написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (35), Июль 2010

Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом

Шойко И.С., Информационно-аналитическое управление Аппарата Московской городской Думы

***

В статье рассмотрены принципы конституционного закрепления статуса иностранцев в России, основные положения государственно-правового регулирования миграционных процессов. Проведено сопоставление правового положения трудовых мигрантов в России и за рубежом.

Ключевые слова: миграция, Конституция, государственно-правовое регулирование, квота, миграционное законодательство.

***

Сегодня Россия является одним из самых крупных центров, принимающих мигрантов, не только на постсоветском пространстве, но и в Европе, и в мире в целом. Приток мигрантов объективно востребован в сложившихся экономических реалиях и будет востребован в еще больших масштабах в связи с демографической ситуацией. Действие многих факторов, таких как геополитическая ситуация, более стабильное экономическое положение России по сравнению с другими странами СНГ, демографические проблемы, связанные с абсолютным уменьшением численности населения, «прозрачность» границ со странами СНГ, наличие в России больших национальных диаспор, указывают на то, что Россия останется принимающей страной на долгое время.

Иммигранты составляют постоянно растущую часть населения страны. Более 800 тыс. человек составляют вынужденные переселенцы из стран СНГ и Балтии и беженцы, имеющие официальный статус. Примерно столько же тех, кто утратил этот статус по истечении 5-летнего срока его действия, иногда так и не получив государственной помощи в обустройстве и не успев адаптироваться.

Переселение на постоянное жительство в Россию из бывших союзных республик продолжается, годовой миграционный прирост населения России за счет иммигрантов из стран СНГ и Балтии только в 2003 г. составил около 250 тыс. человек [26]. Около 500 тыс. законных трудовых иммигрантов, имеющих официальное разрешение на работу, присутствовали в 2000-2003 гг. на территории России. Наиболее реалистичные оценки незаконной трудовой миграции из ближнего и дальнего зарубежья достигают 4-5 млн человек [20].Таким образом, общая численность иммигрантов в России превышает 5% ее населения. Это достаточно значимая группа, от условий адаптации и интеграции которой в значительной мере зависит социальная стабильность в России в целом и во многих ее регионах. Наиболее реалистичные оценки незаконной трудовой миграции из ближнего и дальнего зарубежья достигают 4-5 млн человек [20].Таким образом, общая численность иммигрантов в России превышает 5% ее населения. Это достаточно значимая группа, от условий адаптации и интеграции которой в значительной мере зависит социальная стабильность в России в целом и во многих ее регионах.

Значительная часть иммигрантов нацелена на постоянное проживание в России. Многие из тех, кто намерен вернуться в свои страны, живут здесь продолжительное время - несколько лет. Правовой статус таких жителей не тождествен статусу россиянина, обладающего гражданством РФ. Тем не менее именно законодательное закрепление за мигрантом, временно проживающим на территории Российской Федерации, определенных прав и обязанностей позволяет осуществлять первичное регулирование миграционных потоков в Российскую Федерацию. Речь идет как об иммиграции (т.е. первичном въезде на территорию страны нерезидента), так и о последующей внутренней трудовой миграции по территории субъектов РФ.

Правовой статус мигранта носит временный характер - в дальнейшем он либо натурализуется (получает гражданство страны своего проживания и работы), либо отбывает на территорию государства, гражданином которого является. Специфика его правового положения состоит также в том, что вне рамочных конвенций и международных соглашений, ратифицированных принимающей стороной и вступивших в законную силу на момент въезда на ее территорию обозначенного лица, легитимность его статуса всецело зависит от норм национального законодательства, которые в каждом отдельном государстве обладают своей спецификой.

Принципы конституционного закрепления статуса иностранцев в России

Правовое положение мигрантов в России можно рассмотреть на примере действия принципов конституционно-правового статуса личности применительно к иностранным гражданам в сравнении с действием таких принципов в отношении собственных граждан государства, а также с помощью выявления непосредственно принципов конституционно-правового положения иностранных граждан.

«Принцип - основное, исходное положение какой-либо теории, учения, мировоззрения» [24]. В отечественной литературе принципами правового статуса личности называют «записанные в Конституции и других законодательных актах руководящие идеи, которые в общем плане фиксируют место человека в обществе и государстве» [15, с. 59].

В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан можно сказать, что принципы такого статуса - это закрепленные в Конституции и иных законах основные, исходные положения для формирования и развития статуса иностранцев в целом и отдельных его элементов, руководящие идеи для возникновения и существования отношений с участием данных лиц.

Закрепление принципов статуса личности, в том числе статуса иностранцев, на самом высоком уровне (в нормах конституций, конституционных актов) позволяет говорить об их учредительном характере [15, с. 62-64]. Принципы представляют собой ту основу всего статуса личности, в нашем случае - статуса иностранцев, которая не должна подлежать изменению в течение длительного периода времени, поскольку ее изменение или разрушение повлечет за собой изменение или разрушение всего статуса.

В зависимости от субъектов правоотношений, на которые распространяется действие таких принципов, можно классифицировать принципы конституционно-правового статуса личности на следующие виды:

  • общие принципы (действуют в равной степени в отношении как собственных граждан государства, так и иностранных граждан);
  • специальные принципы (распространяют свое действие только на лиц, обладающих определенным правовым статусом), которые, в свою очередь, можно разделить на:

    - принципы, действующие применительно к правовому положению собственных граждан государства;

    - принципы, действующие применительно к правовому положению иностранных граждан.

