написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (40-41), Декабрь 2011

Исполнительная власть и гражданское общество: становление и развитие новых механизмов диалога и контроля (на опыте работы Общественного совета при ФСБ России)

Титов В.Н., председатель Общественного совета при ФСБ России

***

В статье описаны основные задачи и направления деятельности Общественного совета при Федеральной службе безопасности России. Автор обсуждает выбор оптимальных форм и методов контроля за деятельностью общественных советов при федеральных органах исполнительной власти со стороны общества.

Ключевые слова: .

***

Общественные советы и исполнительная власть

В августе 2011 г. исполнилось 5 лет со дня подписания Указа Президента РФ № 842*, определяющего порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет глава государства. И хотя дата не самая внушительная, она дает основания подвести некоторые предварительные итоги деятельности в нашей стране этих институтов гражданского общества. Дает возможность критически переосмыслить то, что они смогли сделать за истекший период и на чем им предстоит в дальнейшем сконцентрировать усилия на нынешнем этапе развития и укрепления российской демократии.

Абсолютно очевидно, что в государстве, декларирующем демократические принципы, деятельность всех властных структур должна быть подконтрольна гражданам. Их право на участие в управлении государством, подразумевающее, в том числе, осуществление контрольных полномочий за деятельностью органов законодательной и исполнительной власти, закреплено в Конституции РФ. Одной из форм такого контроля выступает общественный контроль, реализуемый через институты гражданского общества. Его правовую основу составляют Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», наделяющий Палату контрольными функциями в отношении федеральных органов исполнительной власти, и Указ № 842.

Не секрет, что принимаемые властными структурами без участия граждан и учета их чаяний решения нередко не только не снимают острые социальные проблемы, но, напротив, создают потенциальные источники напряженности в обществе. Миссия общественных советов, на мой взгляд, как раз и состоит в том, чтобы предотвратить развитие событий по конфликтному сценарию. Их задача — обеспечивать процесс публичного обсуждения решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, и тем самым содействовать повышению качества государственного управления. «Государственные институты не могут улучшаться сами — их улучшение зависит от нас», — напутствовал современников и потомков один из самых влиятельных философов-неопозитивистов ХХ в. Карл Раймунд Поппер.

Сегодня можно с полным основанием утверждать, что общественные советы прочно утвердились в системе взаимодействия граждан и власти. Их неоспоримой заслугой стало то, что они способствовали более активному подключению общественных, научных, профессиональных организаций и социально активных граждан к обсуждению и разработке государственной политики, поиску оптимальных законодательных решений и путей урегулирования наиболее острых социальных проблем. Это помогло сделать более эффективным общественный контроль над процессом осуществления государством его функций. Создание и успешное функционирование советов, таким образом, ознаменовало собой новый вектор во взаимодействии государства и общества.

Анализ мирового опыта показывает, что общественные советы при властных структурах существуют во многих странах и в самых разнообразных формах. Одним из наиболее ярких примеров может служить действующий во Франции и призванный привлекать институты гражданского общества к выработке государственной политики Экономический и социальный совет, которому даже посвящен целый раздел конституции. В частности, ст. 70 конституции Франции предполагает, что на заключение Совета представляются все планы и программные законопроекты экономического и социального характера. Состав этой структуры, определяемый преимущественно общественными объединениями и лишь частично — правительством, а также правила его деятельности регулируются специальным законом.

В России общественные советы при федеральных органах исполнительной власти также формируются при участии как государства, так и гражданского общества, играющего в этом процессе инициирующую роль. Согласно Указу № 842, они образуются по предложению Совета Общественной палаты РФ руководителями соответствующих министерств и ведомств. При этом правила, по которым предстоит действовать данным институтам, определяются их «материнскими» властными структурами: как положение о каждом конкретном общественном совете, определяющее его компетенцию, порядок формирования и деятельности, так и персональный состав утверждаются правовым актом соответствующего органа исполнительной власти.

Каждое ведомство, при котором действует общественный совет, по-своему расставляет приоритеты его деятельности. Кто-то главной целью взаимодействия с гражданским обществом считает повышение качества ведомственного нормотворчества, другие видят основную задачу советов в обобщении инициатив и предложений граждан и общественных объединений, третьи ставят во главу угла функцию общественного контроля. Единый подход здесь пока не выработан.

