написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (36), Октябрь 2010

Вопросы экономической безопасности при заключении государственных контрактов

Виговский Е.В.

***

В статье рассмотрены отдельные вопросы обеспечения безопасности при подготовке, заключении и исполнении государственных контрактов (договоров) на поставку товаров (продукции), выполнение работ (оказание услуг) предприятиями, учреждениями, организациями различных организационно-правовых форм, необходимых для нужд бюджетных учреждений и обеспечения их административно-хозяйственной деятельности.

Ключевые слова: государственный контракт, бюджет, конкурс, дисквалификация.

***

В условиях развития рыночных отношений большое значение имеют хозяйственные связи между предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, основанные на исполнении договорных обязательствах, а именно по выполнению различных видов работ и оказанию услуг (по поставке и купле-продаже товаров; перевозу грузов; выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ; строительству объектов, их капитальному и текущему ремонту, производству товаров, продукции и др.).

Различные виды договоров, заключаемых между юридическими лицами, являются средством регулирования прежде всего товарно-денежных отношений и определяют права и обязанности заказчиков и поставщиков товаров или услуг.

Особое место среди многообразия юридических лиц, осуществляющих те или иные виды деятельности, принадлежит бюджетным учреждениям, которые в процессе материального и финансового обеспечения их административно-хозяйственной деятельности вступают в договорные отношения с предприятиями различных форм собственности посредством заключения государственных контрактов.

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ФЗ-94). Данные требования предусмотрены и ст. 72 Бюджетного кодекса РФ.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Руководители и сотрудники бюджетных учреждений, ответственные за их финансово-хозяйственную деятельность, должны владеть основами правовых знаний действующего законодательства также о юридических лицах (об их создании, деятельности, ответственности за неисполнение договорных обязательств, судебно-арбитражной практикой разрешения споров, особенностями заключения отдельных видов контрактов (договоров), в том числе бюджетного законодательства Российской Федерации. Без знания вышеизложенного невозможно правильно и целенаправленно осуществлять договорно-правовую работу бюджетных учреждений, экономно и рационально расходовать бюджетные средства.

Это вызвано тем, что на рынке всевозможных предлагаемых товаров (продукции), работ (услуг) имеют место случаи недобросовестной конкуренции, появление фирм-однодневок, регистрация предприятий по утерянным и поддельным паспортам, наличие большого количества банкротов (предприятий, учреждений, организаций), в том числе находящихся в стадии ликвидации. Нередки случаи появления на рынке предлагаемых услуг коммерческих организаций, которые создаются без намерения осуществлять какую-либо предпринимательскую деятельность. Целью создания таких организаций является получение кредитов, освобождение от налогов, извлечение иной имущественной выгоды или прикрытие запрещенной деятельности.

Отсутствие необходимой и надлежащей финансовой информации о субъектах предпринимательской деятельности, с которыми заключаются государственные контракты на поставку товаров (продукции), выполнение работ (услуг) для нужд бюджетного учреждения, беспечность и халатность в расходовании денежных средств, возникающие из-за «нежелания исполнения действующего законодательства Российской Федерации», либо отсутствие необходимых финансово-правовых знаний может явиться причиной не только негативных последствий, но и повлечь за собой меры ответственности должностных лиц в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Имеющие место расточительность, неэкономное и нецелевое использование средств организаций всех форм собственности, даже всевозможные формы злоупотреблений со стороны должностных лиц организаций, включая использование бюджетных средств в корыстных целях, потребовало со стороны государственных органов принятия решительных, в том числе законодательных, мер для пресечения всяких попыток хищения средств и применения к виновным лицам адекватных мер соответствующего воздействия.

Особая значимость регулирования бюджетного процесса, в том числе в деятельности бюджетных учреждений, в настоящее время принадлежит Бюджетному кодексу РФ.

Бюджетные учреждения, осуществляя закупки товаров, работ и услуг, производят их на основе только государственных или муниципальных контрактов. Заключение государственного контракта - это важный и ответственный юридический факт, поскольку от того, как он будет исполнен, зависит прежде всего экономия бюджетных средств и их использование.

Естественно, от того, какой информацией будет обладать бюджетное учреждение о контрагенте при проведении процедур размещения заказов, зависят обязательства по контракту и вытекающие из него последствия для бюджетного учреждения. Для этого необходимо руководствоваться требованиями ФЗ-94.

В целях исключения уклонения участников размещения заказа от заключения государственных и муниципальных контрактов при проведении процедур размещения заказов, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных и муниципальных контрактов по вине поставщиков (подрядчиков, исполнителей), защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов, ФЗ-94 предусмотрен ряд защитных механизмов. Эти меры рекомендованы для использования государственным заказчикам Министерством экономического развития и торговли (Письмо от 02.05.2007 № 6121-АШ/Д04).

Во-первых, это установление со стороны заказчика, уполномоченного органа требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе. Размер данного обеспечения может устанавливаться в определенных пределах от начальной цены контракта (ч. 4 ст. 20 и ч. 5 ст. 32 ФЗ-94). В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные в качестве заявки на участие в конкурсе, не возвращаются.

Во-вторых, установление со стороны заказчика, уполномоченного органа требования обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта. Размер обеспечения может устанавливаться в пределах 30% от начальной цены контракта (п. 14 ч. 3 ст. 21 и п. 7 ч. 3 ст. 33 ФЗ-94). В случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 50 млн руб., заказчики и уполномоченные органы обязаны устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в размере от 10% до 30% начальной (максимальной) цены контракта (цены, лота), но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса) (п. 15.2 ч. 4 ст. 22 ФЗ-94).

