написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (37), Декабрь 2010

Проблемы административно­правовой защиты установленного порядка пропуска через Государственную границу Российской Федерации и режима в пунктах пропуска через Государственную границу

Лобода В.В., Тихоокеанский государственный университет

***

Действующие нормы российского права относительно режима Государственной границы не всегда удовлетворяют требованиям времени, существуют коллизии между правовыми нормами в пограничной сфере. Автор прелагает меры по совершенствованию нормативно-правовой базы и методики применения действующих норм в этой сфере.

Ключевые слова: Государственная граница, органы пограничного контроля, миграционный контроль, административное правонарушение.

***

Систему защиты Государственной границы (ГГ) РФ в современных условиях нельзя рассматривать в отрыве от правовых средств защиты и обеспечения существующих режимов в пограничной сфере. Среди правовых средств наиболее важное место занимают административно-правовые нормы, т.к. они в основном регулируют общественные отношения в области защиты и охраны ГГ РФ и обеспечивают безопасность личности в пограничной сфере посредством установления административно-правового режима охраны ГГ РФ [1]. Указанный административно-правовой режим регулирует вопросы обеспечения неприкосновенности ГГ путем реализации системы правовых средств, направленных на обеспечение режима ГГ, режима в пунктах пропуска и пограничного режима.

В связи с этим осуществление правоприменительной деятельности в рамках административной юрисдикции органов пограничного контроля и специализированных подразделений пограничной службы является одной из приоритетных задач. Исходя из определения административной юрисдикции, данная деятельность пограничных органов ФСБ России в пунктах пропуска выражается в деятельности соответствующих должностных лиц органов пограничного контроля, специализированных подразделений и вышестоящих должностных лиц Пограничной службы ФСБ России по возбуждению дел об административных правонарушениях, их рассмотрению и применению к виновным лицам соответствующих административно-правовых санкций [2].

Несмотря на важность защиты ГГ, а также то, что законодательство в пограничной сфере в целом сформировано [3], «пограничная тематика» в науке административного права остается мало изученной и требует научного осмысления и выработки единого подхода к вопросу правоприменительной деятельности в сфере защиты и охраны ГГ РФ. Кроме того, в настоящее время имеется ряд проблем в правоприменительной деятельности, вызванных тем, что действующие нормы права не всегда удовлетворяют требованиям времени, а также продолжают иметь место коллизии между правовыми нормами в пограничной сфере. Данные обстоятельства требуют, на основе детального изучения и анализа существующих противоречий, выработки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также правильной, с точки зрения науки и теории, методики применения действующих норм.

Наиболее ярко и остро существующие противоречия проявляются в организации пропуска через ГГ и нормативно-правовом регулировании режима в пунктах пропуска через ГГ. Это обусловлено тем, что законодательство, устанавливающее компетенцию контрольных органов в пунктах пропуска и порядок пересечения ГГ, представлено различными отраслями права. Между тем, пробелы и коллизии права ослабляют эффективность правового регулирования вопросов обеспечения интересов личности, общества и государства в пограничной сфере, а также снижают эффективность правовой защиты установленных режимов в рамках административно-юрисдикционной деятельности должностных лиц пограничной службы.

Говоря о противоречиях, оказывающих негативное влияние на защиту ГГ средствами административной юрисдикции, прежде всего, видится необходимым обратить внимание на тот факт, что некоторые положения Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее Закон № 4730-1) до сих пор не соответствуют Конституции РФ. В частности, п. 4 абз. 11 ст. 30 Закона № 4730-1 касаемо сроков и порядка административного задержания противоречит ст. 22 Конституции РФ. Помимо явно «видимых» коллизий законодательства имеется ряд противоречий, вытекающих как из правовых норм, так и из практической деятельности органов государственной власти.

Недостаточная изученность вопросов, связанных с пропуском через ГГ РФ, стала причиной того, что в теории и практике не всегда правильно понимается суть пересечения границы и суть пропуска через нее. Зачастую понятия пропуска и пересечения границы отождествляются. Между тем, правила пропуска служат для установления законности пересечения границы лишь в случае совершения такого пересечения при следовании в пункт пропуска либо получении разрешения в пункте пропуска для дальнейшего убытия к линии границы и ее пересечению. В остальных случаях пересечение границы должно рассматриваться лишь с позиции соблюдения правила пересечения границы как составной части режима ГГ РФ.