Рассмотрим общие принципы статуса личности, действующие и в рамках статуса иностранных граждан.

В основе правового положения личности лежит принцип неотчуждаемости прав и свобод человека [11; 15, с. 61; 17, с. 75]. Закрепление данного принципа есть «отражение в законе естественной природы человека» [15, с. 65]. Поскольку основные права, права человека, должны принадлежать всем людям, независимо от их принадлежности к тому или иному гражданству, данный принцип должен распространять свое действие на регулирование статуса не только собственных граждан государства, но и иностранных граждан.

Часть 2 ст. 17 Конституции РФ устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Формулировка российской Конституции, использующая слово «каждый», позволяет сделать вывод о распространении принципа неотчуждаемости прав и свобод человека и на иностранных граждан. Причем согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ данный принцип действует не только в отношении тех прав и свобод, которые установлены Конституцией, но и в отношении иных прав и свобод.

Принцип неотчуждаемости также означает, что «ни одно из провозглашенных в Конституции основных прав человека не может быть произвольно изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничений. Соответствующие права могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона» [17, с. 76].

Неотчуждаемыми и неотъемлемыми признаются, в первую очередь, личные права, поскольку они могут быть ограничены только в исключительных случаях. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Как правило, обладание личными правами не связано с принадлежностью лица к гражданству государства пребывания (проживания). Кроме того, личные права должны защищаться независимо от того, легально или нелегально находится иностранец на территории государства. Другие права (в политической, социально-экономической и культурной сферах) более часто могут быть ограничены (например, в условиях чрезвычайного положения и т.д.).

Таким образом, принцип неотчуждаемости прав и свобод человека лежит в основе конституционно-правового статуса иностранных граждан и означает, что права и свободы человека принадлежат не только гражданам государства, но и иностранным гражданам, и могут быть ограничены только в исключительных случаях и в порядке, которые установлены законом.

Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина также находит свое закрепление в Конституции РФ, в частности, в ст. 18 - «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Согласно данному принципу «конституционные права и свободы являются основой для соответствующих правовых предписаний любого уровня» [17, с. 78]. В случае, если какой-либо закон, подзаконный акт или судебное решение нарушают право, закрепленное в Конституции, они могут быть оспорены и признаны недействительными в установленном порядке.

Данный принцип следует рассматривать в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан в Российской Федерации. То есть права и свободы, которыми иностранцы наделяются в соответствии с положениями Конституции РФ, являются непосредственно действующими. Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения с участием иностранцев в той или иной сфере, должны приниматься в четком соответствии с конституционными положениями и в их развитие и не нарушать права и свободы, предоставленные иностранцам согласно конституционным нормам.

Наделение иностранцев теми же правами и свободами, что и собственных граждан государства, не всегда является очевидным и иногда требует дополнительного закрепления за иностранцами или установления особого порядка реализации таких прав и свобод. В случае отсутствия подобных норм в законе правовое положение иностранцев в государстве становится более уязвимым, т.к. их права и свободы могут быть не признаны за ними или нарушены. Таким образом, выделение принципа непосредственного действия конституционных прав и свобод человека в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо для установления дополнительных гарантий реализации иностранцами прав и свобод.

Целям защиты иностранцев от дискриминации, создания равных условий для них и собственных граждан государства в отношении обладания определенными правами и обязанностями и их осуществления служит принцип равноправия (юридического равенства) [13, с. 101; 15, с. 126-127; 19, с. 41; 22, с. 35].

Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т.п. [12, 17]. Кроме того, применительно к правовому статусу иностранных граждан данный принцип следует рассматривать как равенство между иностранными гражданами и гражданами государства, на территории которого пребывают первые, и как равенство между непосредственно иностранными гражданами (между иностранцами - гражданами одного государства и между иностранцами - гражданами разных государств) [13].

Названному принципу в Конституции РФ посвящена ст. 19, в ч. 1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 - «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Кроме того, ч. 3 ст. 19 Конституции РФ касается такого аспекта принципа равноправия, как равенство между мужчиной и женщиной, которое, безусловно, распространяет свое действие и на отношения с участием иностранных граждан.

Выделяют близкие по содержанию принципы гарантированности [22] и защиты прав и свобод человека и гражданина [16]. Принцип гарантированности означает «необходимость материального обеспечения осуществления прав и свобод, исполнения обязанностей, создания процессуальных механизмов их реализации, защиту интересов личности» [11]. Сущность и назначение принципа защиты прав и свобод выражаются в требовании точного и неуклонного соблюдения и исполнения Конституции, законов и основанных на них правовых актов всеми государственными органами, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами [23].

Данные принципы направлены на создание условий для реализации гражданами, в том числе иностранными, прав и обязанностей. Представляется, что принцип защиты прав и свобод суть часть более широкого по содержанию принципа гарантированности прав и свобод, действие которого тесно связано с одним из элементов конституционно-правового статуса иностранцев, а именно с гарантиями статуса.