Ограниченный круг задач и множество путей их решения

Общественный совет при ФСБ России, начавший работу в мае 2007 г., по количественному составу, возможно, не столь масштабен, как аналогичные структуры при других силовых ведомствах. Его численность, согласно утвержденному Директором ФСБ Положению, составляет всего 15 человек. Тем не менее этот состав достаточно репрезентативен. Наряду с ветеранами спецслужб, т.е. профессионалами в вопросах обеспечения государственной безопасности, в Совет входят представители самых различных страт общества — бизнесмены, юристы, деятели науки и культуры, представители религиозных кругов. Такая всеохватывающая схема формирования помогает Совету успешно играть роль связующего звена между обществом и Службой.

Действуя в рамках Положения об Общественном совете при ФСБ России, мы с самого момента его создания обозначили для себя три ключевые взаимосвязанные задачи. Первая — обеспечение конструктивного взаимодействия между спецслужбами и обществом. Лишь в условиях откровенного и уважительного диалога между общественностью и силовыми ведомствами можно вырабатывать и претворять в жизнь государственную политику в сфере национальной безопасности. Вторую, не менее важную задачу мы видим в том, чтобы содействовать укреплению доверия российских граждан к органам безопасности. Ее успешное решение возможно только в том случае, если работа ФСБ станет более понятной гражданам, если они смогут получать больше объективной информации о деятельности Службы. Наконец, третья задача нашего Совета — осуществление общественного контроля над деятельностью спецслужб в части, касающейся соблюдения конституционных прав и свобод российских граждан. Такой контроль — безусловная норма любого демократического государства, а в нашей стране еще и дополнительная гарантия невозврата к злоупотреблениям времен ВЧК-ОГПУ-НКВД.

Одним из главных направлений деятельности Общественного совета при ФСБ России в публичном пространстве является проведение открытых мероприятий, призванных содействовать максимально широкому подключению институтов гражданского общества к решению наиболее острых проблем в сфере обеспечения безопасности. Только за первую половину нынешнего года члены Совета организовали и провели свыше полутора десятков круглых столов, форумов, заседаний, семинаров и других мероприятий. При этом мы отнюдь не ограничиваемся Москвой и даже собственные заседания стремимся выносить в регионы. В частности, такие заседания Совет проводил на Северном Кавказе и в Санкт-Петербурге.

Особое внимание Совет уделяет консолидации позиции граждан РФ, институтов гражданского общества, федеральных органов исполнительной власти, в том числе спецслужб, в противодействии терроризму и экстремизму. С этой целью мы, в частности, выступили с инициативой создания в Общественной палате РФ рабочего органа по взаимодействию с гражданским обществом в вопросах реализации государственной политики в области противодействия терроризму. Мы считаем крайне важным поддержание постоянного диалога сил правопорядка и общественности по этой проблематике, поскольку здесь необходимо соблюдать баланс между задачами борьбы с распространением идеологии терроризма, политического и религиозного экстремизма, с одной стороны, и интересами обеспечения свободы совести, политических и культурных прав россиян — с другой.

Стремясь стимулировать общественную инициативу, мы всемерно поддерживаем участие российских общественных организаций и ведущих образовательных учреждений в разработке и реализации гуманитарных, экономических и технических программ, направленных на противодействие терроризму и создание благоприятных условий для межнационального и межконфессионального диалога. В этой связи мы оказали содействие проведению в августе 2011 г. Всероссийского слета «Молодежь против терроризма, экстремизма и ксенофобии». В рамках работы этого форума, который прошел на базе Мордовского государственного педагогического института им. М.Е.Евсевьева, состоялся открытый и конструктивный диалог с участием студентов, преподавателей, сотрудников силовых ведомств, политиков, ученых и журналистов. Совет также поддержал издание сборника научных работ участников слета.

 Чтобы успешнее решать задачу по оказанию содействия укреплению доверия граждан к спецслужбам, мы изначально заложили в основу информационной политики Совета принцип максимально возможной открытости для граждан и прессы. На проводимые Советом мероприятия — заседания, круглые столы, форумы, пресс-конференции — постоянно приглашаются журналисты. Обо всех принятых Советом решениях общественность оперативно информируется через СМИ. Аудиовизуальными иллюстрациями высокого уровня присутствия Совета в медиапространстве могут служить около 30 подготовленных за тот же период теле- и радиосюжетов о его деятельности на общероссийских каналах и станциях, публикаций в федеральных СМИ.

