого согласования не предусмотрена. Установление обязательности получения согласования является собственной инициативой Центрального банка, установленной Положением № 27-П. Данное положение содержит в себе требования, являющиеся вопиющим нарушением законности. Во-первых, обязательность получения разрешения Центрального банка на утрату преобладающего участия является по сути ограничением права кредитной организации свободно распоряжаться своим имуществом. Любые такие ограничения могут быть установлены только законом. Во-вторых, Центральный банк указанным положением до своего особого распоряжения запретил (!) участие российских кредитных организаций в уставных капиталах иностранных кредитных организаций в случае, если такое участие не является преобладающим.

Разрешительные процедуры в сфере валютного регулирования

Ничто в российском законодательстве с такой очевидностью не демонстрирует убогость российской экономики и неэффективность государственного регулирования в этой сфере, как закон "О валютном регулировании и валютном контроле", имеющий наиболее одиозный характер в ряду прочих законодательных актов, относящихся к регулированию экономики. Основным содержанием закона является установление тотальной разрешительной системы в отношении любых операций с иностранной валютой, в том числе инвестирования иностранного капитала в экономику России и вывоза российских и иностранных капиталов за рубеж, а также совершения нерезидентами рублевых операций. При этом сам закон "О валютном регулировании..." фактически не является регулирующим, поскольку в подавляющем большинстве случае отсылает к нормотворчеству Центрального банка в деятельности по установлению конкретных требований и разрешительных процедур. Закон содержит 19 ссылок на непосредственные полномочия Центрального банка по установлению правил и порядка совершения операций с иностранной и российской валютой резидентами и нерезидентами. При этом такие ссылки, что представляется чрезвычайно важным в связи с тематикой настоящего доклада, формулируются без указания на какие-либо ограничения и рамки нормотворчества Центрального банка. Закон предоставляет Центральному банку полный карт-бланш на установление любых обязанностей физических и юридических лиц, требований и процедур в сфере валютного регулирования.

Как и во всех прочих областях регулирования, осуществляемого Центральным банком, в сфере валютного регулирования основным методом является административное разрешение. Отсутствие в каждом случае проведения валютной операции такого разрешения влечет за собой признание соответствующей сделки недействительной и взыскания всего полученного по ней в доход государства либо уплату штрафа. Это одно из немногих положений закона, формулируемое с достаточной четкостью.

В соответствии с законом и руководствуясь своими собственными нормативными актами, Центральный банк выдает следующие виды разрешений:

1. На единовременный вывоз наличной валюты в сумме, превышающей 10 тыс. долл., физическими лицами - резидентами. Из всех разрешений в сфере валютного регулирования это единственное, которое упомянуто непосредственно в законе.

2. На открытие валютных счетов резидентов за границей (только на цели, установленные самим Центральным банком, в частности для оплаты расходов на содержание зарубежных представительств российских юридических лиц). При этом все операции по таким счетам должны быть абсолютно прозрачны для Центрального банка. Разрешение выдается сроком на 3 года и продлевается всякий раз по истечении этого срока, что, как минимум, означает необходимость для резидента периодически проходить процедуру подтверждения служащими Центрального банка его "благонадежности", а для самих служащих банка - возможность злоупотреблять своим должностным положением (Положение № 436).

Как правило, представительства юридических лиц создаются на неопределенный срок. Уже одно это лишает всякой логики требование Центрального банка продлевать разрешение. Наконец, нельзя не отметить, что выдача разрешения на открытие счета для оплаты расходов зарубежного представительства является по сути разрешением на открытие самого представительства. Через процедуру выдачи таких разрешений Центральный банк, со ссылкой на нормы закона "О валютном регулировании...", получил возможность ограничивать или прямо пресекать осуществление юридическими лицами - резидентами своих базовых гражданских прав в сфере предпринимательской деятельности.

3. На получение резидентом кредита в иностранной валюте от нерезидента (Положение № 527). В этом случае Центральный банк, возможно, превзошел самого себя, беззастенчиво и беззаконно вторгаясь не только в коммерческие взаимоотношения предпринимателей, но и фактически в зарубежное кредитное и банковское законодательство.

Очевидно, что в целом ряде случаев российскому заемщику невозможно выполнить требования Центрального банка, которыми обусловлено получение разрешения на получение кредита. В частности, кредитный договор должен быть оформлен в соответствии с требованиями самого банка. Работники Центрального банка не могут не знать того простого факта, что кредитующие зарубежные банки всегда имеют полный пакет документов на предоставление кредитов, включающий в себя в том числе и форму кредитного договора, несогласие с которой потенциального заемщика просто приведет к отказу в выдаче кредита. Другим и еще более казуистичным требованием Центрального банка является правило об обязательном соответствии содержания заключаемого с иностранным кредитором кредитного договора законодательству Российской Федерации и нормативным актам Центрального банка2. По этому условию в выдаче разрешения на получение иностранного кредита может быть отказано, наверное, любому российскому резиденту, поскольку невозможно себе представить кредитный департамент иностранного банка, сотрудники которого выверяли бы составляемые ими формы кредитных договоров на соответствие законодательству России и тем более нормативных актов российского Центрального банка.