Но, несмотря на то, что и законодателем целенаправленно производится данное разграничение, довольно-таки часто момент прохождения пограничного и (или) таможенного контроля отождествляют с пересечением линии границы. Данное обстоятельство приводит к не всегда законному и обоснованному применению административно-правовых санкций. Примером будет являться привлечение в пунктах пропуска через границу к административной ответственности по ст. 18.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) лиц, пресекающих ГГ РФ по недействительным документам (с истекшим сроком действия, пришедшим в негодность, не соответствующим установленному образцу) и (либо) без разрешения на въезд (выезд) из РФ, в случае отсутствия в их деянии состава преступления.

Возможно, что по причине отсутствия полноценных комментариев к Закону № 4730-1 и теоретического обоснования рассматриваемого разграничения ст. 18.1 КоАП РФ содержит усеченную диспозицию относительно названия самой статьи. В связи с этим действующая редакция статьи не соответствует задачам, определенным законодательством РФ об административных правонарушениях в пограничной сфере, т.к. не в полной мере обеспечивает защиту режима ГГ РФ в пунктах пропуска. В частности, КоАП РФ не содержит отдельной нормы, а диспозиция ст. 18.1 КоАП РФ [4] исключает ответственность за нарушение установленных правил пропуска, нарушение которых выявляется в ходе пограничного контроля.

Таким образом, в случае предоставления лицом на паспортный контроль недействительного документа или разрешения на въезд (выезд) с территории РФ оно совершает деяние, посягающее на режим ГГ РФ, защищаемый ст. 18.1 КоАП РФ, т.к. нарушается установленный Законом № 4730-1 порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда с ее территории. Однако состава административного правонарушения данное деяние образовывать не будет. Учитывая существующий пробел права, имеется необходимость внесения дополнений в ст. 18.1 КоАП РФ, устанавливающие ответственность за нарушения правила пропуска режима ГГ.

Рассмотренная ситуация является не единственным примером несоответствия нормативных установлений характеру и требованиям регулируемых общественных отношений. Подобным же образом гл. 18 КоАП не в полной мере учитывает особенности как процедуры пограничного контроля, так и нормативно-правовой организации пропуска иностранных граждан в целом, в связи с чем не используются возможности административной юрисдикции пограничных органов в сфере миграции при организации пропуска через границу.

Особенность пограничного контроля заключается в том, что, осуществляя проверку документов, пограничные наряды дублируют функции сотрудников ФМС. Но в отличие от сотрудников ФМС России должностные лица пограничной службы ФСБ России в силу специфики технологии пропуска через границу помимо возможности изучения всех документов иностранных граждан, вызывающих «подозрения», имеют возможность непосредственного контакта и опроса этих граждан в момент приема (проверки) документов, а также ознакомления с иными документами и предметами ,подтверждающими цель поездки. То есть, органы пограничного контроля, не усложняя процедуру пропуска и не увеличивая ее временные рамки, способны более эффективно, в сравнении с ФМС России, выявлять в пассажиропотоке незаконных мигрантов.

Факт дублирования функций был учтен Государственной пограничной комиссией, принявшей решение о необходимости повышения эффективности функционирования пунктов пропуска через границу, сокращения количества государственных контрольных органов, действующих непосредственно в пунктах пропуска [3] в рамках реализации принципа «единого окна». Данная инициатива, предполагающая проведение одновременно и совместно пограничного и таможенного контроля с возложением задач по осуществлению иммиграционного контроля на пограничные органы, была поддержана как Правительством РФ, так и Федеральным Собранием РФ. В ряд законодательных актов были внесены изменения, а также принят ряд постановлений Правительства. Так, Федеральным законом РФ от 30.12.2006 № 266-ФЗ [5] были приняты поправки, согласно которым, в частности, ликвидированы посты иммиграционного контроля. Правительством РФ были утверждены Постановления от 16.02.2008 № 94 [6] и от 20.11.2008 № 872 [7], которые из перечня видов контроля исключили иммиграционный контроль.

