написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3-4 (40-41), Декабрь 2011

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и проблемы оптимизации их защиты в ходе борьбы с терроризмом в России

Паненков А.А., НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

***

Автор анализирует деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и проблемы оптимизации их защиты в ходе борьбы с терроризмом в России. Акцентирует внимание на координации и взаимодействии прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, правозащитными организациями и СМИ.

Ключевые слова: .

***

В сентябре 2006 г. была принята Глобальная контртеррористическая стратегия ООН [1]. Стратегия включает в себя пять элементов: убеждение террористических группировок не прибегать к насилию; ограничение террористов в средствах для проведения атак; ограничение поддержки террористических группировок другими странами; развитие возможностей стран в предотвращении терроризма; защита прав человека в ходе контртеррористической борьбы [2]. Будучи пятой по порядку, задача защиты прав человека в ходе контртеррористической борьбы вышла на одно из первых мест.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом [3].

Согласно ст. 45 Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры. Это самостоятельное направление деятельности прокуратуры в виде надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Различаются три группы конституционных прав и свобод человека и гражданина: личные права и свободы, политические права и свободы, социально-экономические права и свободы. Мы остановимся на защите личных прав и свобод человека и гражданина.

К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность; право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных иных сообщений; право на неприкосновенность жилища; право на свободу определения национальной принадлежности; право на свободу передвижения и др. Содержащийся в Конституции перечень личных прав и свобод исчерпывающий[4]. Следует особо отметить актуальность и приоритетность этой отрасли прокурорского надзора.

В соответствии со ст. 55 Конституции РФ перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно приказу от 22.10.2009 № 339 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму" прокурорам в пределах своей компетенции предписано обеспечить эффективную систему надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму. Активно взаимодействовать в этом направлении с органами ФСБ России, МВД России, Росфинмониторингом, судебными и иными правоохранительными органами, Национальным антитеррористическим комитетом, оперативными штабами и антитеррористическими комиссиями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления [5, П. 1.1].

Под объектом прокурорского надзора следует понимать федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов [6].

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций осуществляется Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами в пределах своей компетенции.

Прокуроры обязаны на основе анализа состояния законности систематически (не реже одного раза в полугодие) проводить проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии терроризму, в том числе о приоритетном порядке осуществления профилактических мер, добиваясь реализации ими в полном объеме функций по выявлению, пресечению и устранению нарушений антитеррористического законодательства. Организовывать мероприятия по усилению безопасности мест проживания и массового пребывания людей, транспортной инфраструктуры, учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, охраны объектов атомного комплекса и энергетики, предприятий, использующих радиационные, взрыво- и пожароопасные материалы, иных объектов повышенной опасности [5, П. 1.2].

Прокуроры обязаны по результатам прокурорской проверки принимать действенные меры по устранению выявленных нарушений, в случае необходимости рассматривать вопрос о привлечении виновных к административной ответственности, направлении в суд заявлений об исполнении требования законодательства [5, П. 1.3].

Специфика объектов прокурорского надзораза соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключается не только в том, что некоторые из них действуют в экстремальной ситуации, например, в Северо-Кавказском федеральном округе, во время введения режима контртеррористической операции (КТО), пресечения преступлений террористического характера, и за ними осуществляют надзор прокуратуры разного уровня и подчиненности, но и в том, что военные прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами военного управления, специализированные прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях — за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в местах принудительного содержания.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций [7].

Специфика предмета прокурорского надзора также заключается в том, что этот надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина происходит в том числе в период введения и действия режима КТО, когда права и свободы человека и гражданина, согласно Конституции РФ, ограничиваются Федеральным законом.

Статья 11 ФЗ «О противодействии терроризму» определяет правовой режим КТО, который представляет собой систему согласованных правовых норм, в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. По решению должностного лица, принявшего решение о проведении КТО, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим КТО на период ее проведения. Решение о введении правового режима КТО (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима КТО подлежат незамедлительному обнародованию. На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим КТО, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения КТО допускается применение мер и временных ограничений [8].

Дальнейшему совершенствованию борьбы с терроризмом и его финансированием будут способствовать внесенные в мае 2011 г. изменения, устанавливающие в Российской Федерации уровни террористической опасности, предполагающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства от террористических угроз, скорректированы отдельные нормы Федерального закона «О противодействии терроризму», касающиеся порядка принятия решения о проведении КТО, организации и порядка её проведения [9], а также Основы государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан  [10]. В Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" были внесены следующие изменения: ст. 5 дополнена ч. 5 следующего содержания: "5. В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и органами, формируемыми в соответствии с ч. 4 настоящей статьи, могут устанавливаться уровни террористической опасности, предусматривающие принятие не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Порядок установления уровней террористической опасности и содержание дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства определяются Президентом РФ" [9].