Также следует отметить, что рассматриваемый принцип проявляется и в нормах, устанавливающих комплекс прав на судебную защиту (презумпция невиновности, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката) (ст. 46-54 Конституции РФ).

Человечность в отношении к людям, уважение личности, уважение ее прав и свобод предполагает такой принцип правового положения личности, как гуманизм. Принцип гуманизма закреплен в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан данный принцип приобретает особое значение, т.к. требует гуманного отношения к категории лиц, менее защищенной, нежели собственные граждане государства.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом уважения основных прав и свобод, который также регулируется нормами национального законодательства. Например, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ провозглашает: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Закрепление названных положений в нормах национального законодательства есть отражение одного из принципов современного международного права, а именно принципа уважения прав человека и основных свобод, провозглашенного на международном уровне в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ч. 2 ст. 29 и ст. 30) и Устав ООН. Отказ государства от распространения действия принципов гуманизма и уважения основных прав и свобод человека на отношения с участием иностранных граждан будет означать деградацию самого общества, неуважение человеческого достоинства.

Исследователи конституционно-правового положения иностранных граждан выделяют принцип единства прав, свобод и обязанностей. Данный принцип является проявлением общего принципа определения статуса личности - принципа сочетания индивидуальных интересов личности и интересов других лиц, общества и государства [14], который также следует рассматривать в качестве принципа определения статуса иностранцев.

Действие данного принципа в отношении иностранных граждан является особенным и выражается в наделении иностранцев комплексом прав, свобод и обязанностей, отличным от того, который предоставляется собственным гражданам государства. Права и свободы иностранных граждан в первую очередь в политической, а также в иных сферах жизнедеятельности общества ограничиваются, что связано с необходимостью защиты интересов государства и его собственных граждан. В то же время подобные ограничения прав и свобод иностранцев должны быть разумными и обоснованными и не нарушать права и свободы, признаваемые в мире за человеком, независимо от того, гражданином какого государства он является. То есть в данном случае при регулировании конституционно-правового статуса иностранцев должен быть найден тот баланс, который позволил бы учесть интересы и государства, включая граждан такого государства, и иностранцев, пребывающих (проживающих) на его территории.

Принцип сочетания общественных и личных интересов в правовом статусе личности «реализуется в нескольких направлениях, во-первых, в самом содержании прав, свобод и обязанностей, определяемых... государством, во-вторых, в единстве и сочетании прав и обязанностей и, в-третьих, в реализации прав и обязанностей» [14, c. 34]. Единство прав и обязанностей предполагает «корреспондирование прав одних субъектов с обязанностями других, и как наличие у каждого субъекта и прав, и обязанностей, и как совпадение реализации права с исполнением обязанности» [13].

В отношении регламентации конституционно-правового статуса иностранных граждан принцип единства прав и обязанностей означает соответствие правам иностранцев определенных обязанностей государства их пребывания (проживания) и наоборот. Соблюдение своих обязанностей одним есть гарантия реализации права другим, именно поэтому рассмотрение указанного принципа в качестве одного из принципов определения статуса иностранных граждан необходимо.

Среди принципов определения статуса личности выделяют также соответствие статуса личности в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». То есть нормы международного права признаются в России источником права и, соответственно, могут влиять на регулирование различных отношений, поэтому представляется, что названный принцип следует учитывать при регулировании конституционно-правового положения не только собственных граждан государства, но и иностранцев. Причем на такое регулирование будут оказывать воздействие нормы международного права, провозглашающие и гарантирующие права и свободы человека (например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и др.).

Исследуя принципы конституционно-правового положения иностранных граждан, выше были рассмотрены принципы определения статуса личности, действующие и в качестве принципов определения статуса иностранцев. Кроме них применительно к конституционно-правовому положению иностранных граждан называют также специальный принцип, а именно принцип национального режима [14, с. 23; 18, с. 31; 19, с. 41; 22, с. 35].

Национальный режим, предоставляемый иностранным гражданам в современных демократических государствах, предполагает приравнивание иностранцев в правах и обязанностях к собственным гражданам государства, т.е. наделение первых теми же правами, свободами и обязанностями, что и собственных граждан. В наиболее полной мере действие данного режима проявляется в регулировании личных прав и свобод, которые принадлежат всем людям, независимо от государства их гражданства.

Установление национального режима предполагает в некотором роде «стирание» различий в сфере обладания правами, свободами и обязанностями между иностранными и собственными гражданами государства, реализацию принципа равноправия, закрепление дополнительных гарантий соблюдения основных прав и свобод, которыми обладают иностранцы. Именно поэтому выделение национального режима в качестве специального принципа определения конституционно-правового статуса иностранцев является необходимым.

Данный принцип признается и Конституцией РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Таким образом, принципы конституционно-правового положения иностранцев представляют собой основу их статуса, отражают место, занимаемое ими в государстве пребывания (проживания), служат исходными началами для развития и конкретизации текущего отраслевого законодательства в сфере регулирования отношений с участием иностранных граждан и включают в себя общие принципы определения статуса личности и специальные принципы, действующие только применительно к правовому положению иностранцев.