Вместе с тем логического завершения проводимые реформы не получили. Парадоксом можно назвать то, что, несмотря на замысел ФЗ от 30.12.2006 № 266-ФЗ и Постановление Правительства РФ от 19.11.2007 № 791 [8] по снятию с ФМС России дублирующих функций, подразделения миграционного службы продолжают работать в пунктах пропуска. Содержательная же часть противоречия заключается в том, что отделения противодействия незаконной миграции как такового «противодействия» не осуществляют, т.к. их деятельность сводится к сбору (выдаче) миграционных карт, простановке в миграционных картах отметок о транзите, пополнению единой базы сведениями о лицах, пересекших границу, в то время как основные операции по миграционному контролю осуществляются подразделениями пограничного контроля. В частности, пограничные наряды осуществляют проверку соблюдения иностранными гражданами срока пребывания, соответствия действительной цели поездки заявленной, проверку полноты и правильности заполнения миграционных карт, в установленном порядке продляют просроченные визы, передают органам ФМС России сведения об иностранцах, пересекших границу.

Эксперимент в аэропорту Внуково показывает, что с введением в действие электронной автоматизированной системы миграционных карт и передачи соответствующих сведений по специальным каналам связи в центральную базу данных в ФМС России в рамках Постановления Правительства РФ от 14.02.2007 № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета», полностью «оставит без работы» сотрудников отделений противодействия незаконной миграции, дислоцированных в пунктах пропуска.

Изложенное указывает на то, что в рамках действующего правового поля правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 и 18.11 КоАП РФ и совершенные в пункте пропуска, могут выявить только сотрудники пограничного контроля. Имеется объективная необходимость уточнения в Законе № 4730-1 понятия «пропуска» и внесения дополнений в ст. 23.10 и 28.3 КоАП РФ с целью расширения административной юрисдикции пограничных органов, касающейся нарушения иностранным гражданином (лицом без гражданства) правил въезда в РФ и уклонения иммигранта от прохождения иммиграционного контроля.

Рассматривая вопрос пропуска через ГГ РФ, необходимо также обратить внимание на режим пунктов пропуска, устанавливаемый исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пропуска. Как и в случае с пропуском через ГГ РФ, правоприменительная деятельность по административно-юрисдикционной защите режима пунктов пропуска сопряжена с рядом проблем.

Одна из проблем заключается в том, что нет нормативно-правового акта, детально регламентирующего порядок организации и поддержания режима в пункте пропуска, а также обязанности и ответственность тех или иных категорий лиц, находящихся в его режимной зоне, что не всегда дает достаточных оснований для применения административно-правовых санкций. Положительный опыт в данной области имеет Кыргызская Республика. В частности, на территории республики действуют утвержденные Постановлением Правительства Кыргызской Республики «Правила соблюдения режима в автомобильных, пешеходных и железнодорожных пунктах пропуска через Государственную границу Кыргызской Республики» [9]. Наличие данного нормативно-правового акта снимает вопросы о том, каким образом должен осуществляться въезд (выезд) в режимную зону пропуска, определяет перечень обязанностей всех категорий лиц, находящихся в пункте пропуска (пассажиров, сотрудников контрольных органов, сотрудников транспортных организаций, брокеров и иных категорий лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность).

Учитывая, что в России подобное постановление отсутствует, а ст. 18.4 КоАП РФ не конкретизирует состав административного правонарушения, являясь, по сути, бланкетной нормой, требуется срочное принятие соответствующего нормативного акта. Отсутствие приказа Федерального агентства по обустройству ГГ РФ [10] приводит к тому, что должностные лица привлекают к административной ответственности на основании ведомственных нормативных актов, касающихся режима зон контроля. Данное обстоятельство создает условие для отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, т.к. ведомственные акты не являются обязательными для исполнения гражданами, пересекающими границу.

Здесь же видится необходимым обозначить как проблему отсутствие регламентации нахождения должностных лиц различных контрольных служб и лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, на территории пункта пропуска. С одной стороны, они имеют пропуск, дающий право прибывать на режимную территорию, с другой стороны, во внеслужебное время их пребывание в пункте пропуска «нежелательно». Несмотря на то что на практике органы пограничного контроля стараются устранить данный пробел, юридических оснований для применения административно-правовых санкций к нарушителям режима не возникает.