Возникает вопрос - зачем получение разрешения на привлечение иностранных кредитов в Россию обставлено доведенными до абсурда требованиями? И это при том, что всем заранее известно - солидные кредитные ресурсы (в объемах, превышающих 100 млн долл.) российские предприниматели могут привлечь только на зарубежных кредитных рынках. Отечественные банки не в состоянии выдавать такие кредиты. Ответов на этот вопрос может быть много, но один из них очевиден - затем, чтобы предприниматель, поставленный в условия принципиальной невозможности соблюдения всех требований Центрального банка, тем не менее получал необходимое разрешение "в рабочем порядке". Даже если этот ответ неправилен и в Центральном банке отсутствует тарифная сетка "откатов" в виде процентов от получаемых кредитов и отсутствует система их передачи работникам банка, ответственным за принятие решений о выдаче разрешений, такой ответ абсолютно логичен. Он вытекает из самих правил получения разрешений, которые, таким образом, являются бесспорным объективным и базисным фактором коррупции в системе банковского регулирования. Нельзя не обратить внимание в связи с этим и на то, что в соответствии с обсуждаемым здесь Положением № 527 Центральный банк даже при наличии действительных нарушений его условий не обязан, но может отказать в выдаче необходимого предпринимателю разрешения. Это значит, что банк может и выдать разрешение, если сочтет нужным.

4. На проведение резидентами валютных операций, связанных с движением капитала. Выдача подобных разрешений регламентируется сразу двумя различными нормативными актами Центрального банка:

  • Положение № 82-П предусматривает обязательность получения предварительного разрешения Центрального банка на перевод за рубеж иностранной валюты или валютных ценностей в качестве взноса в уставные капиталы нерезидентов или с целью осуществления совместной деятельности.
  • Положение № 129-П предусматривает обязательность получения резидентами разрешений Центрального банка (его территориальных учреждений) на ввоз капиталов в Россию в сумме до 100 млн долл., а также на вывоз капиталов в сумме до 1 млн долл. для оплаты доли в уставных капиталах нерезидентов и в сумме до 100 млн долл. по любым другим операциям.

Особо стоит отметить, что ни одно из указанных положений не зарегистрировано Министерством юстиции, хотя содержит нормы, непосредственно затрагивающие права и свободы предпринимателей.

По традиции получение любого из предусмотренных рассматриваемыми положениями разрешений обставлено частоколом трудновыполнимых или вообще невыполнимых требований, основными из которых являются требования к представляемым для получения разрешений документам. Естественно, что в выдаче разрешения может быть отказано, если представлены не все документы либо представленные документы не содержат, по мнению работников Центрального банка, полной информации.

В частности, для получения разрешения Центрального банка на вывоз из России суммы (любой!) для оплаты взноса в уставный капитал зарубежной финансовой компании необходимо представить в банк заключение (а по сути дополнительное разрешение) Минэкономразвития относительно целесообразности осуществления такой операции. Сразу возникает по меньшей мере два вопроса. Во-первых, какое дело Центральному банку и уже тем более Минэкономразвития до того, что свободный российский предприниматель решил стать учредителем (участником, акционером) какой-либо зарубежной финансовой компании. Во-вторых, никто не может точно сказать, каким образом запрашиваются и получаются заключения Минэкономразвития по вопросу о целесообразности участия российских предпринимателей в уставных капиталах зарубежных финансовых компаний. Никаких нормативных актов, которые бы регламентировали и описывали соответствующую процедуру, не существует. Значит, такие заключения нужно получать в неофициальном порядке, используя свои связи и, возможно, деньги, либо в таком же неофициальном порядке получать разрешения от Центрального банка в отсутствие заключений Минэкономразвития. Никакого другого вывода сделать нельзя.

Еще более характерный пример наличия объективных коррупциогенных факторов являет собой процедура получения разрешений на ввоз и вывоз капиталов в территориальных учреждениях Центрального банка (Положение 129-П). Эта процедура также обставлена частоколом требований о предоставлении самых разнообразных документов, из числа которых особенно выделяются:

  • обоснования проведения валютных операций, о выдаче разрешений на которые представляются заявления в территориальные учреждения Центрального банка (очевидно, что требование о представлении обоснования является наиболее удобным поводом для возможного впоследствии отказа в выдаче разрешения; для такого отказа должностному лицу Центрального банка достаточно заявить, что с его точки зрения обоснование является неполным, неясным, слишком коротким или, наоборот, слишком длинным, не содержит нужной информации или содержит ненужную информацию и т. п.);
  • заключения Минэкономразвития, о которых уже было сказано выше.

При необходимости территориальное учреждение Центрального банка может запросить любую иную информацию и документы для рассмотрения при решении вопроса о выдаче разрешения. Это требование еще более усиливает зависимость обратившегося за получением разрешения предпринимателя от субъективной позиции работника банка.

5. На проведение валютных операций нерезидентами. Как известно, любые операции нерезидентов в Российской Федерации могут проводиться только с использованием специально открываемых в уполномоченных банках счетов различных типов ("С", "К", "Н", "Ф"), основным из которых является счет типа "С", поскольку прочие открываются только физическим лицам - нерезидентам, операции которых в России не имеют особого значения вследствие их малого объема.

Режим открытия и ведения счетов типа "С" - для осуществления инвестиций в экономику России - регламентируется двумя нормативными актами Центрального банка (Положением № 123-П и Инструкцией № 96-И).

Разрешительная система, установленная Центральным банком в отношении счетов типа "С" и проводимых с их использованием операций, включает в себя:

А. Определение Центральным банком лимита объема иностранных инвестиций в экономику России.

Статья 8 закона "О валютном регулировании..." устанавливает, что нерезиденты имеют право ввозить, переводить, пересылать в Российскую Федерацию валютные ценности без ограничений, в том числе без ограничений по объему. По идее это должно означать невозможность установления каких-либо лимитов объема иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации. Не предусматривает названный закон также и полномочия Центрального банка на установление таких лимитов по своему усмотрению. Однако Центральный банк считает иначе. В соответствии с п. 1.5 Положения № 123-П лимиты объемов иностранных инвестиций устанавливаются советом директоров Центрального банка по согласованию с Минфином. Иными словами, Центральный банк в нарушение закона своим нормативным актом присвоил себе право на установление указанных лимитов, которых не может быть в принципе.