Правовое положение трудовых мигрантов за рубежом

Глобализация экономической деятельности развитых стран Европы, североамериканского континента и Азиатско-Тихоокеанского региона, начавшаяся во 2-й половине ХХ в., коренным образом изменила товарно-денежный оборот, а также политические и социальные структуры, превалировавшие в мировой системе международных отношений до Второй мировой войны.

Данные процессы также повлекли формирование устойчивых миграционных потоков из бедных и развивающихся стран в регионы, нуждающиеся в наемной рабочей силе. Миллионы граждан стран Африки, Азии, Восточной Европы и Южной Америки устремились на временные и постоянные заработки в Центральную Европу и Америку. Возникла необходимость закрепить правовой статус этой новой прослойки общества, обеспечить государственную защиту их законных прав и интересов.

В 1977 г. в Страсбурге была подписана «Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов». Государства-члены Совета Европы посчитали необходимым урегулировать правовое положение трудящихся-мигрантов, граждан государств-членов Совета Европы, с тем, чтобы обеспечить им, насколько это возможно, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются национальные трудящиеся принимающего государства, во всем, что связано с условиями жизни и работы. В категорию трудящихся-мигрантов не попали моряки, артисты, обучающиеся лица, сезонные и приграничные рабочие.

Конвенция заложила в процесс найма такие институты, как профессиональный экзамен и медицинское обследование, впоследствии получившие широкое распространение и в других странах как инструменты эффективного отбора наиболее подходящих для приема на работу иностранных граждан.

Договаривающиеся стороны обязались обмениваться между собой и снабжать кандидатов на эмиграцию соответствующей информацией о проживании, условиях и возможностях воссоединения с семьей, характере работы, возможностях заключения нового трудового договора после истечения первого, требуемой квалификации, условиях труда и жизни (включая ее стоимость), вознаграждении, социальном обеспечении, жилье, питании, переводе сбережений, проезде и отчислениях, производимых из заработной платы на социальную защиту и обеспечение, налогах и других отчислениях. Также мигранту обеспечивалось предоставление информации о культурных и религиозных условиях в принимающем государстве.

В случае, когда это требуется национальным законодательством, каждая договаривающаяся сторона должна была выдавать вид на жительство трудящимся-мигрантам, которым было разрешено заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на ее территории. Вид на жительство мог быть отозван в случае нарушения трудящимся закона или невозможности продления в связи с медицинскими предписаниями.

Серьезные последствия имела реализация ст. 12 Конвенции, в которой устанавливалось, что супругу(е) трудящегося-мигранта, на законных основаниях работающего на территории договаривающейся стороны, и его не состоящим в браке детям, которые рассматриваются как несовершеннолетние на основании соответствующего законодательства принимающего государства и находятся на содержании трудящегося-мигранта, разрешается на условиях, аналогичных тем, которые предусмотрены настоящей Конвенцией в отношении допуска в страну трудящихся-мигрантов и в соответствии с процедурой такого допуска по законодательству или международным соглашениям, воссоединиться с трудящимся-мигрантом на территории Договаривающейся Стороны при условии, что последний располагает для своей семьи жильем, рассматриваемым как нормальное для национальных трудящихся в регионе, где он работает. Каждая договаривающаяся сторона может поставить использование такого разрешения в зависимость от периода ожидания, который не может превышать 12 месяцев.

Также устанавливалось, что любое государство может (но не обязано) в любой момент путем заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы, которое вступает в силу по истечении месяца со дня его получения, поставить, кроме того, воссоединение семьи в зависимость от наличия у трудящегося-мигранта стабильных средств, достаточных для удовлетворения потребностей его семьи. Таким образом, государство фактически сняло с плеч мигранта обязательства по обеспечению своей семьи, т.к. сама формулировка предписания носила диспозитивный характер. Кроме того, необходимость персонального обращения по частному вопросу к высокой инстанции автоматически делала процедуру формалистской, длительной и неэффективной.

Кроме того, в статье содержалась нечеткая формулировка о том, что «такое заявление (об отказе) как правило, не затрагивает просьб трудящихся-мигрантов, уже обустроившихся на части соответствующей территории, о воссоединении с семьей, представленных в компетентные органы власти до направления этого заявления Генеральному секретарю». Неоднозначным в данном случае был термин «обустроившийся», и отсутствие толкования в документе привело к более чем широкому пониманию данного термина, а обязательство в соответствии со ст. 18 предоставлять равное по сравнению с гражданами принимающей стороны социальное обеспечение способствовало увеличению потока мигрантов. Серьезным фактором явился также рост числа локальных конфликтов во 2-й половине ХХ в., породивший волну вынужденной миграции.

Масштабы вынужденной миграции в Европу в 1970-е гг. составляли около 30 тыс. беженцев в год. К середине 1980-х гг. число ищущих убежище несколько выросло - до 100 тыс. человек в год [25]. Около 70% из них прибывали из Восточной Европы, быстро получали убежище и легко интегрировались в новой стране пребывания. Если отдельные страны не справлялись с этими потоками, то другие европейские страны, а также США, Канада, Австралия, ЮАР, Аргентина охотно предоставляли значительному числу беженцев разрешение на постоянное место жительства. Это была, как удачно называет ее Дж.Кьюмин, «ранняя форма распределения бремени, превратившаяся в столь спорную для стран Европы проблему» в настоящее время [21, c. 6].

