написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (37), Декабрь 2010

Проблемы совершенствования правовой основы обеспечения национальной безопасности России

Варламов В.Ю., Министерство экономики Московской области

***

Доктринальные документы по вопросам обеспечения безопасности России являются правовой основой деятельности государственных органов в этой сфере. В силу исключительной важности определения государственной политики Российской Федерации в любой из сфер национальной безопасности документы, формулирующие основные направления такой политики, подлежат, согласно Конституции РФ, оформлению в виде приложений к соответствующим указам Президента РФ. Такой подход позволяет придать этим документам необходимую юридическую силу и обеспечить их официальное опубликование в соответствующих источниках, а при необходимости уточнения (в силу тех или иных внешних либо внутренних обстоятельств) корректировки либо пересмотра этой политики изменить ранее принятый указ главы государства либо признать его утратившим силу.

Ключевые слова: правовая основа, национальная безопасность, конституционные полномочия Президента РФ, основные направлений внутренней и внешней политики.

***

В общеупотребительном смысле безопасность - состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности. Защищённость семьи, рода, племени, а затем и государства от внутренних и внешних опасностей и угроз волновала человека издревле. При этом одновременно с научно-техническим прогрессом и изменением характера и масштаба угроз человечество вырабатывало способы и инструменты их нейтрализации, а также правила осуществления такой деятельности.

Современные специальные дисциплины и науки развивают трактовку понятия «безопасность» с учётом развития общественных отношений и «отраслевой» специфики.

Так, согласно определению, данному в социологическом словаре, под безопасностью понимается состояние общественных отношений, при котором личность, социальная группа, общность, народ, страна (государство) могут самостоятельно, суверенно, без вмешательства и давления извне свободно выбирать и осуществлять свою стратегию международного поведения, духовного, социально-экономического и политического развития. общественных отношений, при котором личность, социальная группа, общность, , страна (государство) самостоятельно, суверенно, без вмешательства и давления выбирать и свою стратегию международного поведения, духовного, социально-экономического и политического развития.

Иначе определён термин «безопасность» в политическом словаре: безопасность - это такое состояние отношений между государствами, при котором им не угрожает опасность войны либо другое посягательство извне. отношений государствами, при котором им не угрожает другое .

Наконец, существует нормативное, юридическое определение, данное в законе, занимающем (на момент написания настоящей статьи) центральное место среди федеральных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения национальной безопасности (НБ), - в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» [1]: безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Очевидно, что органы обеспечения безопасности, действуя в рамках, определённых федеральным законодательством, должны руководствоваться, прежде всего, законодательно закреплённым определением этого термина. Именно законодательная основа является надлежащим правовым «фундаментом» для деятельности тех служб, которые, действуя в интересах защиты личности, общества и государства, уполномочены на применение соответствующих мер государственного принуждения.

Закон РФ «О безопасности» принимался в 1992 г. в иных политико-правовых условиях, содержит противоречащие Конституции РФ 1993 г. положения и термины, в период конституционной реформы многие его положения были признаны Президентом РФ не подлежащими применению [2]. В этой связи Президентом РФ на основании п. «г» ст. 84 Конституции РФ 17.07.2010 был внесён в Государственную Думу проект федерального закона «О безопасности». Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22.09.2010 № 4142-5 ГД законопроект был принят в первом чтении [3].

Оставляя на усмотрение российского парламента содержание и форму итоговой редакции будущего закона (нам по-прежнему представляется предпочтительным принятие федерального конституционного закона о НБ), рассмотрим вопрос о доктринальных документах по вопросам обеспечения безопасности России как составной части правовой основы обеспечения НБ, их значении и юридической силе.

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, уполномочен принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Важнейшим документом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства в сфере обеспечения безопасности страны, является Стратегия НБ РФ до 2020 г. (далее - Стратегия).

Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения НБ РФ, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению НБ. В полном соответствии с Конституцией Стратегия утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 [4].

Стратегия заменила собой Концепцию НБ РФ, утверждённую Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 [5] (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24 [6]) и также носившую базовый, общий характер.