Устанавливаемый Центральным банком лимит привлечения иностранных инвестиций является ни чем иным, как дополнительным механизмом понуждения иностранных инвесторов к обращению к должностным лицам банка за получением разрешений, получать которые по закону они не обязаны.

Б. Разрешение на перечисление средств со счета типа "С" на инвестиционные цели (под которыми понимаются кредитование резидентов и приобретение ценных бумаг). В данном случае иностранный инвестор также должен соблюсти установленный в текущем периоде лимит иностранных инвестиций в экономику России, поскольку в случае его превышения денежные средства так и останутся на счете типа "С" в "замороженном" состоянии.

Получение разрешения на перечисление средств со счета типа "С" на инвестиции должно предваряться получением иностранным инвестором следующих дополнительных разрешений:

А. Разрешения Минэкономразвития, Минфина и администрации соответствующего субъекта РФ на осуществление инвестиций в виде согласования с каждым (!) указанным органом плана реализации инвестиций.

Б. Разрешения Центрального банка в виде согласования плана поступления и выплаты денежных средств по инвестициям. Указанное согласование и само получение разрешения на перечисление средств со счета типа "С" осуществляются не одновременно, но являются разными (!) процедурами. Намереваясь согласовать план, иностранный инвестор должен иметь в виду, что ему запрещено указывать в этом плане суммы дохода от инвестиций, превышающие установленный Центральным банком лимит доходности, в противном случае план не будет согласован. Превышение установленного Центробанком лимита доходности впоследствии в связи с успешным для иностранного инвестора складыванием условий ведения его бизнеса в России является валютным нарушением (!), которое штрафуется в размере указанного превышения.

Особенно обращает на себя внимание то, что Центральный банк устанавливает лимиты доходности инвестиций, в частности в форме кредитования, для любых отраслей экономики. Очевидно, что для тех отраслей экономики, в функционировании которой работники Центрального банка разбираются слабо или не разбираются вообще, лимиты доходности устанавливаются совершенно субъективно.

Вопрос о том, каким образом описанная выше разрешительная система может способствовать привлечению иностранных инвестиций в Россию, является отдельной проблемой. В связи же с темой настоящего доклада обращает на себя внимание следующее - нетрудно себе представить, что в действительности иностранный инвестор не обивает пороги сразу четырех государственных учреждений, чтобы получить разрешение на расходование своих собственных средств в интересах развития экономики России. Вместо него в процедуре получения разрешений участвует либо уполномоченный банк, в котором открыт счет, либо тот предприниматель, которому предназначены инвестиции. В первом случае это увеличивает расходы иностранного инвестора за счет дополнительной специальной платы банку за то, что тот, используя свои связи в Центральном банке, получит такое разрешение. Во втором случае это увеличивает расходы российского получателя инвестиций за счет того, что ему необходимо искать неофициальные способы получения разрешения. При любом варианте в накладе остаются все (Россия в целом, иностранный инвестор, получатель инвестиций), кроме работников Центрального банка, ответственных за выдачу разрешений3.

Примечания.

1. Помимо кредитных организаций и аудиторских компаний Центральный банк также осуществляет лицензирование организаций инкассации.

2. Интересно, знают ли специалисты Центрального банка положение Гражданского кодекса России о том, что права и обязанности сторон по сделке с иностранным лицом определяются законом места ее совершения, а не места дислокации Центрального банка России?

3. В этой связи уместно привести мнение специалистов Всемирного банка по поводу существующей в современной России системы валютного регулирования и валютного контроля: "Все эти меры валютного контроля, возможно, и были полезны, обеспечив (временное) сокращение оттока капитала, но... они обошлись ценой роста коррупции...".

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Объективные факторы коррупции, складывающиеся при осуществлении регулятивных и контрольно-надзорных полномочий Центральным банком Российской Федерации | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2-3 (3-4) Август 2002г

Объективные факторы коррупции, складывающиеся при осуществлении регулятивных и контрольно-надзорных полномочий Центральным банком Российской Федерации

Васильев Д.В., член научного совета Московского Центра Карнеги, содиректор программы "Коррупция и государственная реформа", исполнительный директор Института корпоративного права и управления

За прошедшее десятилетие Центральный банк Российской Федерации с помощью всех прочих федеральных органов государственной власти создал исключительную по своей мощи и охвату административно-разрешительную систему, с которой время от времени сталкивается каждая организация и каждое физическое лицо в нашей стране. Краткой характеристикой административно-разрешительной системы Центрального банка в сфере кредитно-финансовых отношений может служить принцип "можно все, но только с разрешения Центрального банка".

Основными элементами административно-разрешительной системы Центрального банка являются:
1) государственная регистрация;
2) лицензирование;
3) аттестация;
4) предоставление разрешений на совершение отдельных действий.

Все элементы разрешительной системы группируются в соответствии с установленными федеральными законами функциями Центрального банка по государственному регулированию финансово-кредитных отношений и осуществлению контроля:
1) создание и текущая деятельность российских и иностранных кредитных организаций;
2) прекращение деятельности кредитных организаций, в том числе в связи с несостоятельностью (банкротством);
3) валютное регулирование и контроль за совершением операций с иностранной валютой и валютой Российской Федерации;
4) регулирование банковского аудита;
5) регулирование операций на рынке государственных ценных бумаг с участием кредитных организаций;
6) регулирование налично-денежного обращения и расчетов с участием юридических и физических лиц.

