написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (37), Декабрь 2010

Проблема номер один - ликвидация отходов и свалок

Тарасюк В.М., заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления

***

Основные полномочия в области обращения с отходами производства и потребления отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Однако они не в состоянии сами справиться с возложенными на них полномочиями в связи с отсутствием реального финансирования в местных бюджетах. В статье предложен ряд изменений в нормативные правовые акты для исправления этой ситуации.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, бюджет, экология, отходы, экологическая безопасность.

***

Экологическая катастрофа прошедшего лета - природные аномалии не только в России, но и мире, жара и пожары, сгоревшие сотни домов, оставшиеся без крова тысячи людей, дымящиеся частные свалки не только под Москвой, но и на всей территории России, несчитанные захоронения высокотоксичных отходов (только в Оренбурге сегодня существует 16 млн тонн отходов) - все это вызвало бурю протеста в обществе и в СМИ. Власти вынуждены были принимать меры, бороться с экологической катастрофой и поставили вопрос об обеспечении экологической безопасности перед органами исполнительной и законодательной власти.

Чрезвычайную озабоченность по этому поводу высказал Президент РФ Д.А.Медведев. На заседании Президиума Госсовета РФ по вопросам государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды 27.05.2010 он отметил, что «по официальным данным, в целом по России только около 40% городского населения проживает на территориях, где проводятся наблюдения за загрязнением атмосферы. В 34 субъектах РФ наблюдения проводятся только в нескольких частях этих субъектов: в одном, двух, трех городах. Подобная ситуация недопустима, и для этого, прежде всего, надо завершить кодификацию законодательства об охране окружающей среды и, как минимум, в юридическом плане покончить с экологическим нигилизмом».

Депутаты отреагировали на требование Президента РФ и провели «круглый стол», на котором обсудили многие вопросы. Комитет Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает, что для реального улучшения экологической ситуации надо вернуть всем муниципалитетам те функции экологического контроля, которые были у них отобраны еще в 2008 г. и переданы региональным властям. С муниципалитетов спрашивают региональные власти, а те занимаются решением этих задач, не имея реальной для этого правовой базы. Возникает парадокс. Например, сегодня в Калининградской, Волгоградской, Челябинской и Вологодской областях были приняты региональные правовые акты. Местная власть получила право для проведения государственного экологического контроля. Но подобная практика, скорее, исключение, чем правило. И как реально решаются эти задачи, мы рассмотрим ниже.

Большую озабоченность вызывает сама практика штрафных санкций за вред, приносимый окружающей среде. Согласно Бюджетному законодательству оплата делится таким образом: 20% поступает в федеральный бюджет, 40% - в бюджет регионов и 40% - в муниципалитеты. Эти скромные суммы сегодня остаются главным источником для финансирования экологических программ. Однако многие предприятия умудряются найти такие лазейки в законодательстве, что избегают штрафных санкций за нанесение экологического ущерба. Мы знаем много примеров, один из самых злободневных - загрязнение озера Байкал без больших последствий для местного целлюлозно-бумажного комбината.

Весь мир, не только Россия, сталкиваются сегодня с нарушением экологии в целом. Этот экологический ущерб, накопленный в результате хозяйственной деятельности, является чрезвычайно актуальным для нас. Экологический ущерб влияет на качество жизни населения, наносит вред экономике в целом и создает барьер для развития ряда секторов экономики. Он сказывается отрицательно на социально-экономическом развитии регионов РФ в целом.

По результатам заседания Президиума Государственного Совета РФ, которое было посвящено реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, Президент РФ утвердил список поручений, который состоял в том числе из вопросов совершенствования системы муниципального управления в сфере экологической безопасности.

Считаю одним из важных поручений Президента предлагаемые инструменты совершенствования муниципального экологического управления.

Суть одного из основных поручений сводится к тому, что в Государственную. Думу ФС РФ необходимо внести проект федерального закона, который бы способствовал стимулированию деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот, включая создание механизма аккумулирования и целевого расходования средств платежей за размещение отходов на региональном и местном уровнях. Однако следует предусмотреть устранение избыточных административных барьеров в этой сфере. Необходимо подготовить предложения по совершенствованию разграничения полномочий в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ОМС).

Управление отходами в Европе и в странах Америки сводится к утилизации их, однако при этом предъявляются жесткие требования к тем фирмам или организациям, которые этим занимаются. Главный аргумент - не навредить окружающей среде. Утилизация отходов обходится в среднем от десятков до сотен миллионов долларов в год. Идет, как и везде, борьба - строить или не строить мусоросжигательные заводы, или проще сжечь или закопать отработанные отходы. Например, в последнее время в США запретили организацию новых свалок и все отходы стараются сжигать, правда, с учетом экологических норм. В США жестко введено в практику разделение отходов. И тем не менее в среднем американец выбрасывает в год более полутонны мусора. Только в 2005 г. ими было выброшено на свалки до 22 млрд пустых пластиковых бутылок. Сами американцы говорят, что «пластиковые бытовые отходы - это наш национальный позор». А в 2007 г. в мире было произведено 2,08 млрд тонн мусора.