Другим проблемным вопросом правоприменительной деятельности является то, что КоАП РФ содержит нормы, противоречащие принципам административного законодательства. В основе существующего противоречия лежит тот факт, что КоАП РФ не в полной мере учитывает порядок организации пропуска в зависимости от вида пункта пропуска через ГГ РФ. Так, состав ст. 16.5 КоАП РФ может охватываться составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.4 КоАП РФ, в случаях, когда зона таможенного досмотра входит в режимную зону пункта пропуска, поддержание режима на территории которого осуществляют органы пограничного контроля. Нарушением требований п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ будет являться, например, проезд на автомобиле без разрешения сотрудников государственных контрольных органов из зоны пограничного контроля в зону таможенного контроля. В рассматриваемой ситуации одно деяние лица формально образует два состава административного правонарушения, т.к. нарушаются правила нахождения в пункте пропуска через ГГ, защищаемые ст. 18.4 КоАП РФ, а также совершаются действия, предусмотренные ст. 16.5 КоАП РФ в виде перемещения транспортного средства через границу зоны таможенного контроля.

Для устранения данного противоречия необходимо внести изменения в КоАП РФ, которые конкретизируют случаи привлечения к ответственности по ст. 16.5 и 18.4 КоАП РФ, а также разграничат в рамках административной юрисдикции полномочия пограничных и таможенных органов по привлечению к ответственности за нарушения правил нахождения в режимных зонах пунктов пропуска через ГГ РФ.

Изложенные обстоятельства указывают на то, что административно-правовой режим охраны ГГ РФ в силу несовершенства нормативно-правых установлений не имеет достаточно эффективных средств обеспечения неприкосновенности ГГ в рамках юрисдикционных полномочий пограничных органов. Данное обстоятельство обусловливает необходимость устранения существующих коллизий и пробелов права.

Примечания

1. Бахрах Д.Н, Россинских Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. С. 505-511.

2. Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н.Топорнина. М., 2001. C. 20.

3. Проничев В.Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 2. С. 35-39. http://www.dpr.ru/pravo/pravo_15_7.htm..

4. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под ред. Н.Г.Салищевой. М., 2009.

5. Федеральный закон РФ от 30.12.2006 № 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

6. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 94 «О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

7. Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872 «Об утверждении правил осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

8. Постановление Правительства РФ от 19.11.2007 № 791 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

9. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 07.02.2009 № 80 «Об утверждении правил соблюдения режима в автомобильных, пешеходных и железнодорожных пунктах пропуска через Государственную границу Кыргызской Республики».

10. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 963 «О порядке установления режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Проблемы административно­правовой защиты установленного порядка пропуска через Государственную границу Российской Федерации и режима в пунктах пропуска через Государственную границу | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (37), Декабрь 2010

Проблемы административно­правовой защиты установленного порядка пропуска через Государственную границу Российской Федерации и режима в пунктах пропуска через Государственную границу

Лобода В.В., Тихоокеанский государственный университет

***

Действующие нормы российского права относительно режима Государственной границы не всегда удовлетворяют требованиям времени, существуют коллизии между правовыми нормами в пограничной сфере. Автор прелагает меры по совершенствованию нормативно-правовой базы и методики применения действующих норм в этой сфере.

Ключевые слова: Государственная граница, органы пограничного контроля, миграционный контроль, административное правонарушение.

***

Систему защиты Государственной границы (ГГ) РФ в современных условиях нельзя рассматривать в отрыве от правовых средств защиты и обеспечения существующих режимов в пограничной сфере. Среди правовых средств наиболее важное место занимают административно-правовые нормы, т.к. они в основном регулируют общественные отношения в области защиты и охраны ГГ РФ и обеспечивают безопасность личности в пограничной сфере посредством установления административно-правового режима охраны ГГ РФ [1]. Указанный административно-правовой режим регулирует вопросы обеспечения неприкосновенности ГГ путем реализации системы правовых средств, направленных на обеспечение режима ГГ, режима в пунктах пропуска и пограничного режима.

В связи с этим осуществление правоприменительной деятельности в рамках административной юрисдикции органов пограничного контроля и специализированных подразделений пограничной службы является одной из приоритетных задач. Исходя из определения административной юрисдикции, данная деятельность пограничных органов ФСБ России в пунктах пропуска выражается в деятельности соответствующих должностных лиц органов пограничного контроля, специализированных подразделений и вышестоящих должностных лиц Пограничной службы ФСБ России по возбуждению дел об административных правонарушениях, их рассмотрению и применению к виновным лицам соответствующих административно-правовых санкций [2].