Другие концепции, доктрины и основы (основные направления) государственной политики в соответствующих сферах обеспечения НБ и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства также подлежат утверждению главой государства, поскольку по своей правовой природе идентичны основному, базовому документу. К ним относятся:

  • Военная доктрина РФ (утв. Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146);
  • Морская доктрина РФ на период до 2020 г. (утв. резолюцией Президента РФ от 27.07.2001 № Пр-1387);
  • Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 04.12.2003 № Пр-2194);
  • Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 04.12.2003 № Пр-2196);
  • Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 28.06.2000)*;
  • Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 30.03.2002 № Пр-576);
  • Государственная стратегия экономической безопасности РФ (Основные положения) (одобрена Указом Президента РФ от 29.04.1996 № 608);
  • Экологическая доктрина РФ (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р);
  • Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 18.09.2008 № Пр-1969);
  • Доктрина продовольственной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 30.01.2010 № 120);
  • Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803);
  • Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15.06.1996 № 909);
  • Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 05.10.1996);
  • Доктрина информационной безопасности РФ (утв. резолюцией Президента РФ от 09.09.2000 № Пр-1895);
  • Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 07.02.2008 № Пр-212).

*Ниже будет рассмотрена более поздняя редакция Концепции внешней политики РФ, также утверждённая резолюцией Президента РФ.

Нетрудно заметить, что:

1) разнятся способы утверждения этих документов (целый ряд утверждён не указом, а резолюцией Президента РФ);

2) некоторые из них введены в действие не Президентом, а Правительством РФ.

В этой связи представляется необходимым отметить следующее.

Издаваемыми Президентом РФ актами являются указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). При этом в соответствии с распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп [7]:

1) решения Президента РФ нормативного характера, т.е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании, оформляются указами Президента РФ;

2) решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента РФ не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Поскольку положения как Стратегии, так и иных документов концептуального характера по вопросам обеспечения НБ, безусловно, рассчитаны на многократное действие, утверждаться они должны только указами главы государства. Именно такой подход обеспечивает придание этим документам необходимой юридической силы. Положения таких документов, обязывающие государственные органы обеспечить достижение определённых ориентиров, являются юридическими нормами-целями (некоторые авторы выделяют в рамках конституционного права, помимо норм-целей и норм-задач, также нормы-программы [8]).

В п. 2 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утверждённого Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» [9], в положениях о других федеральных органах исполнительной власти указы Президента РФ отнесены к нормативным правовым актам, составляющим правовую основу их деятельности. Уместно отметить в этой связи и то, что аналогичная норма содержится и в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации (в числе которых - оборона и безопасность, отнесённые к ведению Российской Федерации п. «м» с. 71 Конституции) и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, для участия региональных исполнительных органов государственной власти в деятельности по обеспечению в соответствии с указами Президента РФ безопасности имеется конституционная основа.

Кроме того, в случае, если документ по вопросам государственной политики в той или иной сфере НБ утверждается именно указом Президента РФ, то при необходимости уточнения (в силу тех или иных внешних либо внутренних обстоятельств), корректировки либо пересмотра этой политики ранее принятый указ изменяется либо признаётся утратившим силу. Так было, например, с военной доктриной РФ.

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» [10], утвердивший действующую в настоящее время военную доктрину России, признал утратившим силу предыдущий документ - Указ Президента РФ от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» [11], а тот, в свою очередь, заменил собой Указ Президента РФ от 02.11.1993 № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины РФ» [12]. В итоге страна имеет единый документ стратегического планирования в Российской Федерации, представляющий собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации.

Иначе обстоит дело с Концепцией внешней политики РФ. Первый вариант её был утверждён 28.06.2000 [13] резолюцией Президента РФ. 12.07.2008 резолюцией Президента РФ № Пр-1440 [14] была утверждена другая Концепция внешней политики Российской Федерации, которая «дополняет и развивает положения» предыдущей Концепции. В итоге, поскольку новый документ не предусматривает непосредственно отмену действия ранее принятого, в настоящее время в Российской Федерации официально существуют две Концепции внешней политики.

При этом в Концепции 2008 г. говорится: «при подготовке внешнеполитических решений федеральные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют с палатами Федерального Собрания РФ, политическими партиями, неправительственными организациями, академическим сообществом и объединениями деловых кругов России, содействуя их участию в международном сотрудничестве». Концепция 2000 г. положение, ориентирующее федеральные ведомства взаимодействовать, в частности, с неправительственными организациями, отсутствует.