Федеральными законами определены следующие мероприятия, осуществляемые Центральным банком в процессе реализации им своих административно-распорядительных полномочий:
1. Государственная регистрация кредитных организаций. Выдача лицензий, в том числе лицензий на осуществление валютных операций, на осуществление операций с драгоценными металлами.
2. Государственная регистрация изменений и дополнений в уставы кредитных организаций.
3. Государственная регистрация филиалов иностранных банков.
4. Выдача разрешений на открытие филиалов российских кредитных организаций за рубежом.
5. Выдача разрешений российским кредитным организациям на создание дочерних кредитных организаций (участие в дочерних кредитных организациях).
6. Выдача разрешений на увеличение уставного капитала российских кредитных организаций за счет нерезидентов.
7. Выдача разрешений на отчуждение в любой форме акций (долей в уставных капиталах) российских кредитных организаций нерезидентам.
8. Выдача разрешений резидентам на отчуждение в любой форме нерезидентам акций (долей в уставных капиталах) российских кредитных организаций.
9. Выдача и отзыв лицензий банковских аудиторов.
10. Регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных организаций.
11. Установление квалификационных требований к руководителям и главным бухгалтерам кредитных организаций.
12. Выдача согласий на назначение новых руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций.
13. Выдача согласий на приобретение юридическими и физическими лицами более 20% долей (акций) уставных капиталов кредитных организаций.
14. Аттестация руководителей временных администраций кредитных организаций.
15. Выдача разрешений на распределение прибыли (дивидендов) между участниками (акционерами) кредитной организации, в отношении которой осуществляются меры по финансовому оздоровлению.
16. Согласование плана мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
17. Выдача разрешений физическим лицам - резидентам на единовременный вывоз наличной иностранной валюты в сумме, превышающей эквивалент 10 тыс. долл.

Приведенный перечень впечатляет. Ни один другой федеральный орган государственной власти не имеет столько широких возможностей определять "судьбу" предпринимателей и граждан своей страны, а также зарубежных коммерсантов, решивших завести свое дело в России. При этом, подчеркнем еще раз, Центральный банк является также и коммерческой организацией, извлекающей прибыль от проведения банковских и валютных операций. Следовательно, в отношении Центрального банка в полном объеме действуют правила и законы конкурентной экономики, в частности принцип вытеснения и борьбы с конкурентами. При этом свою конкурентную борьбу Центральный банк может вести с применением исключительных по разнообразию внеэкономических административных методов.

Обозревая перечень административных инструментов регулятивной политики Центрального банка, можно поставить несколько логичных вопросов.

Почему при таком жесточайшем администрировании банковской сферы со стороны Центрального банка в России возможно банкротство банков, невозврат вкладов, исчезновение руководителей банков с деньгами клиентов, перевод огромных валютных средств за рубеж и прямое воровство? Казалось бы, разрешительная система Центрального банка сформирована таким образом, что мимо Регулятора не может проскочить ни один рубль или доллар. Почему же при этом вся эта система контроля имеет практически нулевой коэффициент полезного действия?

Если разрешительная система Центрального банка не является барьером для бегства российских капиталов за рубеж и никак не защищает российских вкладчиков, то тогда какую же полезную функцию она выполняет? Очевидно, что для общества полезность этой системы, мягко говоря, сомнительна. Но полезность для Центрального банка и персонально для его руководителей - очевидна. Во-первых, "административные мускулы" банка позволяют ему вмешиваться в любые экономические процессы в стране, поскольку так или иначе все они осуществляются с использованием системы денежных расчетов и с участием банков. Во-вторых, разрешительная система позволяет развивать коммерческие банки выборочно, поддерживая "правильные" банки (контролируемые "правильными" с точки зрения Центрального банка людьми). В-третьих, разрешительная система является важным инструментом сдерживания развития банковского сектора. Это элемент конкурентной борьбы. Слабые банки не могут кредитовать какие-либо значимые проекты, не пользуясь финансовой поддержкой Центрального банка. Однако такая поддержка является платной (кредиты предоставляются с процентами и, как правило, под залог ликвидных ценных бумаг), что в конечном итоге сказывается на материальном благосостоянии всех без исключения служащих Центрального банка, включая в первую очередь его руководителей. При этом такая платная поддержка может оказываться даже и за счет самих банков путем предоставления им кредитов за счет ими же депонированных резервов.

Как известно, денег никогда не бывает слишком много, поэтому помимо официальных источников материального благополучия грандиозная разрешительная система Центрального банка является основанием и условием получения теневых доходов. Так или иначе любое разрешение, выдаваемое Центральным банком, касается денег, часто очень больших. В этих условиях соблазн получения взяток, "откатов" и подарков чрезвычайно велик.