Несмотря на важность защиты ГГ, а также то, что законодательство в пограничной сфере в целом сформировано [3], «пограничная тематика» в науке административного права остается мало изученной и требует научного осмысления и выработки единого подхода к вопросу правоприменительной деятельности в сфере защиты и охраны ГГ РФ. Кроме того, в настоящее время имеется ряд проблем в правоприменительной деятельности, вызванных тем, что действующие нормы права не всегда удовлетворяют требованиям времени, а также продолжают иметь место коллизии между правовыми нормами в пограничной сфере. Данные обстоятельства требуют, на основе детального изучения и анализа существующих противоречий, выработки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также правильной, с точки зрения науки и теории, методики применения действующих норм.

Наиболее ярко и остро существующие противоречия проявляются в организации пропуска через ГГ и нормативно-правовом регулировании режима в пунктах пропуска через ГГ. Это обусловлено тем, что законодательство, устанавливающее компетенцию контрольных органов в пунктах пропуска и порядок пересечения ГГ, представлено различными отраслями права. Между тем, пробелы и коллизии права ослабляют эффективность правового регулирования вопросов обеспечения интересов личности, общества и государства в пограничной сфере, а также снижают эффективность правовой защиты установленных режимов в рамках административно-юрисдикционной деятельности должностных лиц пограничной службы.

Говоря о противоречиях, оказывающих негативное влияние на защиту ГГ средствами административной юрисдикции, прежде всего, видится необходимым обратить внимание на тот факт, что некоторые положения Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее Закон № 4730-1) до сих пор не соответствуют Конституции РФ. В частности, п. 4 абз. 11 ст. 30 Закона № 4730-1 касаемо сроков и порядка административного задержания противоречит ст. 22 Конституции РФ. Помимо явно «видимых» коллизий законодательства имеется ряд противоречий, вытекающих как из правовых норм, так и из практической деятельности органов государственной власти.

Недостаточная изученность вопросов, связанных с пропуском через ГГ РФ, стала причиной того, что в теории и практике не всегда правильно понимается суть пересечения границы и суть пропуска через нее. Зачастую понятия пропуска и пересечения границы отождествляются. Между тем, правила пропуска служат для установления законности пересечения границы лишь в случае совершения такого пересечения при следовании в пункт пропуска либо получении разрешения в пункте пропуска для дальнейшего убытия к линии границы и ее пересечению. В остальных случаях пересечение границы должно рассматриваться лишь с позиции соблюдения правила пересечения границы как составной части режима ГГ РФ.

Но, несмотря на то, что и законодателем целенаправленно производится данное разграничение, довольно-таки часто момент прохождения пограничного и (или) таможенного контроля отождествляют с пересечением линии границы. Данное обстоятельство приводит к не всегда законному и обоснованному применению административно-правовых санкций. Примером будет являться привлечение в пунктах пропуска через границу к административной ответственности по ст. 18.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) лиц, пресекающих ГГ РФ по недействительным документам (с истекшим сроком действия, пришедшим в негодность, не соответствующим установленному образцу) и (либо) без разрешения на въезд (выезд) из РФ, в случае отсутствия в их деянии состава преступления.

Возможно, что по причине отсутствия полноценных комментариев к Закону № 4730-1 и теоретического обоснования рассматриваемого разграничения ст. 18.1 КоАП РФ содержит усеченную диспозицию относительно названия самой статьи. В связи с этим действующая редакция статьи не соответствует задачам, определенным законодательством РФ об административных правонарушениях в пограничной сфере, т.к. не в полной мере обеспечивает защиту режима ГГ РФ в пунктах пропуска. В частности, КоАП РФ не содержит отдельной нормы, а диспозиция ст. 18.1 КоАП РФ [4] исключает ответственность за нарушение установленных правил пропуска, нарушение которых выявляется в ходе пограничного контроля.

Таким образом, в случае предоставления лицом на паспортный контроль недействительного документа или разрешения на въезд (выезд) с территории РФ оно совершает деяние, посягающее на режим ГГ РФ, защищаемый ст. 18.1 КоАП РФ, т.к. нарушается установленный Законом № 4730-1 порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда с ее территории. Однако состава административного правонарушения данное деяние образовывать не будет. Учитывая существующий пробел права, имеется необходимость внесения дополнений в ст. 18.1 КоАП РФ, устанавливающие ответственность за нарушения правила пропуска режима ГГ.

Рассмотренная ситуация является не единственным примером несоответствия нормативных установлений характеру и требованиям регулируемых общественных отношений. Подобным же образом гл. 18 КоАП не в полной мере учитывает особенности как процедуры пограничного контроля, так и нормативно-правовой организации пропуска иностранных граждан в целом, в связи с чем не используются возможности административной юрисдикции пограничных органов в сфере миграции при организации пропуска через границу.