Полагаем в этой связи, что преемственность курса России в отношениях с другими государствами и межгосударственными объединениями следовало бы сохранить в тексте Концепции внешней политики РФ, но двух концепций внешней политики России быть не должно.

Немаловажным представляется и то обстоятельство, что в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [15] указы и распоряжения Президента РФ (и приложения к ним) подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания. На документы с резолюцией главы государства данная норма не распространяется, и такие документы, важность которых трудно переоценить, могут и не быть опубликованы в официальных изданиях.

Следовательно, доктрины, концепции, основы политики и другие документы концептуального характера по вопросам обеспечения НБ подлежат официальному опубликованию лишь в том случае, если являются приложениями к соответствующим указам Президента РФ об их утверждении. Отечественные правоведы отмечают, что «именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. От даты опубликования зависит и дата вступления акта в силу» [16].

Попутно отметим, что предназначение резолюций Президента РФ, на наш взгляд, - выражать реакцию главы государства на представляемые ему доклады и принимать решения о реализации тех или иных оперативных мер. Таким образом, резолюции Президента должны давать согласие на решение тактических задач, а не формулировать стратегические цели.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос об утверждении ряда документов, определяющих государственную политику Российской Федерации по вопросам обеспечения НБ в отдельных сферах, Правительством РФ.

На наш взгляд, такая практика не в полной мере соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [17], поскольку в условиях президентской республики предназначение федерального правительства, сформированного не по итогам парламентских выборов, - не определять политику, а обеспечивать её реализацию.

Так, согласно ст. 20 названного Федерального конституционного закона к полномочиям Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ относится лишь принятие организационных и обеспечивающих мер. Сходным образом сформулированы полномочия Правительства РФ в области обороны и Федеральном законе от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» [18]. Такой подход федерального законодателя обусловлен требованием п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство РФ лишь осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

Таким образом, утверждение правовыми актами Правительства РФ документов, утверждение которых находится в компетенции Президента РФ, способно поставить под сомнение юридическую силу этих документов и, значит, обязательность их исполнения.

Что же касается практикуемого в ряде случаев «одобрения» федеральными органами государственной власти концептуальных документов, то необходимо отметить, что при таком подходе отсутствует ясность в вопросе о том, окончательна ли редакция одобряемого документа, не будут ли ещё вноситься в него изменения перед окончательным утверждением. Если предполагается, что такой документ дорабатываться не будет, то следовало бы утверждать его, а не одобрять.

Следует критически осмыслить и правомерность утверждения доктринальных документов даже не правовым актом Правительства РФ, а лишь резолюцией Председателя Правительства РФ.

Так, резолюцией Председателя Правительства РФ от 05.08.2005 № 2473п-П7 были утверждены Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. Оставляя в стороне юридическую квалификацию таких действий Председателя Правительства РФ, отметим лишь следующее:

1. Норма ч. 3 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, носит универсальный характер. Высший Закон наделил главу государства полномочиями по определению основных направлений политики страны во всех сферах. Оставлять Президенту право принимать такие решения лишь по некоторым, например, «силовым» вопросам, недопустимо (например, Указом Президента РФ от 14.15.1996 № 712 [19] были утверждены Основные направления государственной семейной политики).

2. Как следует непосредственно из п. 8 Основных направлений политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г., они «развивают положения Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу». Таким образом, рассматриваемые Основные направления также призваны обеспечивать решение соответствующих вопросов НБ РФ. Данный вывод можно отнести и к Основным направлениям государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий, утверждённым распоряжением Правительства РФ от 11.12.2002 № 1764-р [20] и призванным создать финансово-экономические условия для реализации Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу.

3. Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Примеры такого восстановления законности Президентом РФ имеются.

Например, Указом Президента РФ от 25.01.1999 № 111 [21] было отменено Постановление Правительства РФ от 22.10.1998 № 1234 «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами» [22], поскольку согласно ст. 9 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» к исключительным полномочиям Президента РФ отнесено, в частности, создание в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества.