Как уже было сказано, приведенный выше перечень инструментов разрешительной системы Центрального банка определен федеральными законами, а значит, неполон, поскольку помимо законов существуют многочисленные нормативные акты самого Центрального банка, еще более расширяющие и укрепляющие эту систему. Анализ таких актов позволяет сформулировать следующий дополнительный перечень разнообразных разрешений и согласований:
1) выдача квалификационных аттестатов аудиторам - физическим лицам, работающим самостоятельно в сфере банковского аудита или в составе лицензированных аудиторских компаний;
2) установление лимитов объема иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации за счет денежных средств, находящихся на счетах типа "С";
3) выдача нерезидентам разрешений на перевод денежных средств со счетов типа "С" на цели инвестирования;
4) установление лимита доходности инвестиций для нерезидентов;
5) выдача коммерческим банкам (уполномоченным банкам) разрешений на открытие и ведение счетов нерезидентов типа "С";
6) выдача резидентам разрешений на ввоз капитала (зачисление иностранной валюты на счета в уполномоченных банках);
7) выдача резидентам разрешений на вывоз капитала (перевод иностранной валюты за рубеж);
8) выдача разрешений резидентам на осуществление инвестиционных операций путем вывоза капитала;
9) выдача согласований российским кредитным организациям на утрату преобладающего участия в уставных капиталах дочерних кредитных организаций (путем продажи акций, долей или любым иным способом);
10) выдача разрешений на открытие представительств иностранных кредитных организаций;
11) аккредитация иностранных сотрудников представительств иностранных кредитных организаций;
12) выдача разрешений на увеличение численности иностранных сотрудников иностранных кредитных организаций;
13) выдача разрешений резидентам на привлечение кредитов от нерезидентов в иностранной валюте;
14) выдача лицензий организациям инкассации;
15) выдача разрешений резидентам на открытие валютных счетов за границей (только с целью оплаты расходов на содержание заграничных представительств);
16) регистрация обменных пунктов кредитных организаций.

Некоторые из осуществляемых Центральным банком разрешительных функций являются очевидными с точки зрения основ и принципов государственного регулирования предпринимательской деятельности. К таковым относятся государственная регистрация кредитных организаций и их лицензирование, участие в процедурах санации и финансового оздоровления кредитных организаций. Другие разрешительные функции Центрального банка находят частичное объяснение при рассмотрении общих проблем экономики Российской Федерации и экономики банковского сектора в частности. К числу таких функций относится в первую очередь регулирование иностранного банковского участия. Наконец, значительный ряд разрешительных функций Центрального банка не имеет под собой никаких логических обоснований с точки зрения экономики. Например, регулирование численности иностранных работников российских представительств иностранных кредитных организаций. Наверное, в данном случае Центральному банку не дают покоя лавры миграционной службы.

В настоящей части доклада предметно анализируются отдельные элементы разрешительной системы Центрального банка с точки зрения анализа заложенных в них объективных факторов коррупции.

Очевидно, что коррупция возникает и процветает в такой системе государственного регулирования, где выполняются любые следующие условия:
1) Регулятор сам устанавливает правила, в соответствии с которыми он осуществляет регулирование;
2) система регулирования перегружена различного рода разрешительными мерами, часто не имеющими под собой никаких объективных оснований;
3) для применения административных методов регулирования применяются необъективные критерии оценки деятельности регулируемых субъектов, что увеличивает степень зависимости этих субъектов от "настроения" регулятора;
4) отсутствует или ограничивается возможность для обжалования действий Регулятора в судебном порядке.

Указанные условия представляются основными. Очевидно, при желании можно сформулировать гораздо более длинный их перечень. Каждая приведенная позиция, за исключением разве что четвертой, имеет место в случае с банковским регулированием в максимальном объеме. В положительном остатке - возможность обжалования действий и решений Центрального банка в судебном порядке. Справедливости ради отметим, что авторам настоящего доклада не известны случаи обжалования коммерческими банками действий Центрального банка за последнее время. Возможно, единичные иски против Центрального банка встречались в судебной практике.

Регистрация, лицензирование, аттестация

Институты государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций являются единственными снабженными установленными законом перечнями оснований для отказа в государственной регистрации и основания для отзыва лицензий.

Необходимость государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций не вызывает сомнений. Этот административный метод регулирования является традиционным для любых экономических и государственно-политических систем. Вне зависимости от любых изменений в системе банковского регулирования России можно с уверенностью сказать, что институты регистрации и лицензирования кредитных организаций сохранятся.

Центральный банк регистрирует:
1) кредитные организации;
2) изменения и дополнения в уставы кредитных организаций;
3) филиалы иностранных банков (заменено Центральным банком на выдачу разрешений на открытие представительств иностранных кредитных организаций - Положение № 02-437);
4) эмиссии ценных бумаг кредитных организаций;
5) обменные пункты российских кредитных организаций (в противоречие ст. 22 федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой российские кредитные организации только уведомляют Центральный банк об открытии своих филиалов и представительств на территории Российской Федерации).

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" достаточно четко определяет перечень оснований, по которым в регистрации кредитной организации может быть отказано (ст. 16), а также основания для отзыва лицензии кредитной организации (ст. 20).

Помимо лицензирования кредитных организаций Центральный банк также осуществляет лицензирование деятельности в сфере банковского аудита1. Это полномочие Центрального банка закреплено в ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке...". Возможно, функция лицензирования банковского аудита сохранится за Центральным банком и после принятия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в новой редакции, поскольку эта редакция не предполагает внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О Центральном банке...".

Наделяя Центральный банк полномочием на выдачу и отзыв лицензий в сфере банковского аудита, закон обходит молчанием описание всех связанных с таким лицензированием процедур, а также не формулирует перечень оснований для отказа в выдаче лицензии и ее отзыва. В результате Центральный банк имеет де-факто максимальные возможности для самостоятельного регулирования этой сферы.

По вопросу лицензирования банковского аудита Центральным банком утверждено специальное Положение № 02-391. Традиционно Центральный банк сильно расширил предоставленные ему законом полномочия, дополнив лицензирование банковского аудита требованием об обязательной аттестации физических лиц - аудиторов. Таким образом, имеет место двухуровневая модель доступа любой аудиторской организации к рынку услуг в сфере банковского аудита. Гражданин, желающий заниматься банковским аудитом самостоятельно или в составе аудиторской компании, обязан сдать квалификационный экзамен и получить аттестат аудитора. Соответственно, наличие у аудиторской компании в штате не менее 2 аттестованных аудиторов является обязательным условием для получения аудиторской лицензии.