Предметом нашей особой гордости служит журнал «ФСБ: ЗА и ПРОТИВ», который содействует еще большей открытости как Совета, так и Службы. Этот издаваемый нами журнал является площадкой для свободного обсуждения различных сторон обеспечения безопасности государства, соблюдения гражданских прав и свобод. В каждом его номере публикуются интервью с представителями законодательной и исполнительной власти, которые рассказывают о своем видении волнующих общество проблем. На страницах издания мы беседуем с представителями творческой интеллигенции, звездами кино и эстрады, которые удостоены премии ФСБ России. В журнале публикуются рассекреченные архивные, исторические материалы, помогающие формировать объективный взгляд на различные, в том числе вызывающие споры, страницы истории Отечества и органов безопасности.

Еще одним наглядным свидетельством открытости Общественного совета при ФСБ для граждан России может служить сайт www.osfsb.ru, который служит надежным источником информации о нашей повседневной работе. На нем регулярно публикуются пресс-релизы по итогам всех заседаний Совета и даже их протоколы, а также отчеты о проводимых нами мероприятиях. На сайте можно почерпнуть сведения о различных аспектах деятельности ФСБ, познакомиться с фактами из истории отечественных спецслужб.

Эффективно играя роль инструмента, обеспечивающего «обратную связь» 24 часа в сутки 365 дней в году, наше представительство в Интернете дает прекрасные возможности для осуществления общественного контроля за деятельностью спецслужб в части, касающейся соблюдения гражданских прав и свобод. Используя форму электронного письма, направленного по адресу os@fsb.ru, любой гражданин может обратиться в Общественный совет при ФСБ России, в том числе с жалобой на действия сотрудников Службы. Все обращения внимательно рассматриваются, и ни одно из них не остается без ответа.

В 2010 г. к нам поступило 217 обращений граждан. Это в 1,5 раза больше, чем за 2009 г., и уже само по себе свидетельствует о росте авторитета Совета, повышении интереса россиян к его деятельности. Обращения затрагивали, в частности, такие вопросы, как реализация прав граждан (63); зачисление на службу в органы федеральной службы безопасности (27), обеспечение жильем сотрудников ФСБ, членов их семей и лиц, уволенных с военной службы (11), предоставление архивных материалов и сведений (5). С рядом заявителей для уточнения информации и разъяснения их конституционных прав проведены личные встречи. В отношении 47 обращений, в которых затрагивались вопросы, входящие в компетенцию органов федеральной службы безопасности, организовано их рассмотрение в подразделениях ФСБ России.

Другая форма нашей работы в сфере общественного контроля за соблюдением органами безопасности гражданских прав и свобод — участие в законо- и нормотворческой деятельности. Юридически мы не обладаем правом законодательной инициативы, но исходим из того, что Совет на то и существует, чтобы советовать, в том числе по правовым вопросам. Мы проводим экспертизу проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых ФСБ, вырабатываем с учетом мнений общественности собственные рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, взаимодействуем с рабочими органами Совета Федерации и Госдумы. На нашем заседании  в сентябре 2011 г. были, в частности, рассмотрены вопросы, связанные с деятельностью органов федеральной службы безопасности по исполнению законодательства РФ в области реабилитации жертв политических репрессий, а также правовые аспекты реализации антикоррупционной политики.

Свидетельством признания руководством страны высокого авторитета Общественного совета при ФСБ России можно считать тот факт, что в прошлом году Президент РФ Д.А.Медведев дал поручение рассмотреть на заседании нашего Совета проект приказа ФСБ, утверждающего порядок объявления органами федеральной службы безопасности официального предостережения физическому лицу о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством РФ к ведению Службы. Мы самым внимательным образом проанализировали проект этого документа, а перед этим — предложенные ФСБ изменения в закон «О Федеральной службе безопасности» и Кодекс об административных правонарушениях, в которых предусмотрена возможность объявления таких предостережений. Совет в целом поддержал предложения Службы, поскольку они, на наш взгляд, не только не ограничивают гражданских прав и свобод, но, напротив, являются свидетельством гуманного отношения к согражданам, которые невольно могут оказаться слепым орудием в руках преступников. В то же время со стороны членов Совета был высказан ряд предложений, касавшихся в первую очередь необходимости четких определений оснований для вынесения официального предостережения. По нашему мнению, такая конкретизация необходима, чтобы исключить возможность злоупотреблений в правоприменении новых законоположений.