Если же документ, определяющий государственную политику Российской Федерации в той или иной сфере, санкционируется не правовым актом Правительства РФ, а резолюцией Председателя Правительства РФ, использование Президентом РФ своих полномочий, предоставленных ему ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, затрудняется. В принципе, в таких ситуациях возможно издание Президентом РФ указа, объявляющего соответствующий документ (концепцию, доктрину, основы государственной политики) не подлежащим применению.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в силу исключительной важности определения государственной политики Российской Федерации в любой из сфер НБ документы, формулирующие направления такой политики, подлежат оформлению в виде приложений к соответствующим указам Президента РФ. Данное требование следовало бы закрепить в Порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ, утверждённом распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп.

Видимо, целесообразно также усилить президентский контроль за решениями, принимаемыми в Правительстве РФ, дополнив Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства Российской Федерации» [23] соответствующими положениями. Неуклонное соблюдение государственными органами и должностными лицами компетенции, определённой законодательством, - залог их успешной деятельности по обеспечению НБ России.

Примечания

1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769 (здесь и далее приведены первые официальные источники опубликования упоминаемых в настоящей статье нормативных правовых актов. - Прим. авт.).

2. Варламов В.Ю. Каким быть закону о национальной безопасности? // Право и безопасность. 2003. № 1. С.

3. Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2010, № 39. Ст. 4911.

4. СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

5. Российская газета. 1997. 26 дек.

6. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 598.

8. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М., 2006. С. 176.

9. СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.

10. СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724.

11. СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

12. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4329.

13. Российская газета. 2000. 11 июля.

14. http://archive.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml

15. СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

16. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.В.Лазарева. М., 2009.

17. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

18. СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

19. СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2460.

20. СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 5113.

21. СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 650.

22. СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5363.

23. СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

ВАРЛАМОВ Вадим Юрьевич. В 1990-1993 гг. - сотрудник Юридического отдела Аппарата Верховного Совета РФ; в 1993-1997 гг. - специалист-эксперт Государственно-правового управления Президента РФ; в 1997-2001 гг. - работа в аппарате Совета Безопасности РФ (с 1999 г. - помощник Секретаря Совета Безопасности РФ по правовым вопросам). Консультант Отдела правового обеспечения деятельности Министерства Минэкономики Московской области. Действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Проблемы совершенствования правовой основы обеспечения национальной безопасности России | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (37), Декабрь 2010

Проблемы совершенствования правовой основы обеспечения национальной безопасности России

Варламов В.Ю., Министерство экономики Московской области

***

Доктринальные документы по вопросам обеспечения безопасности России являются правовой основой деятельности государственных органов в этой сфере. В силу исключительной важности определения государственной политики Российской Федерации в любой из сфер национальной безопасности документы, формулирующие основные направления такой политики, подлежат, согласно Конституции РФ, оформлению в виде приложений к соответствующим указам Президента РФ. Такой подход позволяет придать этим документам необходимую юридическую силу и обеспечить их официальное опубликование в соответствующих источниках, а при необходимости уточнения (в силу тех или иных внешних либо внутренних обстоятельств) корректировки либо пересмотра этой политики изменить ранее принятый указ главы государства либо признать его утратившим силу.

Ключевые слова: правовая основа, национальная безопасность, конституционные полномочия Президента РФ, основные направлений внутренней и внешней политики.

***

В общеупотребительном смысле безопасность - состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности. Защищённость семьи, рода, племени, а затем и государства от внутренних и внешних опасностей и угроз волновала человека издревле. При этом одновременно с научно-техническим прогрессом и изменением характера и масштаба угроз человечество вырабатывало способы и инструменты их нейтрализации, а также правила осуществления такой деятельности.

Современные специальные дисциплины и науки развивают трактовку понятия «безопасность» с учётом развития общественных отношений и «отраслевой» специфики.

Так, согласно определению, данному в социологическом словаре, под безопасностью понимается состояние общественных отношений, при котором личность, социальная группа, общность, народ, страна (государство) могут самостоятельно, суверенно, без вмешательства и давления извне свободно выбирать и осуществлять свою стратегию международного поведения, духовного, социально-экономического и политического развития. общественных отношений, при котором личность, социальная группа, общность, , страна (государство) самостоятельно, суверенно, без вмешательства и давления выбирать и свою стратегию международного поведения, духовного, социально-экономического и политического развития.

Иначе определён термин «безопасность» в политическом словаре: безопасность - это такое состояние отношений между государствами, при котором им не угрожает опасность войны либо другое посягательство извне. отношений государствами, при котором им не угрожает другое .