Особенность пограничного контроля заключается в том, что, осуществляя проверку документов, пограничные наряды дублируют функции сотрудников ФМС. Но в отличие от сотрудников ФМС России должностные лица пограничной службы ФСБ России в силу специфики технологии пропуска через границу помимо возможности изучения всех документов иностранных граждан, вызывающих «подозрения», имеют возможность непосредственного контакта и опроса этих граждан в момент приема (проверки) документов, а также ознакомления с иными документами и предметами ,подтверждающими цель поездки. То есть, органы пограничного контроля, не усложняя процедуру пропуска и не увеличивая ее временные рамки, способны более эффективно, в сравнении с ФМС России, выявлять в пассажиропотоке незаконных мигрантов.

Факт дублирования функций был учтен Государственной пограничной комиссией, принявшей решение о необходимости повышения эффективности функционирования пунктов пропуска через границу, сокращения количества государственных контрольных органов, действующих непосредственно в пунктах пропуска [3] в рамках реализации принципа «единого окна». Данная инициатива, предполагающая проведение одновременно и совместно пограничного и таможенного контроля с возложением задач по осуществлению иммиграционного контроля на пограничные органы, была поддержана как Правительством РФ, так и Федеральным Собранием РФ. В ряд законодательных актов были внесены изменения, а также принят ряд постановлений Правительства. Так, Федеральным законом РФ от 30.12.2006 № 266-ФЗ [5] были приняты поправки, согласно которым, в частности, ликвидированы посты иммиграционного контроля. Правительством РФ были утверждены Постановления от 16.02.2008 № 94 [6] и от 20.11.2008 № 872 [7], которые из перечня видов контроля исключили иммиграционный контроль.

Вместе с тем логического завершения проводимые реформы не получили. Парадоксом можно назвать то, что, несмотря на замысел ФЗ от 30.12.2006 № 266-ФЗ и Постановление Правительства РФ от 19.11.2007 № 791 [8] по снятию с ФМС России дублирующих функций, подразделения миграционного службы продолжают работать в пунктах пропуска. Содержательная же часть противоречия заключается в том, что отделения противодействия незаконной миграции как такового «противодействия» не осуществляют, т.к. их деятельность сводится к сбору (выдаче) миграционных карт, простановке в миграционных картах отметок о транзите, пополнению единой базы сведениями о лицах, пересекших границу, в то время как основные операции по миграционному контролю осуществляются подразделениями пограничного контроля. В частности, пограничные наряды осуществляют проверку соблюдения иностранными гражданами срока пребывания, соответствия действительной цели поездки заявленной, проверку полноты и правильности заполнения миграционных карт, в установленном порядке продляют просроченные визы, передают органам ФМС России сведения об иностранцах, пересекших границу.

Эксперимент в аэропорту Внуково показывает, что с введением в действие электронной автоматизированной системы миграционных карт и передачи соответствующих сведений по специальным каналам связи в центральную базу данных в ФМС России в рамках Постановления Правительства РФ от 14.02.2007 № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета», полностью «оставит без работы» сотрудников отделений противодействия незаконной миграции, дислоцированных в пунктах пропуска.

Изложенное указывает на то, что в рамках действующего правового поля правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 и 18.11 КоАП РФ и совершенные в пункте пропуска, могут выявить только сотрудники пограничного контроля. Имеется объективная необходимость уточнения в Законе № 4730-1 понятия «пропуска» и внесения дополнений в ст. 23.10 и 28.3 КоАП РФ с целью расширения административной юрисдикции пограничных органов, касающейся нарушения иностранным гражданином (лицом без гражданства) правил въезда в РФ и уклонения иммигранта от прохождения иммиграционного контроля.

Рассматривая вопрос пропуска через ГГ РФ, необходимо также обратить внимание на режим пунктов пропуска, устанавливаемый исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пропуска. Как и в случае с пропуском через ГГ РФ, правоприменительная деятельность по административно-юрисдикционной защите режима пунктов пропуска сопряжена с рядом проблем.