Понятие КТО дано в п. 5 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму». КТО — это комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. Решения о проведении КТО и о ее прекращении принимает руководитель Федеральной службы безопасности РФ, либо — по его указанию иное должностное лицо Федеральной службы безопасности РФ, либо — руководитель территориального органа Федеральной службы безопасности РФ, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение. В зоне проведения КТО деятельность работников СМИ регулируется руководителем оперативного штаба по управлению КТО, если иное не предусмотрено федеральным законом (это положение прямо не установлено в комментируемой статье, однако является неотъемлемой частью правового режима КТО).

Прокуратура и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)

К сожалению, Российская Федерация продолжает удерживать первое место по количеству новых жалоб, направленных против нее в ЕСПЧ: в 2009 г. каждая третья жалоба, поданная в Страсбургский суд, была из России. Небольшое число обращений — не больше 1-2% от общего количества — это так называемые "чеченские жалобы". Однако, как отмечает судья из России при Страсбургском суде А.Ковлер, нарушения по ним очень серьезные, т.к. это нарушения основных статей Европейской конвенции по правам человека. ЕСПЧ оштрафовал Россию на 225 тыс. евро за исчезновение и гибель жителей Чечни. Родственники пропавших неоднократно обращались в российские судебные инстанции, но остались недовольны их решениями. По мнению истцов, местные суды не смогли должным образом расследовать обстоятельства исчезновения их родных [11].

ЕСПЧ оштрафовал Россию на рекордные 1,72 млн евро за гибель 24 жителей Чечни при бомбардировках в Ачхой-Мартановском районе в феврале 2000 г. В ноябре 2010 г. ЕСПЧ принял решение по делу об убийстве 4 молодых жителей Чечни во время "зачистки" села Гехи-Чу в 2000 г.

Жертвами преступной деятельности террористов становились, в том числе, работники прокуратуры Чеченской Республики, выезд которых осуществлялся в сопровождении военнослужащих комендатуры г. Грозного с целью проведения следственных действий по уголовному делу, возбужденному по факту похищения Ш.Байсаева. Несмотря на гибель двух работников прокуратуры г. Грозного (следователя по особо важным делам А.Н.Леушина и прокурора-криминалиста прокуратуры г. Грозного А.М.Хамзатова) ЕСПЧ единогласно пришел к выводу о том, что не было проведено эффективного расследования обстоятельств исчезновения Шахида Байсаева, не была обеспечена защита мужа заявительницы от бесчеловечного и унижающего достоинство обращения, и постановил: России в трехмесячный срок выплатить заявительнице 1732 евро в возмещение материального ущерба; 50 000 евро в возмещение морального вреда; 12 994 евро в счет возмещения издержек и расходов [12]. ЕСПЧ при вынесении своих постановлений не учитывал экстремальный характер социальных условий того периода времени, активную фазу КТО против участников организованных преступных формирований террористического характера, которым помогали эмиссары и наемники международных террористических организаций.

В Следственном управлении Следственного комитета РФ по Чеченской Республике находится более 1200 приостановленных уголовных дел террористического характера, сложность раскрытия которых обусловлена высокой степенью национальной и конфессиональной сплоченности населения, родственными, межтейповыми и религиозными связями, нежеланием сотрудничать со следственными органами, в том числе из-за опасений мести со стороны участников организованных преступных формирований [13]. Только в Следственном управлении Следственного комитета РФ по Чеченской Республике имеется 1873 уголовных дела, возбужденных по фактам похищения людей, которые остаются нераскрытыми и приостановленными за неустановлением лиц, причастных к преступлениям.

Специалисты комментируют: «Сейчас возникает конфликтная ситуация между Конституционным Судом РФ и ЕСПЧ [14]. В целях объективности следует отметить, что ЕСПЧ принимал положительные решения не только по обращениям жителей Чеченской Республики, но и сотрудников милиции, военнослужащих, которым не были своевременно выплачены так называемые «боевые» за участие в КТО.

Генеральная прокуратура России и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 17.11.1995 "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в целях усиления гарантий прав и свобод граждан Генеральная прокуратура РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации осуществляют согласованные действия по следующим вопросам [15]:

1. Каждое полугодие обмениваются информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина: а) Генеральная прокуратура сообщает Уполномоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту; б) Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру об известных ему незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства, направленных в суд (в том числе в Конституционный Суд РФ) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц.

2. Рассматривают каждое полугодие на совместных совещаниях результаты работы по защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику.

3. Изучают с выездом в отдельные субъекты РФ причины массовых нарушений прав и свобод граждан.

4. Вносят государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ.

5. Обращаются с совместными заявлениями в СМИ о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводят по этим вопросам научно-практические конференции с привлечением широкой общественности.

6. С целью установления эффективного сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина Генеральная прокуратура и Уполномоченный по правам человека образуют постоянно действующие рабочие группы из представителей аппаратов обоих ведомств.