Наконец, существует нормативное, юридическое определение, данное в законе, занимающем (на момент написания настоящей статьи) центральное место среди федеральных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения национальной безопасности (НБ), - в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» [1]: безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Очевидно, что органы обеспечения безопасности, действуя в рамках, определённых федеральным законодательством, должны руководствоваться, прежде всего, законодательно закреплённым определением этого термина. Именно законодательная основа является надлежащим правовым «фундаментом» для деятельности тех служб, которые, действуя в интересах защиты личности, общества и государства, уполномочены на применение соответствующих мер государственного принуждения.

Закон РФ «О безопасности» принимался в 1992 г. в иных политико-правовых условиях, содержит противоречащие Конституции РФ 1993 г. положения и термины, в период конституционной реформы многие его положения были признаны Президентом РФ не подлежащими применению [2]. В этой связи Президентом РФ на основании п. «г» ст. 84 Конституции РФ 17.07.2010 был внесён в Государственную Думу проект федерального закона «О безопасности». Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22.09.2010 № 4142-5 ГД законопроект был принят в первом чтении [3].

Оставляя на усмотрение российского парламента содержание и форму итоговой редакции будущего закона (нам по-прежнему представляется предпочтительным принятие федерального конституционного закона о НБ), рассмотрим вопрос о доктринальных документах по вопросам обеспечения безопасности России как составной части правовой основы обеспечения НБ, их значении и юридической силе.

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, уполномочен принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Важнейшим документом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства в сфере обеспечения безопасности страны, является Стратегия НБ РФ до 2020 г. (далее - Стратегия).

Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения НБ РФ, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению НБ. В полном соответствии с Конституцией Стратегия утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 [4].

Стратегия заменила собой Концепцию НБ РФ, утверждённую Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 [5] (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24 [6]) и также носившую базовый, общий характер.

Другие концепции, доктрины и основы (основные направления) государственной политики в соответствующих сферах обеспечения НБ и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства также подлежат утверждению главой государства, поскольку по своей правовой природе идентичны основному, базовому документу. К ним относятся:

  • Военная доктрина РФ (утв. Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146);
  • Морская доктрина РФ на период до 2020 г. (утв. резолюцией Президента РФ от 27.07.2001 № Пр-1387);
  • Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 04.12.2003 № Пр-2194);
  • Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 04.12.2003 № Пр-2196);
  • Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 28.06.2000)*;
  • Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 30.03.2002 № Пр-576);
  • Государственная стратегия экономической безопасности РФ (Основные положения) (одобрена Указом Президента РФ от 29.04.1996 № 608);
  • Экологическая доктрина РФ (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р);
  • Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (утв. резолюцией Президента РФ от 18.09.2008 № Пр-1969);
  • Доктрина продовольственной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 30.01.2010 № 120);
  • Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803);
  • Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15.06.1996 № 909);
  • Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 05.10.1996);
  • Доктрина информационной безопасности РФ (утв. резолюцией Президента РФ от 09.09.2000 № Пр-1895);
  • Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. резолюцией Президента РФ от 07.02.2008 № Пр-212).

*Ниже будет рассмотрена более поздняя редакция Концепции внешней политики РФ, также утверждённая резолюцией Президента РФ.

Нетрудно заметить, что:

1) разнятся способы утверждения этих документов (целый ряд утверждён не указом, а резолюцией Президента РФ);

2) некоторые из них введены в действие не Президентом, а Правительством РФ.

В этой связи представляется необходимым отметить следующее.

Издаваемыми Президентом РФ актами являются указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). При этом в соответствии с распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп [7]:

1) решения Президента РФ нормативного характера, т.е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании, оформляются указами Президента РФ;

2) решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента РФ не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Поскольку положения как Стратегии, так и иных документов концептуального характера по вопросам обеспечения НБ, безусловно, рассчитаны на многократное действие, утверждаться они должны только указами главы государства. Именно такой подход обеспечивает придание этим документам необходимой юридической силы. Положения таких документов, обязывающие государственные органы обеспечить достижение определённых ориентиров, являются юридическими нормами-целями (некоторые авторы выделяют в рамках конституционного права, помимо норм-целей и норм-задач, также нормы-программы [8]).