Одна из проблем заключается в том, что нет нормативно-правового акта, детально регламентирующего порядок организации и поддержания режима в пункте пропуска, а также обязанности и ответственность тех или иных категорий лиц, находящихся в его режимной зоне, что не всегда дает достаточных оснований для применения административно-правовых санкций. Положительный опыт в данной области имеет Кыргызская Республика. В частности, на территории республики действуют утвержденные Постановлением Правительства Кыргызской Республики «Правила соблюдения режима в автомобильных, пешеходных и железнодорожных пунктах пропуска через Государственную границу Кыргызской Республики» [9]. Наличие данного нормативно-правового акта снимает вопросы о том, каким образом должен осуществляться въезд (выезд) в режимную зону пропуска, определяет перечень обязанностей всех категорий лиц, находящихся в пункте пропуска (пассажиров, сотрудников контрольных органов, сотрудников транспортных организаций, брокеров и иных категорий лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность).

Учитывая, что в России подобное постановление отсутствует, а ст. 18.4 КоАП РФ не конкретизирует состав административного правонарушения, являясь, по сути, бланкетной нормой, требуется срочное принятие соответствующего нормативного акта. Отсутствие приказа Федерального агентства по обустройству ГГ РФ [10] приводит к тому, что должностные лица привлекают к административной ответственности на основании ведомственных нормативных актов, касающихся режима зон контроля. Данное обстоятельство создает условие для отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, т.к. ведомственные акты не являются обязательными для исполнения гражданами, пересекающими границу.

Здесь же видится необходимым обозначить как проблему отсутствие регламентации нахождения должностных лиц различных контрольных служб и лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, на территории пункта пропуска. С одной стороны, они имеют пропуск, дающий право прибывать на режимную территорию, с другой стороны, во внеслужебное время их пребывание в пункте пропуска «нежелательно». Несмотря на то что на практике органы пограничного контроля стараются устранить данный пробел, юридических оснований для применения административно-правовых санкций к нарушителям режима не возникает.

Другим проблемным вопросом правоприменительной деятельности является то, что КоАП РФ содержит нормы, противоречащие принципам административного законодательства. В основе существующего противоречия лежит тот факт, что КоАП РФ не в полной мере учитывает порядок организации пропуска в зависимости от вида пункта пропуска через ГГ РФ. Так, состав ст. 16.5 КоАП РФ может охватываться составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.4 КоАП РФ, в случаях, когда зона таможенного досмотра входит в режимную зону пункта пропуска, поддержание режима на территории которого осуществляют органы пограничного контроля. Нарушением требований п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ будет являться, например, проезд на автомобиле без разрешения сотрудников государственных контрольных органов из зоны пограничного контроля в зону таможенного контроля. В рассматриваемой ситуации одно деяние лица формально образует два состава административного правонарушения, т.к. нарушаются правила нахождения в пункте пропуска через ГГ, защищаемые ст. 18.4 КоАП РФ, а также совершаются действия, предусмотренные ст. 16.5 КоАП РФ в виде перемещения транспортного средства через границу зоны таможенного контроля.

Для устранения данного противоречия необходимо внести изменения в КоАП РФ, которые конкретизируют случаи привлечения к ответственности по ст. 16.5 и 18.4 КоАП РФ, а также разграничат в рамках административной юрисдикции полномочия пограничных и таможенных органов по привлечению к ответственности за нарушения правил нахождения в режимных зонах пунктов пропуска через ГГ РФ.

Изложенные обстоятельства указывают на то, что административно-правовой режим охраны ГГ РФ в силу несовершенства нормативно-правых установлений не имеет достаточно эффективных средств обеспечения неприкосновенности ГГ в рамках юрисдикционных полномочий пограничных органов. Данное обстоятельство обусловливает необходимость устранения существующих коллизий и пробелов права.

Примечания

1. Бахрах Д.Н, Россинских Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. С. 505-511.

2. Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н.Топорнина. М., 2001. C. 20.

3. Проничев В.Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 2. С. 35-39. http://www.dpr.ru/pravo/pravo_15_7.htm..

4. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под ред. Н.Г.Салищевой. М., 2009.

5. Федеральный закон РФ от 30.12.2006 № 266-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

6. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 94 «О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

7. Постановление Правительства РФ от 20.11.2008 № 872 «Об утверждении правил осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

8. Постановление Правительства РФ от 19.11.2007 № 791 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

9. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 07.02.2009 № 80 «Об утверждении правил соблюдения режима в автомобильных, пешеходных и железнодорожных пунктах пропуска через Государственную границу Кыргызской Республики».

10. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 963 «О порядке установления режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100