Проблемы с отходами, свалками постоянно возникают в Италии. Город Неаполь практически годами парализован из-за невывезенного мусора, а уж если его и вывозят, то к подножью вулкана Везувий.

В такой стране, как Германия, с высокой культурой немцев, тоже все сложно. Немцы выбрасывают на помойку ежегодно 40 млн тонн мусора. Занимаются переработкой и ликвидацией отходов, как правило, частные компании. Главный девиз в их работе - побольше заработать.

Решение всех проблем и их тяжесть по обеспечению экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления ложится на плечи ОМС. На сегодняшний день они не справляются с этими задачами. При этом вопросы организации обезвреживания и захоронения отходов в части определения уровня полномочий остаются неурегулированными.

Причин тут можно найти много, и зачастую они носят объективный характер. Прежде всего, это слабое финансирование в местных бюджетах, ограниченные возможности по привлечению инвестиций, а также межмуниципальный характер решений по выбору способа полномочий органов государственной власти по контролю и надзору за соблюдением законодательства. Далее - разработка и принятие нормативных правовых актов и некоторые организационные и распорядительные полномочия. В итоге перенос основной ответственности за утилизацию отходов на муниципальный уровень при недостаточности государственного регулирования привел, с одной стороны, к недостатку средств и выявил нехватку компетентных специалистов, способных к самостоятельному правильному принятию решений, с другой - к реализации коррупционных схем.

Выход, как мне кажется, только один - если совершенствовать законодательство об обращении с твердыми бытовыми отходами (ТБО) и приравненными к ним отходами, то оно должно опираться на реализацию принципа «загрязнитель платит» и построение иерархии методов обращения с отходами: снижение образования отходов - повторное использование - вторичная переработка - безопасное захоронение.

В соответствии с бюджетным законодательством уборка мусора всегда считалась основной функцией муниципалитетов. Именно ОМС должны заниматься ликвидацией отходов. Однако здесь масса проблем. Об этом говорят и материалы, которые мы получаем в Комитете из муниципалитетов.

Что должен делать муниципалитет с отходами? Первое - организовать сбор отходов, далее - организовать вывоз их из зоны проживания граждан; утилизировать и переработать бытовые и промышленные отходы. В теории звучит хорошо, а на практике - масса проблем.

Приведу ряд примеров. Например, в Волгограде существует уже налаженная система работы с отходами, которая поддерживает функционирование схемы санитарной очистки города от ТБО, но отсутствие полномочий по осуществлению муниципального экологического контроля значительно снижает ее эффективность и приводит к образованию стихийных и несанкционированных свалок. Администрация города прилагает огромные усилия для ликвидации стихийных, несанкционированных свалок, санитарной очистке городской территории в целом, однако результаты более чем скромные - количество свалок не сокращается. Сегодня в Волгограде из 46,2 тыс. юридических и физических лиц перечисляют деньги за негативное воздействие на окружающую среду не более 4-5 тыс. организаций. Пока до сих пор не подготовлены нормативные документы по оплате за экологический ущерб для таких предприятий, как предприятия по изготовлению пластиковых окон, элеваторы, хлебопекарни, тех предприятий, которые сбрасывают свои отходы в поверхностные и подземные воды. Причина одна, но весомая - сегодня мы наблюдаем крайне низкий уровень ответственности собственника отходов.

На территории Волгоградской области сегодня работают с отходами организации, предприятия, учреждения различных форм собственности, управляющие компании, организующие сбор и транспортировку отходов из жилого сектора, мусороперевозчики, частные компании, эксплуатирующие объекты размещения отходов. Сама организация деятельности в области обращения с отходами, а также установление порядка сбора и вывоза отходов относятся к компетенции ОМС. Своевременное и полное решение данного порядка должно являться предметом муниципального экологического контроля с правом принятия административных мер воздействия. Несмотря на то, что в соответствии с Кодексом Волгоградской области «Об административной ответственности» ОМС имеют полномочия по привлечению к административной ответственности нарушителей, они на практике не могут это сделать по простой причине - на федеральном уровне не закреплены полномочия ОМС по осуществлению экологического контроля.

Более удручающая ситуация наблюдается в Челябинской области. На самой территории Челябинской области ежегодно образуется 2,5 млн тонн твердых коммунальных отходов (ТКО), из них 1,6 млн тонн - ТБО, 0,9 млн тонн - отходы потребления на производстве, подобные коммунальным. Большая часть медицинских отходов остается неучтенной, поэтому общее количество медицинских отходов на территории Челябинской области неизвестно. По ряду косвенных статистических данных, около 2% образующихся ТБО приходится на медицинские, а это до 50 тыс. тонн в год.