В п. 2 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утверждённого Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» [9], в положениях о других федеральных органах исполнительной власти указы Президента РФ отнесены к нормативным правовым актам, составляющим правовую основу их деятельности. Уместно отметить в этой связи и то, что аналогичная норма содержится и в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации (в числе которых - оборона и безопасность, отнесённые к ведению Российской Федерации п. «м» с. 71 Конституции) и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, для участия региональных исполнительных органов государственной власти в деятельности по обеспечению в соответствии с указами Президента РФ безопасности имеется конституционная основа.

Кроме того, в случае, если документ по вопросам государственной политики в той или иной сфере НБ утверждается именно указом Президента РФ, то при необходимости уточнения (в силу тех или иных внешних либо внутренних обстоятельств), корректировки либо пересмотра этой политики ранее принятый указ изменяется либо признаётся утратившим силу. Так было, например, с военной доктриной РФ.

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» [10], утвердивший действующую в настоящее время военную доктрину России, признал утратившим силу предыдущий документ - Указ Президента РФ от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» [11], а тот, в свою очередь, заменил собой Указ Президента РФ от 02.11.1993 № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины РФ» [12]. В итоге страна имеет единый документ стратегического планирования в Российской Федерации, представляющий собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации.

Иначе обстоит дело с Концепцией внешней политики РФ. Первый вариант её был утверждён 28.06.2000 [13] резолюцией Президента РФ. 12.07.2008 резолюцией Президента РФ № Пр-1440 [14] была утверждена другая Концепция внешней политики Российской Федерации, которая «дополняет и развивает положения» предыдущей Концепции. В итоге, поскольку новый документ не предусматривает непосредственно отмену действия ранее принятого, в настоящее время в Российской Федерации официально существуют две Концепции внешней политики.

При этом в Концепции 2008 г. говорится: «при подготовке внешнеполитических решений федеральные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют с палатами Федерального Собрания РФ, политическими партиями, неправительственными организациями, академическим сообществом и объединениями деловых кругов России, содействуя их участию в международном сотрудничестве». Концепция 2000 г. положение, ориентирующее федеральные ведомства взаимодействовать, в частности, с неправительственными организациями, отсутствует.

Полагаем в этой связи, что преемственность курса России в отношениях с другими государствами и межгосударственными объединениями следовало бы сохранить в тексте Концепции внешней политики РФ, но двух концепций внешней политики России быть не должно.

Немаловажным представляется и то обстоятельство, что в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [15] указы и распоряжения Президента РФ (и приложения к ним) подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания. На документы с резолюцией главы государства данная норма не распространяется, и такие документы, важность которых трудно переоценить, могут и не быть опубликованы в официальных изданиях.

Следовательно, доктрины, концепции, основы политики и другие документы концептуального характера по вопросам обеспечения НБ подлежат официальному опубликованию лишь в том случае, если являются приложениями к соответствующим указам Президента РФ об их утверждении. Отечественные правоведы отмечают, что «именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. От даты опубликования зависит и дата вступления акта в силу» [16].

Попутно отметим, что предназначение резолюций Президента РФ, на наш взгляд, - выражать реакцию главы государства на представляемые ему доклады и принимать решения о реализации тех или иных оперативных мер. Таким образом, резолюции Президента должны давать согласие на решение тактических задач, а не формулировать стратегические цели.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос об утверждении ряда документов, определяющих государственную политику Российской Федерации по вопросам обеспечения НБ в отдельных сферах, Правительством РФ.

На наш взгляд, такая практика не в полной мере соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [17], поскольку в условиях президентской республики предназначение федерального правительства, сформированного не по итогам парламентских выборов, - не определять политику, а обеспечивать её реализацию.

Так, согласно ст. 20 названного Федерального конституционного закона к полномочиям Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ относится лишь принятие организационных и обеспечивающих мер. Сходным образом сформулированы полномочия Правительства РФ в области обороны и Федеральном законе от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» [18]. Такой подход федерального законодателя обусловлен требованием п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство РФ лишь осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

Таким образом, утверждение правовыми актами Правительства РФ документов, утверждение которых находится в компетенции Президента РФ, способно поставить под сомнение юридическую силу этих документов и, значит, обязательность их исполнения.