С середины 1980-х гг. этнические конфликты, военные противостояния и природные бедствия в различных регионах мира увеличили число беженцев [27]. В 1986 г. оно возросло до 200 тыс. человек. В 1989 г. их стало уже примерно 317 тыс. [21].

В 1990-е гг. возникли новые этнические конфликты и гражданские войны в бывшей Югославии, странах СНГ, Африки и Азии. Они резко увеличили потоки мигрантов, искавших убежище в государствах Западной Европы. В 1992 г. на континенте было зарегистрировано около 700 тыс. вынужденных мигрантов [27], что стало максимальным показателем для послевоенной Европы. В это время многие страны Европы перешли к политике «нулевой иммиграции», основной целью которой стало оказание покровительства ограниченному количеству беженцев.

В 1997 г. количество ищущих убежище в Европе сократилось в 2 раза по сравнению с началом 1990-х гг. - до 333 тыс. человек. По оценке УВКБ ООН, в 1998 г. вынужденных мигрантов насчитывалось более 336 тыс. человек. В 1999 г. «этнические чистки» в Косово, военные действия НАТО в Югославии, продолжающиеся гражданские войны и вооруженные конфликты в некоторых странах Азии и Африки увеличили количество беженцев почти на 20% по сравнению с предыдущим годом - до 440 тыс. человек. Значительную долю их составляли албанцы из Косово, курды из Турции и Ирака, афганцы, сомалийцы и другие. В 2000 г. в Европе насчитывалось 435 тыс. беженцев.

В конце 1980-х гг. максимальное число беженцев в странах Европы мигрировало из Азии - Турции, Ирана, Ирака и Шри-Ланки. Меньшие цифры показали страны Восточной Европы - Польша, бывшая Югославия, Румыния и территория СССР. Лишь третье место занимали потоки беженцев из политически нестабильных стран Африки - Заира, Ганы, Анголы и Эритреи.

В начале 1990-х гг., после распада социалистического лагеря, продолжался по инерции поток иммигрантов из некоторых стран. К примеру, 1/3 всех претендовавших на статус беженца в Западной Европе происходила из Болгарии, Албании и Румынии. Обращение с просьбой об убежище обеспечивало им кратковременное пребывание на Западе, хотя не всегда сопровождалось угрозой преследования. По мере утверждения в этих государствах принципов свободы передвижения и демократии число заявлений о предоставлении убежища от граждан этих стран существенно сократилось.

На протяжении 1990-х гг. продолжался распад Югославии. Здесь этнические противостояния и гражданские войны сдвинули колоссальные массы населения с привычных мест проживания. Подобных вынужденных передвижений Европа не знала со времен Второй мировой войны. Поток людей, бежавших из различных частей этого балканского государства, резко увеличил количество прошений об убежище от жителей бывшей Югославии. Основное бремя миграционной нагрузки выпало на Германию, которая приняла примерно 350 тыс. боснийцев, 100 тыс. хорватов и представителей других этнических групп [21]. Некоторые из них вернулись позже на родину, но многие остались в Германии.

В 1990 г. ООН приняла «Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», в соответствии с которой государства-участники обязались уважать и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории или под их юрисдикцией без какого бы то ни было различия, как то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения.

С данного момента трудящиеся-мигранты и члены их семей могли свободно покидать любое государство, включая государство своего происхождения. Это право не подлежало каким-либо ограничениям, за исключением тех, которые предусматривались законом, необходимым для охраны национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Трудящиеся-мигранты и члены их семей приобрели право в любое время въехать в государство своего происхождения и остаться в нем.

В 1992 г. число беженцев из стран Восточной Европы достигло небывалого уровня - около 420 тыс. человек. Только с территории Югославии (Сербия и Черногория) в Европу прибыли около 220 тыс. беженцев, примерно 14 тыс. дал вооруженный конфликт в Боснии и Герцеговине. Миграция из Румынии и Болгарии достигла также максимального уровня - 116 тыс. и 34 тыс. человек соответственно. Из Албании в 1991 г. просили политического убежища в Европе 26,3 тыс. человек, из которых 21,3 тыс. прибыли в Италию в марте и были распределены по различным регионам страны [29]. Второй поток беженцев из Албании прибыл в Италию в августе 1991 г. и состоял из 17 тыс. человек, однако они были задержаны и впоследствии депортированы. В 1991 г. своего максимума достигла и вынужденная миграция из стран бывшего СССР - 10,2 тыс. человек.

На протяжении последнего десятилетия Россия неоднократно проявляла себя как страна, готовая принять и разместить беженцев из сопредельных регионов. В период с 1995 по 2006 г. официальный статус беженца или вынужденного переселенца в органах Федеральной миграционной службы получили 118 116 человек (из них 405 - статус беженца).

Таким образом, в настоящий момент миграция является глобальным фактором, влияющим на государственно-политическое и социально-экономическое развитие стран, участвующих в миграционных процессах. Правовое регулирование в данной сфере носит как международно-правовой [3], так и локальный государственно-правовой [4] характер. Нормы этих документов направлены на урегулирование вопросов въезда, трудоустройства, оплаты работы и зачета трудового стажа мигранта [5], его социального обеспечения и выезда по окончанию действия трудового договора (либо его последующее продление).