Причин неэффективной политики ОМС в работе с коммунальными отходами две:

  • на местном уровне нет реальной информации об объемах и структуре образования отходов, о путях перемещения и способах утилизации ТКО на подведомственной территории;
  • работы по сбору, хранению и вывозу отходов, уборке территорий населенных мест проводятся без разработки и утверждения генеральных схем очистки указанных территорий.

Неучтенные и неконтролируемые потоки ТКО ведут к тому, что в Челябинской области образовано много несанкционированных свалок. Практически ежегодно здесь выявляется и ликвидируется около 350-500 несанкционированных свалок. Они сейчас представляют огромную опасность для граждан.

До сего дня на территории Челябинской области нет ни одного населенного пункта, который бы мог представить генеральную схему очистки территории. В самом жилищно-коммунальном комплексе области отсутствуют объекты утилизации (захоронения) и переработки ТКО, которые бы отвечали экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям. А пока основная масса ТКО утилизируется путем захоронения. Из 670 объектов размещения отходов только 3 отвечают требованиям, предъявляемым к захоронению отходов, а остальные не имеют бетонного основания, которое не дает проникнуть в грунтовые воды токсичным загрязнениям.

Главнейшей проблемой при реализации ОМС своих полномочий по обеспечению экологической безопасности является отсутствие необходимых финансовых средств в местных бюджетах.

В Федеральных законах «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основные полномочия в области обращения с отходами производства и потребления, а именно сбор, вывоз бытовых отходов и мусора, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, отнесены к полномочиям ОМС. Однако всем очевидно, что ОМС не в состоянии сами справиться с возложенными на них полномочиями в связи с отсутствием реального финансирования в местных бюджетах. Они ограничены в своих возможностях по привлечению инвестиций, а также межмуниципальным характером решений по выбору способа удаления образующихся отходов.

В этой связи на федеральном уровне и Государственной Думой ФС РФ, и Министерством природных ресурсов и экологии РФ сегодня рассматривается вопрос о передаче указанных полномочий - по проектированию и строительству объектов размещения отходов, организации использования, утилизации, обезвреживания захоронения отходов - на региональный уровень. За ОМС предлагается оставить только полномочия по организации сбора и вывоза коммунальных (бытовых) отходов.

Принципиальное решение данной проблемы, возможно, лежит не в перераспределении полномочий меду различными органами власти, а в необходимости перераспределения налоговых и не налоговых доходов между бюджетами всех уровней с целью формирования достаточной доходной базы местных и региональных бюджетов.

Считаю, что для решения этих задач необходимо, прежде всего, внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, которые касаются существенного увеличения в пользу регионов ставок налогов и платежей, взимаемых за использование (добычу) природных ресурсов. Внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части создания целевых бюджетных экологических фондов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Все эти меры должны стать источником формирования фондов, которые могли бы формироваться из платежей за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов за нарушение законодательства в области природопользования, охраны окружающей среды, сумм по искам за нанесение вреда или ущерба объектам окружающей среды. В фонды могут взиматься суммы по добровольному возмещению вреда объектам окружающей среды; оплата госпошлин за выдачу разрешительных документов в области охраны окружающей среды. Все средства этого фонда должны только целевым образом направляться на решение природоохранных вопросов.

Если такие законы будут приняты, то это поможет снять остроту проблем в области обращения с отходами как на муниципальном, так и на региональном уровнях. Это позволит регионам и местным органам власти решать самим экологические проблемы, в том числе в области обращения с отходами.

Одним словом, дело за законодателями, а уже потом - за исполнителями.

***

Министерство природных ресурсов и экологии РФ готовит Федеральную целевую программу под названием «Экологическая безопасность России на период с 2012 по 2020 г.» и будет просить государство выделить на эту программу 1863 млрд руб., большая часть из которых - 867 млрд руб. должна быть выделена из федерального бюджета, а остальная сумма - из финансирования бизнесом и региональных бюджетов. Огромная сумма на это далека от реальности.

***

Социологические службы выявили, что 30% опрошенных граждан считают, что ответственность за загрязнение окружающей среды ложится на местные власти, до 46% граждан считают, что состояние экологии носит угрожающий характер, а вот только 7% граждан ждут в этой области позитивных перемен.

***

ТАРАСЮК Василий Михайлович. Доктор экономических наук. В 1991-1995 гг. - депутат Когалымского городского Совета народных депутатов, в 2001-2003 гг. - депутат Когалымской городской Думы 3-го созыва. В 2003 г. назначен генеральным директором ООО "Афипский нефтеперерабатывающий завод", затем избран депутатом Государственной Думы. Член фракции "Либерально-демократическая партия России". С 2007 г. - заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100