Что же касается практикуемого в ряде случаев «одобрения» федеральными органами государственной власти концептуальных документов, то необходимо отметить, что при таком подходе отсутствует ясность в вопросе о том, окончательна ли редакция одобряемого документа, не будут ли ещё вноситься в него изменения перед окончательным утверждением. Если предполагается, что такой документ дорабатываться не будет, то следовало бы утверждать его, а не одобрять.

Следует критически осмыслить и правомерность утверждения доктринальных документов даже не правовым актом Правительства РФ, а лишь резолюцией Председателя Правительства РФ.

Так, резолюцией Председателя Правительства РФ от 05.08.2005 № 2473п-П7 были утверждены Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. Оставляя в стороне юридическую квалификацию таких действий Председателя Правительства РФ, отметим лишь следующее:

1. Норма ч. 3 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, носит универсальный характер. Высший Закон наделил главу государства полномочиями по определению основных направлений политики страны во всех сферах. Оставлять Президенту право принимать такие решения лишь по некоторым, например, «силовым» вопросам, недопустимо (например, Указом Президента РФ от 14.15.1996 № 712 [19] были утверждены Основные направления государственной семейной политики).

2. Как следует непосредственно из п. 8 Основных направлений политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г., они «развивают положения Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу». Таким образом, рассматриваемые Основные направления также призваны обеспечивать решение соответствующих вопросов НБ РФ. Данный вывод можно отнести и к Основным направлениям государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий, утверждённым распоряжением Правительства РФ от 11.12.2002 № 1764-р [20] и призванным создать финансово-экономические условия для реализации Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу.

3. Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Примеры такого восстановления законности Президентом РФ имеются.

Например, Указом Президента РФ от 25.01.1999 № 111 [21] было отменено Постановление Правительства РФ от 22.10.1998 № 1234 «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами» [22], поскольку согласно ст. 9 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» к исключительным полномочиям Президента РФ отнесено, в частности, создание в случае необходимости консультативных органов по вопросам военно-технического сотрудничества.

Если же документ, определяющий государственную политику Российской Федерации в той или иной сфере, санкционируется не правовым актом Правительства РФ, а резолюцией Председателя Правительства РФ, использование Президентом РФ своих полномочий, предоставленных ему ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, затрудняется. В принципе, в таких ситуациях возможно издание Президентом РФ указа, объявляющего соответствующий документ (концепцию, доктрину, основы государственной политики) не подлежащим применению.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в силу исключительной важности определения государственной политики Российской Федерации в любой из сфер НБ документы, формулирующие направления такой политики, подлежат оформлению в виде приложений к соответствующим указам Президента РФ. Данное требование следовало бы закрепить в Порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ, утверждённом распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп.

Видимо, целесообразно также усилить президентский контроль за решениями, принимаемыми в Правительстве РФ, дополнив Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства Российской Федерации» [23] соответствующими положениями. Неуклонное соблюдение государственными органами и должностными лицами компетенции, определённой законодательством, - залог их успешной деятельности по обеспечению НБ России.

Примечания

1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769 (здесь и далее приведены первые официальные источники опубликования упоминаемых в настоящей статье нормативных правовых актов. - Прим. авт.).

2. Варламов В.Ю. Каким быть закону о национальной безопасности? // Право и безопасность. 2003. № 1. С.

3. Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2010, № 39. Ст. 4911.

4. СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

5. Российская газета. 1997. 26 дек.

6. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 598.

8. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М., 2006. С. 176.

9. СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.

10. СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724.

11. СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

12. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4329.

13. Российская газета. 2000. 11 июля.

14. http://archive.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml

15. СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

16. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.В.Лазарева. М., 2009.

17. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

18. СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

19. СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2460.

20. СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 5113.

21. СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 650.

22. СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5363.

23. СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

ВАРЛАМОВ Вадим Юрьевич. В 1990-1993 гг. - сотрудник Юридического отдела Аппарата Верховного Совета РФ; в 1993-1997 гг. - специалист-эксперт Государственно-правового управления Президента РФ; в 1997-2001 гг. - работа в аппарате Совета Безопасности РФ (с 1999 г. - помощник Секретаря Совета Безопасности РФ по правовым вопросам). Консультант Отдела правового обеспечения деятельности Министерства Минэкономики Московской области. Действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100