Миграция в РФ. Государственно-правовое регулирование

Сегодня миграция является одной из наиболее актуальных проблем не только в мире, но и на территории постсоветского пространства, требующих всестороннего анализа и консолидированных усилий по его урегулированию. В настоящее время Россия переживает «миграционный бум» - в страну едет большое количество граждан из республик Содружества. Российское руководство, в свою очередь, делает попытки к урегулированию миграционных потоков и учету прибывающих граждан. Первостепенную роль в данном процессе играет Федеральная миграционная служба (ФМС) Российской Федерации. 

Согласно нынешним правилам документы на регистрацию можно самостоятельно подать в подразделение ФМС или отправить их по почте. Если до сих пор органы власти могли длительное время рассматривать заявление работодателя на привлечение иностранных сотрудников, то с вступлением в силу новых правил миграционного учета местное отделение ФМС обязано в 10-дневный срок после получения заявления вместе с паспортом потенциального работника и его миграционной картой дать разрешение на работу или мотивированный отказ. Одновременно увеличены штрафы для работодателей за привлечение нелегальных мигрантов, теперь они могут достигать 800 тыс. руб. за каждого нелегала. Также ФМС после выдачи разрешения на работу может провести дополнительную проверку трудового мигранта и аннулировать уже выданное ему разрешение на работу.

В некоторых странах (например, в Швеции) принимающая сторона может взять копии документов предполагаемого иммигранта и почтой отправить их в миграционную службу, однако в России эта практика пока не прижилась. По почте в ФМС приходит всего около 10% уведомлений о постановке на учет, остальные 90% приходятся на непосредственные явки в отделения миграционной службы. Это может быть связано с тем, что в почтовом отделении невозможно получить нужный пакет информации по миграционным вопросам. Среди того небольшого количества людей, которые решили встать на миграционный учет, используя почтовые услуги, обнаружилось определенное количество мошенников, предоставивших неверные данные, т.е. пока этот вариант привлекателен и для недобросовестных заявителей.

Основным документом, регламентирующим правовой статус иностранцев в России, является Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно ст. 5 данного Закона иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Согласно ст. 12 Закона иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Пребывание в Российской Федерации иностранного гражданина, приехавшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 сут. Нахождение в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Пребывание иностранного гражданина в Российской Федерации может быть, соответственно, продлено либо сокращено в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции или его территориальными органами.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ;

3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ;

4) состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ;

6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

6.1) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию (пп. 6.1 введен Федеральным законом от 18.07.2006 № 110-ФЗ (ред. от 06.01.2007)).

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в 6-месячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции при рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание направляет запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, здравоохранения, внутренних дел и другие заинтересованные органы. В 2-месячный срок со дня поступления запроса они представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание.

В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через 1 год со дня отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин в течение 2 месяцев со дня истечения очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание обязан лично подавать в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения разрешения на временное проживание уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего размер и источник дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее чем за 6 месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Федеральным законом от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регулируются отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с федеральным законодательством о правовом положении иностранных граждан, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Перечень этих территорий, утверждается Правительством РФ.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

В вопросах занятости иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодателем иностранного гражданина может выступать физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать, в том числе, иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

1) постоянно проживающих в Российской Федерации;

2) являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;

3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу. Также он не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Иностранный гражданин не имеет права:

1) находиться на государственной гражданской службе, кроме случаев, оговоренных законом;

2) находиться на муниципальной службе;

2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ;

3) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

4) быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ;

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ.

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Тем не менее иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта РФ. Определение органами государственной власти субъекта РФ потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными Правительством РФ [6].

Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации. Квоты могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Указанные квоты не распространяются на иностранных граждан - квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности) в соответствии с перечнем профессий (специальностей, должностей), утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию занятости населения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере социально-экономического развития и торговли.

Также миграционные потоки регулируются рядом двусторонних и многосторонних соглашений между Правительством РФ и правительствами других стран [4, 7 и др.]. Субъекты РФ, в свою очередь, могут выступать с законодательной инициативой по вопросам миграции в случаях и порядке, когда это не противоречит имеющемуся федеральному законодательству.

Необходимы соблюдение этнического баланса в стране или в ее отдельно взятом регионе, контроль легализации отношений трудового найма иностранной рабочей силы, а также изучение и адаптация имеющегося зарубежного опыта в данной сфере.

Отсутствие сложившейся системы правоприменительной практики требует дальнейшей законодательной активности в сфере подзаконных нормативных правовых актов. Экономическое развитие и административно-правовое реформирование также выявляют необходимость дальнейшей модернизации миграционного законодательства.

Примечания

1. Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12.12.1993.

2. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (ETS N 93) (Страсбург, 24.11.1977).

3. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.

4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов». Заключено в г. Москве 28.03.1996.

5. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов». Принято в г. Москве 15.04.1994.

6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее».

8. Положение о Федеральной миграционной службе. Утверждено Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928.

9. Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

10.  Распоряжение Правительства Москвы от 07.05.2007 № 849-РП «О международном образовательном проекте по социально-культурной адаптации мигрантов».

11.  Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 тт. М., 2005. Т. 1.

12.  Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.

13.  Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранцев в зарубежных социалистических странах Европы. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980.