Разрешительные процедуры в отношении российских кредитных организаций

Все установленные федеральными законами и нормативными актами Центрального банка разнообразные разрешения и согласования, выдаваемые Центральным банком российским кредитным организациям, имеют одну важнейшую особенность - ни закон, ни акты самого банка не устанавливают ни процедур получения таких разрешений и согласований, ни оснований для отказа в их получении:
1. Разрешение на открытие филиала российской кредитной организации за рубежом, создание зарубежной дочерней организации или приобретение участия в дочерней организации - ст. 35 закона "О банках и банковской деятельности". Отказ Центрального банка должен быть мотивирован, однако никаких оснований и возможных мотивировок для отказа законом не предусмотрено.
2. Разрешение на приобретение резидентом (резидентами) более 20% акций (долей в уставном капитале) российской кредитной организации - ст. 11 закона "О банках...". В этом случае отказ должен быть мотивирован со ссылкой на нарушаемые таким приобретением нормы федеральных законов.
3. Разрешение на участие нерезидента в уставном капитале российской кредитной организации - ст. 18 закона "О банках...". Отказ возможен в случае, если в результате может быть превышена квота на иностранное участие в банковской системе Российской Федерации. Указанная квота подлежит установлению законом. В настоящее время она не установлена. Юридически это означает отсутствие основания для отказа в выдаче разрешения, а также по сути утрату необходимости обращаться в Центральный банк за такими разрешениями. Однако закон предписывает в обязательном порядке получать предварительное согласие Центрального банка на каждую сделку по отчуждению акций (долей в уставном капитале) нерезидентам.
4. Выдача согласований (фактически разрешений) российским кредитным организациям на утрату преобладающего участия в уставных капиталах дочерних кредитных организаций за рубежом. Федеральными законами необходимость получения такого согласования не предусмотрена. Установление обязательности получения согласования является собственной инициативой Центрального банка, установленной Положением № 27-П. Данное положение содержит в себе требования, являющиеся вопиющим нарушением законности. Во-первых, обязательность получения разрешения Центрального банка на утрату преобладающего участия является по сути ограничением права кредитной организации свободно распоряжаться своим имуществом. Любые такие ограничения могут быть установлены только законом. Во-вторых, Центральный банк указанным положением до своего особого распоряжения запретил (!) участие российских кредитных организаций в уставных капиталах иностранных кредитных организаций в случае, если такое участие не является преобладающим.

Разрешительные процедуры в сфере валютного регулирования

Ничто в российском законодательстве с такой очевидностью не демонстрирует убогость российской экономики и неэффективность государственного регулирования в этой сфере, как закон "О валютном регулировании и валютном контроле", имеющий наиболее одиозный характер в ряду прочих законодательных актов, относящихся к регулированию экономики. Основным содержанием закона является установление тотальной разрешительной системы в отношении любых операций с иностранной валютой, в том числе инвестирования иностранного капитала в экономику России и вывоза российских и иностранных капиталов за рубеж, а также совершения нерезидентами рублевых операций. При этом сам закон "О валютном регулировании..." фактически не является регулирующим, поскольку в подавляющем большинстве случае отсылает к нормотворчеству Центрального банка в деятельности по установлению конкретных требований и разрешительных процедур. Закон содержит 19 ссылок на непосредственные полномочия Центрального банка по установлению правил и порядка совершения операций с иностранной и российской валютой резидентами и нерезидентами. При этом такие ссылки, что представляется чрезвычайно важным в связи с тематикой настоящего доклада, формулируются без указания на какие-либо ограничения и рамки нормотворчества Центрального банка. Закон предоставляет Центральному банку полный карт-бланш на установление любых обязанностей физических и юридических лиц, требований и процедур в сфере валютного регулирования.

Как и во всех прочих областях регулирования, осуществляемого Центральным банком, в сфере валютного регулирования основным методом является административное разрешение. Отсутствие в каждом случае проведения валютной операции такого разрешения влечет за собой признание соответствующей сделки недействительной и взыскания всего полученного по ней в доход государства либо уплату штрафа. Это одно из немногих положений закона, формулируемое с достаточной четкостью.

В соответствии с законом и руководствуясь своими собственными нормативными актами, Центральный банк выдает следующие виды разрешений:

1. На единовременный вывоз наличной валюты в сумме, превышающей 10 тыс. долл., физическими лицами - резидентами. Из всех разрешений в сфере валютного регулирования это единственное, которое упомянуто непосредственно в законе.

2. На открытие валютных счетов резидентов за границей (только на цели, установленные самим Центральным банком, в частности для оплаты расходов на содержание зарубежных представительств российских юридических лиц). При этом все операции по таким счетам должны быть абсолютно прозрачны для Центрального банка. Разрешение выдается сроком на 3 года и продлевается всякий раз по истечении этого срока, что, как минимум, означает необходимость для резидента периодически проходить процедуру подтверждения служащими Центрального банка его "благонадежности", а для самих служащих банка - возможность злоупотреблять своим должностным положением (Положение № 436).

Как правило, представительства юридических лиц создаются на неопределенный срок. Уже одно это лишает всякой логики требование Центрального банка продлевать разрешение. Наконец, нельзя не отметить, что выдача разрешения на открытие счета для оплаты расходов зарубежного представительства является по сути разрешением на открытие самого представительства. Через процедуру выдачи таких разрешений Центральный банк, со ссылкой на нормы закона "О валютном регулировании...", получил возможность ограничивать или прямо пресекать осуществление юридическими лицами - резидентами своих базовых гражданских прав в сфере предпринимательской деятельности.