«Аршином общим не измерить»

Одним из наиболее дискуссионных вопросов, касающихся общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, является выбор оптимальных форм и методов контроля за их деятельностью со стороны общества. Следует признать, что в настоящее время вырабатываются лишь первые подходы к такому контролю, включающему оценку того, насколько эффективно советы выполняют свою миссию. Попыткой определить такие подходы стал проект формирования некоего рейтинга общественных советов, который рассчитывается на ежеквартальной основе по формализованной методике, учитывающей преимущественно количественные показатели проделанной ими работы. В этом рейтинге, кстати, Общественный совет при ФСБ России стабильно входит в группу лидеров. Тем не менее, нас не покидают сомнения относительно того, насколько эффективен и правомочен такой метод оценки результатов деятельности общественных советов.

По меньшей мере спорным представляется принцип, в соответствии с которым оценка эффективности советов носит сравнительный характер, и эти институты гражданского общества выстраивают, словно школьников на линейке. Нельзя не задаться вопросом, есть ли смысл сопоставлять друг с другом общественные советы, если они действуют в существенно различающейся ведомственной нормативно-правовой среде и, соответственно, имеют разные приоритеты, компетенцию и полномочия? Разве можно при лобовом сравнении общественных советов, тем более по количественным показателям, адекватно учесть присутствующую в работе каждого из них специфику, определяемую особенностями функционирования «материнских» ведомств?

Едва ли на эти вопросы могут быть получены однозначные и всех устраивающие ответы. Возьмем, к примеру, самый, на первый взгляд, поддающийся количественному сравнению аспект деятельности общественных советов — информационную открытость. Казалось бы, чего проще — посчитай количество публикаций в СМИ и реши, какой совет более открыт и более деятелен. Но, с другой стороны, совершенно очевидно и закономерно, что в ФСБ иной уровень гласности, нежели, допустим, в Минспорттуризме. Это обстоятельство не может не сказываться и на деятельности общественных советов при столь разных структурах. Так, в Положении о нашем Совете содержится пункт о том, что он имеет право «запрашивать и получать от органов безопасности разъяснения и материалы, не содержащие сведений, составляющих государственную тайну, и не являющиеся информацией для служебного пользования». Члены Совета регулярно проводят рабочие встречи с руководством и сотрудниками органов федеральной службы безопасности. Но как бы ни стремились и мы, и Служба к большей открытости, далеко не все содержание этих встреч подлежит огласке.

Или взять еще один количественный параметр — число проведенных мероприятий. Конечно, если какой-либо совет, члены которого могли слишком буквально воспринять призыв В.Маяковского к искоренению всех заседаний, вообще таковых не проводит или в лучшем случае устраивает их «раз в год по обещанию», то это не деятельность, а профанация. Но кто в состоянии определить, у какого совета заседание прошло в более деловой и конструктивной обстановке? Как сопоставить, допустим, степень эффективности обсуждения одним советом поправок к закону «О государственной тайне» и другим — к закону «О защите прав потребителей», если к тому же последний законопроект по определению вызывает неизмеримо больший общественный резонанс, поскольку напрямую затрагивает повседневные интересы граждан?

Нельзя не признать, что попытки устраивать заочные «соревнования» между общественными советами, по сути, стимулируют их к смещению приоритетов от эффективности и качества деятельности к критериям преимущественно количественного свойства. Такой подход представляется контрпродуктивным. Может быть, вместо начисления очков по далеко не очевидным принципам следовало бы оценивать работу общественных советов с помощью проведения специальных социологических исследований. Допускаю также, что советы, наработавшие солидный опыт организации разного рода дискуссий, вполне могли бы использовать его, в том числе, для конструктивного обсуждения общественностью вопроса о том, насколько эффективны они сами. Думаю, что общественным советам следовало бы активнее призывать граждан к тому, чтобы давать оценки их деятельности в онлайновом режиме с последующей публикацией на своих сайтах как положительных откликов, так и возможных нелицеприятных оценок. Именно такой глас народа, донесенный напрямую без избыточного посредничества, позволил бы общественным советам при федеральных органах исполнительной власти более адекватно расставить акценты в своей деятельности на благо российского государства и общества.

*Указ Президента РФ от 04.08.2006 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".

ТИТОВ Василий Николаевич. В 1993-1998 гг. - заместитель генерального директора АООТ "Автомобильный всероссийский альянс". В 1998-2002 гг. - заместитель начальника административного департамента, директор по внешним и общественным связям, начальник департамента информации и внешних связей, член Совета директоров Внешэкономбанка СССР. С 2002 г. работает в банке ВТБ, с 2009 г. - первый заместитель президента - председателя правления ОАО Банк ВТБ. Председатель Общественного совета при ФСБ России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100