14.  Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 34.

15.  Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

16.  Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982.

17.  Герасименко Ю.В., Залевский Л.А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. Омск, 2003.

18.  Дмитриев Ю.А., Корсик К.А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М., 1997.

19.  Загорулько Е. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 37-50.

20.  Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в России: выбор стратегии регулирования // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.Витковской. М., 2002.

21.  Кьюмин Дж. Что же дальше?// Беженцы. 1998. Т. 2, № 113.

22.  Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (Правовое положение). М., 1992.

23.  Патюлин В.А. Государство и личность: конституционные принципы взаимоотношений // Советское государство и право. 1978. № 5. С. 3-11.

24.  Постоянное Представительство Российской Федерации при СНГ (из выступлений президентов государств-участников СНГ на неформальном саммите 10.06.2007 в Санкт-Петербурге (по материалам пресс-служб). http://www.cismission.mid.ru/iv8.html.

25.  Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. Ставрополь, 2001

26.  Численность и миграция населения в Российской Федерации в 2002 г. Госкомстат России. М., 2003.

27.  Berthiaume С. Asylum under threat // Refugees. 1995. N III. P. 3.

28.  Refugees and other of concern to UNHCR - 1998 Statistical Overview.

29.  Trends in international migration, Paris, SOPEMI/OESD, 1992. P. 66.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (35), Июль 2010

Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом

Шойко И.С., Информационно-аналитическое управление Аппарата Московской городской Думы

***

В статье рассмотрены принципы конституционного закрепления статуса иностранцев в России, основные положения государственно-правового регулирования миграционных процессов. Проведено сопоставление правового положения трудовых мигрантов в России и за рубежом.

Ключевые слова: миграция, Конституция, государственно-правовое регулирование, квота, миграционное законодательство.

***

Сегодня Россия является одним из самых крупных центров, принимающих мигрантов, не только на постсоветском пространстве, но и в Европе, и в мире в целом. Приток мигрантов объективно востребован в сложившихся экономических реалиях и будет востребован в еще больших масштабах в связи с демографической ситуацией. Действие многих факторов, таких как геополитическая ситуация, более стабильное экономическое положение России по сравнению с другими странами СНГ, демографические проблемы, связанные с абсолютным уменьшением численности населения, «прозрачность» границ со странами СНГ, наличие в России больших национальных диаспор, указывают на то, что Россия останется принимающей страной на долгое время.

Иммигранты составляют постоянно растущую часть населения страны. Более 800 тыс. человек составляют вынужденные переселенцы из стран СНГ и Балтии и беженцы, имеющие официальный статус. Примерно столько же тех, кто утратил этот статус по истечении 5-летнего срока его действия, иногда так и не получив государственной помощи в обустройстве и не успев адаптироваться.

Переселение на постоянное жительство в Россию из бывших союзных республик продолжается, годовой миграционный прирост населения России за счет иммигрантов из стран СНГ и Балтии только в 2003 г. составил около 250 тыс. человек [26]. Около 500 тыс. законных трудовых иммигрантов, имеющих официальное разрешение на работу, присутствовали в 2000-2003 гг. на территории России. Наиболее реалистичные оценки незаконной трудовой миграции из ближнего и дальнего зарубежья достигают 4-5 млн человек [20].Таким образом, общая численность иммигрантов в России превышает 5% ее населения. Это достаточно значимая группа, от условий адаптации и интеграции которой в значительной мере зависит социальная стабильность в России в целом и во многих ее регионах. Наиболее реалистичные оценки незаконной трудовой миграции из ближнего и дальнего зарубежья достигают 4-5 млн человек [20].Таким образом, общая численность иммигрантов в России превышает 5% ее населения. Это достаточно значимая группа, от условий адаптации и интеграции которой в значительной мере зависит социальная стабильность в России в целом и во многих ее регионах.

Значительная часть иммигрантов нацелена на постоянное проживание в России. Многие из тех, кто намерен вернуться в свои страны, живут здесь продолжительное время - несколько лет. Правовой статус таких жителей не тождествен статусу россиянина, обладающего гражданством РФ. Тем не менее именно законодательное закрепление за мигрантом, временно проживающим на территории Российской Федерации, определенных прав и обязанностей позволяет осуществлять первичное регулирование миграционных потоков в Российскую Федерацию. Речь идет как об иммиграции (т.е. первичном въезде на территорию страны нерезидента), так и о последующей внутренней трудовой миграции по территории субъектов РФ.

Правовой статус мигранта носит временный характер - в дальнейшем он либо натурализуется (получает гражданство страны своего проживания и работы), либо отбывает на территорию государства, гражданином которого является. Специфика его правового положения состоит также в том, что вне рамочных конвенций и международных соглашений, ратифицированных принимающей стороной и вступивших в законную силу на момент въезда на ее территорию обозначенного лица, легитимность его статуса всецело зависит от норм национального законодательства, которые в каждом отдельном государстве обладают своей спецификой.

Принципы конституционного закрепления статуса иностранцев в России

Правовое положение мигрантов в России можно рассмотреть на примере действия принципов конституционно-правового статуса личности применительно к иностранным гражданам в сравнении с действием таких принципов в отношении собственных граждан государства, а также с помощью выявления непосредственно принципов конституционно-правового положения иностранных граждан.