3. На получение резидентом кредита в иностранной валюте от нерезидента (Положение № 527). В этом случае Центральный банк, возможно, превзошел самого себя, беззастенчиво и беззаконно вторгаясь не только в коммерческие взаимоотношения предпринимателей, но и фактически в зарубежное кредитное и банковское законодательство.

Очевидно, что в целом ряде случаев российскому заемщику невозможно выполнить требования Центрального банка, которыми обусловлено получение разрешения на получение кредита. В частности, кредитный договор должен быть оформлен в соответствии с требованиями самого банка. Работники Центрального банка не могут не знать того простого факта, что кредитующие зарубежные банки всегда имеют полный пакет документов на предоставление кредитов, включающий в себя в том числе и форму кредитного договора, несогласие с которой потенциального заемщика просто приведет к отказу в выдаче кредита. Другим и еще более казуистичным требованием Центрального банка является правило об обязательном соответствии содержания заключаемого с иностранным кредитором кредитного договора законодательству Российской Федерации и нормативным актам Центрального банка2. По этому условию в выдаче разрешения на получение иностранного кредита может быть отказано, наверное, любому российскому резиденту, поскольку невозможно себе представить кредитный департамент иностранного банка, сотрудники которого выверяли бы составляемые ими формы кредитных договоров на соответствие законодательству России и тем более нормативных актов российского Центрального банка.

Возникает вопрос - зачем получение разрешения на привлечение иностранных кредитов в Россию обставлено доведенными до абсурда требованиями? И это при том, что всем заранее известно - солидные кредитные ресурсы (в объемах, превышающих 100 млн долл.) российские предприниматели могут привлечь только на зарубежных кредитных рынках. Отечественные банки не в состоянии выдавать такие кредиты. Ответов на этот вопрос может быть много, но один из них очевиден - затем, чтобы предприниматель, поставленный в условия принципиальной невозможности соблюдения всех требований Центрального банка, тем не менее получал необходимое разрешение "в рабочем порядке". Даже если этот ответ неправилен и в Центральном банке отсутствует тарифная сетка "откатов" в виде процентов от получаемых кредитов и отсутствует система их передачи работникам банка, ответственным за принятие решений о выдаче разрешений, такой ответ абсолютно логичен. Он вытекает из самих правил получения разрешений, которые, таким образом, являются бесспорным объективным и базисным фактором коррупции в системе банковского регулирования. Нельзя не обратить внимание в связи с этим и на то, что в соответствии с обсуждаемым здесь Положением № 527 Центральный банк даже при наличии действительных нарушений его условий не обязан, но может отказать в выдаче необходимого предпринимателю разрешения. Это значит, что банк может и выдать разрешение, если сочтет нужным.

4. На проведение резидентами валютных операций, связанных с движением капитала. Выдача подобных разрешений регламентируется сразу двумя различными нормативными актами Центрального банка:

  • Положение № 82-П предусматривает обязательность получения предварительного разрешения Центрального банка на перевод за рубеж иностранной валюты или валютных ценностей в качестве взноса в уставные капиталы нерезидентов или с целью осуществления совместной деятельности.
  • Положение № 129-П предусматривает обязательность получения резидентами разрешений Центрального банка (его территориальных учреждений) на ввоз капиталов в Россию в сумме до 100 млн долл., а также на вывоз капиталов в сумме до 1 млн долл. для оплаты доли в уставных капиталах нерезидентов и в сумме до 100 млн долл. по любым другим операциям.

Особо стоит отметить, что ни одно из указанных положений не зарегистрировано Министерством юстиции, хотя содержит нормы, непосредственно затрагивающие права и свободы предпринимателей.

По традиции получение любого из предусмотренных рассматриваемыми положениями разрешений обставлено частоколом трудновыполнимых или вообще невыполнимых требований, основными из которых являются требования к представляемым для получения разрешений документам. Естественно, что в выдаче разрешения может быть отказано, если представлены не все документы либо представленные документы не содержат, по мнению работников Центрального банка, полной информации.

В частности, для получения разрешения Центрального банка на вывоз из России суммы (любой!) для оплаты взноса в уставный капитал зарубежной финансовой компании необходимо представить в банк заключение (а по сути дополнительное разрешение) Минэкономразвития относительно целесообразности осуществления такой операции. Сразу возникает по меньшей мере два вопроса. Во-первых, какое дело Центральному банку и уже тем более Минэкономразвития до того, что свободный российский предприниматель решил стать учредителем (участником, акционером) какой-либо зарубежной финансовой компании. Во-вторых, никто не может точно сказать, каким образом запрашиваются и получаются заключения Минэкономразвития по вопросу о целесообразности участия российских предпринимателей в уставных капиталах зарубежных финансовых компаний. Никаких нормативных актов, которые бы регламентировали и описывали соответствующую процедуру, не существует. Значит, такие заключения нужно получать в неофициальном порядке, используя свои связи и, возможно, деньги, либо в таком же неофициальном порядке получать разрешения от Центрального банка в отсутствие заключений Минэкономразвития. Никакого другого вывода сделать нельзя.

Еще более характерный пример наличия объективных коррупциогенных факторов являет собой процедура получения разрешений на ввоз и вывоз капиталов в территориальных учреждениях Центрального банка (Положение 129-П). Эта процедура также обставлена частоколом требований о предоставлении самых разнообразных документов, из числа которых особенно выделяются:

  • обоснования проведения валютных операций, о выдаче разрешений на которые представляются заявления в территориальные учреждения Центрального банка (очевидно, что требование о представлении обоснования является наиболее удобным поводом для возможного впоследствии отказа в выдаче разрешения; для такого отказа должностному лицу Центрального банка достаточно заявить, что с его точки зрения обоснование является неполным, неясным, слишком коротким или, наоборот, слишком длинным, не содержит нужной информации или содержит ненужную информацию и т. п.);
  • заключения Минэкономразвития, о которых уже было сказано выше.