В случае установления обеспечения исполнения контракта такой контракт заключается только после предоставления участником конкурса или аукциона, с которым заключается контракт, банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств в размере обеспечения исполнения контракта (способ обеспечения исполнения контракта определяется таким участником самостоятельно). Как следует из данного письма Министерства экономического развития и торговли РФ, представление обеспечения исполнения контракта в виде банковской гарантии или страхования ответственности по контракту косвенным образом подтверждает возможность поставщика (подрядчика, исполнителя) успешно исполнить свои контрактные обязательства. Это обусловливается тем, что финансовые и страховые организации, предлагая указанные виды обеспечений, принимают на себя финансовые риски поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по контрактам и, в этой связи, вынуждены осуществлять многоаспектную проверку таких поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на предмет наличия у них соответствующих финансовых и трудовых ресурсов, технологического оборудования и других составляющих для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, являющихся предметом контракта.

Кроме того, другим письмом Министерства финансов РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27.04.2009 № 43-0.1-07-25/1813 установлено, что применение бюджетными учреждениями - государственными заказчиками правовых мер обеспечения исполнения контрактов отвечает прежде всего задаче обеспечения государственных интересов и повышения эффективности использования бюджетных средств.

Так, участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе или аукционе в случае непредоставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации или документации об аукционе (п. 3 ч. 1 ст. 12 ФЗ-94). Установление требования об обеспечении исполнения государственного контракта служит средством минимизации рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту.

Закон предусматривает и иные меры, направленные на защиту интересов государственных заказчиков и повышение эффективности использования бюджетных средств при исполнении государственных контрактов.

Для исключения возможности участия в торгах поставщиков (подрядчиков, исполнителей), ранее признанных недобросовестными при заключении и исполнении государственных контрактов, заказчик вправе установить требование к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков (подп. 2 ч. 2 ст. 11 ФЗ-94), в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных контрактов (ч. 2 ст. 19 ФЗ-94).

Данным письмом установлено, что в качестве дополнительной меры, направленной на повышение эффективности использования бюджетных средств в ходе исполнения государственных контрактов, следует также рассматривать отсутствие в государственном контракте условия об авансовых платежах. С учетом того, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя), установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, представляется несоответствующим принципу эффективности расходования бюджетных средств.

Надлежащему исполнению государственных и муниципальных контрактов и, как следствие, эффективному использованию бюджетных средств способствует также установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг, что позволяет заказчикам отслеживать исполнение контрактов поставщиками (подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.

По общему правилу использование указанных механизмов относится к числу прав заказчика и оставлено на его усмотрение. Вместе с тем в целях предотвращения возможных негативных последствий либо уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями поставщика (подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях и должна рассматриваться как показатель эффективности использования бюджетных средств.

Государственным заказчикам следует также иметь в виду, что установление авансовых платежей по государственным или муниципальным контрактам является правом, но не обязанностью заказчика, уполномоченного органа (если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации).

Кроме того, при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд путем проведения открытого или закрытого конкурса конкурсная документация должна содержать установленные заказчиком, уполномоченным органом требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (ч. 2 ст. 22 ФЗ-94), а также требования к описанию участниками размещения заказа поставляемого товара, работ, услуг, являющихся предметом конкурса, и их характеристик (п. 2 ч. 4 ст. 22 ФЗ-94).

Если заявка на участие в конкурсе, поступившая от участника размещения заказа, содержит сведения о предлагаемых товарах, работах, услугах, которые не соответствуют каким-либо требованиям и показателям, установленным в конкурсной документации, такая заявка отклоняется конкурсной комиссией на этапе рассмотрения заявок на участие в конкурсе как несоответствующая требованиям конкурсной документации.

В этой связи следует учитывать, что от того, насколько ответственно, обоснованно и внимательно заказчик, уполномоченный орган устанавливает в конкурсной документации вышеуказанные требования и показатели, в большой степени зависят итоги конкурсов и последующее исполнение контрактов.

Отдельно следует отметить, что в соответствии с ч. 12 ст. 9 ФЗ-94 в государственные и муниципальные контракты включается обязательное условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. Вышеуказанные положения Закона позволяют заказчикам, уполномоченным органам путем правильной подготовки конкурсной документации (документации об аукционе, запроса котировок) гарантировать поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), качество которых соответствует (или превышает) требованиям заказчика, уполномоченного органа.

Наряду с обеспечением исполнения контракта Закон предусматривает включение в государственный и муниципальный контракт обязательного условия об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом (ч. 10 ст. 9 ФЗ-94).

Закон предусматривает право заказчика потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней) в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается государственным или муниципальным контрактом в размере не менее 1/300 действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Особенно важным и неукоснительным к исполнению для бюджетных учреждений всех уровней, руководителей и государственных служащих является Бюджетное послание Президента РФ от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», в котором говорится: «Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.

Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.

Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов.

В этих целях необходимо решение следующих основных задач <…>

Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.

Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.

Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей».

Действующее законодательство содержит меры ответственности, применяемые к недобросовестным поставщикам, так и к государственным заказчикам, в том числе дисквалификацию (п. 1 ст. 3.11 Кодекса РФ об административных правонарушений).

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Дисквалификация устанавливается на срок от 6 месяцев до 3 лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также к лицам, занимающимся частной практикой.

Руководителям бюджетных учреждений следует помнить, что перечень физических лиц, перечисленных в данной статье Кодекса, к которым может быть применена дисквалификация, не является исчерпывающим. Ими в силу федеральных законов с 01.01.2009 могут быть и государственные гражданские служащие.

ВИГОВСКИЙ Евгений Владимирович. На государственной службе более 30 лет. После службы в органах внутренних дел работал в Аппарате УФНС России по г. Москве. В настоящее время - на государственной службе в Управлении координации деятельности по обеспечению безопасности г. Москвы. Советник налоговой службы III ранга, советник государственной гражданской службы 2 класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100