Прокуроры должны внимательно изучать ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в России. В докладе за 2008 г., в частности, сообщалось о том, что «на Северном Кавказе практиковали неожиданное объявление места проведения публичного мероприятия зоной КТО, где публичные мероприятия могут быть по закону ограничены. (Особенно охотно пользовались этой "технологией" в Ингушетии.)» [16].

В докладе Уполномоченного по правам человека В.Лукина за 2009 г. говорилось о том, что общее количество поступивших жалоб в 2009 г. составило 32 043 (на 16,2% больше, чем в 2008 г.). При этом увеличение числа жалоб отмечено в большинстве субъектов РФ. В докладе за 2009 г. также обращено внимание на «практику ликвидации членов незаконных вооруженных формирований в ходе боевых столкновений. Понятно, что лица с оружием в руках, оказывающие сопротивление представителям власти, в исключительных обстоятельствах могут подлежать уничтожению. Однако обстоятельства каждой такой ликвидации необходимо подвергать самой тщательной проверке». По данным В.Лукина, количество жалоб от россиян на нарушение различного рода прав в 2010 г. возросло на 10%. Основной темой доклада по итогам 2010 г. стала правовая дискриминация граждан.

Прокуратура, взаимодействуя на постоянной основе с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, осуществляет надзор за эффективностью принимаемых мер к установлению лиц, виновных в убийстве правозащитников Н.Эстемировой (Чеченская Республика) и М.Аушева (Республика Ингушетия).

Защита прав человека и гражданина правоохранительными органами невозможна без обеспечения безопасности в широком понимании слова. 11.05.2011 на совещании по вопросам безопасности Президент РФ Д.А.Медведев сказал так: «В конечном счёте определённые события, которые происходят за границей, могут непосредственным образом отражаться и на наших интересах, и на событиях внутри нашей страны. Ликвидация террористов, даже такого уровня, скажем, как недавно уничтоженный Бен Ладен, имеет прямое отношение к уровню безопасности на территории нашего государства. Не секрет, что известная террористическая сеть «Аль-Каида» регулярно засылала и продолжает засылать своих эмиссаров на территорию нашего государства. В результате специальных операций, которые проводятся нашими специальными службами и правоохранительными структурами, такого рода эмиссары регулярно уничтожаются. Поэтому эта взаимосвязь между международными событиями, действиями иностранных государств, урегулированием кризисов, которые возникают, и нашими внутренними событиями также должна быть в зоне нашего повышенного внимания как на уровне Совета Безопасности, так и на уровне регулярной деятельности правоохранительных органов и других структур и подразделений, включая, естественно, Министерство иностранных дел" [17].

Примечания

1.  Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций принята всеми 192 государствами-членами 08.09.2006. 19.09.2006 ее ввели в действие во время встречи на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН.

2.  http://www.unmultimedia.org/radio/russian/detail/49569.html. 15.04.2010.

3.  Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. П. 38.

4.  Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". М., 2007.

5.  Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22.10.2009 № 339 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму".

6.  Прокурорский надзор: Учебник. М., 2007. С. 168.

7.  Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп.). Разд. III. Прокурорский надзор. Гл. 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Ст. 26.

8.  Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; № 31. Ст. 3452.

9.  Федеральный закон РФ от 03.05.2011 № 96-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" (принят Государственной Думой 22.04.2011, одобрен Советом Федерации 27.04.2011).

10. Основы государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утв. 04.05.2011).

11.  Европейский суд оштрафовал РФ за исчезновение и гибель жителей Чечни. http://www.hro.org.

12.  http://www.eurolawco.ru/publ/rev45.html. Перевод текста данного постановления публикуется с разрешения "Правовой инициативы по России" (http://srji.org/resources/search/55).

13.  Салмаксов Б.И., Мишкичев А.Г. Особенности доказывания по многоэпизодным уголовным делам о террористических преступлениях // Деятельность органов прокуратуры по борьбе с терроризмом и направления совершенствования законодательства. М., 2008. С. 147-152.

14.  Черных Е. После кошмара в станице Кущевской в России надо вернуть смертную казнь? Спасет ли высшая мера от бандитского беспредела? Интервью с В.Овчинским // Комсомольская правда. 2010. 25 нояб.-3 дек.

15.  "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан". Распоряжение Генеральной прокуратуры РФ от 14.01.1999 № 6/7р, изданное в целях реализации настоящего Соглашения.

16.  Доклад уполномоченного по правам человека за 2008 г. http://vz.ru/information/2009/4/20/278370.html.

17.  Совещание по вопросам безопасности (Московская обл., 11.05.2011).  http://kremlin.ru/news/11217.

ПАНЕНКОВ Александр Александрович. В 2001-2005 гг. - начальник отдела по надзору за процессуальной деятельностью органов ФСБ, ФСНП и МВД, старший помощник прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности прокуратуры Чеченской Республики. Старший научный сотрудник отдела проблем борьбы с организованной преступностью, терроризмом и экстремизмом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции. Почетный работник прокуратуры России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100