При необходимости территориальное учреждение Центрального банка может запросить любую иную информацию и документы для рассмотрения при решении вопроса о выдаче разрешения. Это требование еще более усиливает зависимость обратившегося за получением разрешения предпринимателя от субъективной позиции работника банка.

5. На проведение валютных операций нерезидентами. Как известно, любые операции нерезидентов в Российской Федерации могут проводиться только с использованием специально открываемых в уполномоченных банках счетов различных типов ("С", "К", "Н", "Ф"), основным из которых является счет типа "С", поскольку прочие открываются только физическим лицам - нерезидентам, операции которых в России не имеют особого значения вследствие их малого объема.

Режим открытия и ведения счетов типа "С" - для осуществления инвестиций в экономику России - регламентируется двумя нормативными актами Центрального банка (Положением № 123-П и Инструкцией № 96-И).

Разрешительная система, установленная Центральным банком в отношении счетов типа "С" и проводимых с их использованием операций, включает в себя:

А. Определение Центральным банком лимита объема иностранных инвестиций в экономику России.

Статья 8 закона "О валютном регулировании..." устанавливает, что нерезиденты имеют право ввозить, переводить, пересылать в Российскую Федерацию валютные ценности без ограничений, в том числе без ограничений по объему. По идее это должно означать невозможность установления каких-либо лимитов объема иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации. Не предусматривает названный закон также и полномочия Центрального банка на установление таких лимитов по своему усмотрению. Однако Центральный банк считает иначе. В соответствии с п. 1.5 Положения № 123-П лимиты объемов иностранных инвестиций устанавливаются советом директоров Центрального банка по согласованию с Минфином. Иными словами, Центральный банк в нарушение закона своим нормативным актом присвоил себе право на установление указанных лимитов, которых не может быть в принципе.

Устанавливаемый Центральным банком лимит привлечения иностранных инвестиций является ни чем иным, как дополнительным механизмом понуждения иностранных инвесторов к обращению к должностным лицам банка за получением разрешений, получать которые по закону они не обязаны.

Б. Разрешение на перечисление средств со счета типа "С" на инвестиционные цели (под которыми понимаются кредитование резидентов и приобретение ценных бумаг). В данном случае иностранный инвестор также должен соблюсти установленный в текущем периоде лимит иностранных инвестиций в экономику России, поскольку в случае его превышения денежные средства так и останутся на счете типа "С" в "замороженном" состоянии.

Получение разрешения на перечисление средств со счета типа "С" на инвестиции должно предваряться получением иностранным инвестором следующих дополнительных разрешений:

А. Разрешения Минэкономразвития, Минфина и администрации соответствующего субъекта РФ на осуществление инвестиций в виде согласования с каждым (!) указанным органом плана реализации инвестиций.

Б. Разрешения Центрального банка в виде согласования плана поступления и выплаты денежных средств по инвестициям. Указанное согласование и само получение разрешения на перечисление средств со счета типа "С" осуществляются не одновременно, но являются разными (!) процедурами. Намереваясь согласовать план, иностранный инвестор должен иметь в виду, что ему запрещено указывать в этом плане суммы дохода от инвестиций, превышающие установленный Центральным банком лимит доходности, в противном случае план не будет согласован. Превышение установленного Центробанком лимита доходности впоследствии в связи с успешным для иностранного инвестора складыванием условий ведения его бизнеса в России является валютным нарушением (!), которое штрафуется в размере указанного превышения.

Особенно обращает на себя внимание то, что Центральный банк устанавливает лимиты доходности инвестиций, в частности в форме кредитования, для любых отраслей экономики. Очевидно, что для тех отраслей экономики, в функционировании которой работники Центрального банка разбираются слабо или не разбираются вообще, лимиты доходности устанавливаются совершенно субъективно.

Вопрос о том, каким образом описанная выше разрешительная система может способствовать привлечению иностранных инвестиций в Россию, является отдельной проблемой. В связи же с темой настоящего доклада обращает на себя внимание следующее - нетрудно себе представить, что в действительности иностранный инвестор не обивает пороги сразу четырех государственных учреждений, чтобы получить разрешение на расходование своих собственных средств в интересах развития экономики России. Вместо него в процедуре получения разрешений участвует либо уполномоченный банк, в котором открыт счет, либо тот предприниматель, которому предназначены инвестиции. В первом случае это увеличивает расходы иностранного инвестора за счет дополнительной специальной платы банку за то, что тот, используя свои связи в Центральном банке, получит такое разрешение. Во втором случае это увеличивает расходы российского получателя инвестиций за счет того, что ему необходимо искать неофициальные способы получения разрешения. При любом варианте в накладе остаются все (Россия в целом, иностранный инвестор, получатель инвестиций), кроме работников Центрального банка, ответственных за выдачу разрешений3.

Примечания.

1. Помимо кредитных организаций и аудиторских компаний Центральный банк также осуществляет лицензирование организаций инкассации.

2. Интересно, знают ли специалисты Центрального банка положение Гражданского кодекса России о том, что права и обязанности сторон по сделке с иностранным лицом определяются законом места ее совершения, а не места дислокации Центрального банка России?

3. В этой связи уместно привести мнение специалистов Всемирного банка по поводу существующей в современной России системы валютного регулирования и валютного контроля: "Все эти меры валютного контроля, возможно, и были полезны, обеспечив (временное) сокращение оттока капитала, но... они обошлись ценой роста коррупции...".

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100