«Принцип - основное, исходное положение какой-либо теории, учения, мировоззрения» [24]. В отечественной литературе принципами правового статуса личности называют «записанные в Конституции и других законодательных актах руководящие идеи, которые в общем плане фиксируют место человека в обществе и государстве» [15, с. 59].

В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан можно сказать, что принципы такого статуса - это закрепленные в Конституции и иных законах основные, исходные положения для формирования и развития статуса иностранцев в целом и отдельных его элементов, руководящие идеи для возникновения и существования отношений с участием данных лиц.

Закрепление принципов статуса личности, в том числе статуса иностранцев, на самом высоком уровне (в нормах конституций, конституционных актов) позволяет говорить об их учредительном характере [15, с. 62-64]. Принципы представляют собой ту основу всего статуса личности, в нашем случае - статуса иностранцев, которая не должна подлежать изменению в течение длительного периода времени, поскольку ее изменение или разрушение повлечет за собой изменение или разрушение всего статуса.

В зависимости от субъектов правоотношений, на которые распространяется действие таких принципов, можно классифицировать принципы конституционно-правового статуса личности на следующие виды:

  • общие принципы (действуют в равной степени в отношении как собственных граждан государства, так и иностранных граждан);
  • специальные принципы (распространяют свое действие только на лиц, обладающих определенным правовым статусом), которые, в свою очередь, можно разделить на:

    - принципы, действующие применительно к правовому положению собственных граждан государства;

    - принципы, действующие применительно к правовому положению иностранных граждан.

Рассмотрим общие принципы статуса личности, действующие и в рамках статуса иностранных граждан.

В основе правового положения личности лежит принцип неотчуждаемости прав и свобод человека [11; 15, с. 61; 17, с. 75]. Закрепление данного принципа есть «отражение в законе естественной природы человека» [15, с. 65]. Поскольку основные права, права человека, должны принадлежать всем людям, независимо от их принадлежности к тому или иному гражданству, данный принцип должен распространять свое действие на регулирование статуса не только собственных граждан государства, но и иностранных граждан.

Часть 2 ст. 17 Конституции РФ устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Формулировка российской Конституции, использующая слово «каждый», позволяет сделать вывод о распространении принципа неотчуждаемости прав и свобод человека и на иностранных граждан. Причем согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ данный принцип действует не только в отношении тех прав и свобод, которые установлены Конституцией, но и в отношении иных прав и свобод.

Принцип неотчуждаемости также означает, что «ни одно из провозглашенных в Конституции основных прав человека не может быть произвольно изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничений. Соответствующие права могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона» [17, с. 76].

Неотчуждаемыми и неотъемлемыми признаются, в первую очередь, личные права, поскольку они могут быть ограничены только в исключительных случаях. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Как правило, обладание личными правами не связано с принадлежностью лица к гражданству государства пребывания (проживания). Кроме того, личные права должны защищаться независимо от того, легально или нелегально находится иностранец на территории государства. Другие права (в политической, социально-экономической и культурной сферах) более часто могут быть ограничены (например, в условиях чрезвычайного положения и т.д.).

Таким образом, принцип неотчуждаемости прав и свобод человека лежит в основе конституционно-правового статуса иностранных граждан и означает, что права и свободы человека принадлежат не только гражданам государства, но и иностранным гражданам, и могут быть ограничены только в исключительных случаях и в порядке, которые установлены законом.

Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина также находит свое закрепление в Конституции РФ, в частности, в ст. 18 - «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Согласно данному принципу «конституционные права и свободы являются основой для соответствующих правовых предписаний любого уровня» [17, с. 78]. В случае, если какой-либо закон, подзаконный акт или судебное решение нарушают право, закрепленное в Конституции, они могут быть оспорены и признаны недействительными в установленном порядке.

Данный принцип следует рассматривать в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан в Российской Федерации. То есть права и свободы, которыми иностранцы наделяются в соответствии с положениями Конституции РФ, являются непосредственно действующими. Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения с участием иностранцев в той или иной сфере, должны приниматься в четком соответствии с конституционными положениями и в их развитие и не нарушать права и свободы, предоставленные иностранцам согласно конституционным нормам.

Наделение иностранцев теми же правами и свободами, что и собственных граждан государства, не всегда является очевидным и иногда требует дополнительного закрепления за иностранцами или установления особого порядка реализации таких прав и свобод. В случае отсутствия подобных норм в законе правовое положение иностранцев в государстве становится более уязвимым, т.к. их права и свободы могут быть не признаны за ними или нарушены. Таким образом, выделение принципа непосредственного действия конституционных прав и свобод человека в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо для установления дополнительных гарантий реализации иностранцами прав и свобод.

Целям защиты иностранцев от дискриминации, создания равных условий для них и собственных граждан государства в отношении обладания определенными правами и обязанностями и их осуществления служит принцип равноправия (юридического равенства) [13, с. 101; 15, с. 126-127; 19, с. 41; 22, с. 35].

Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т.п. [12, 17]. Кроме того, применительно к правовому статусу иностранных граждан данный принцип следует рассматривать как равенство между иностранными гражданами и гражданами государства, на территории которого пребывают первые, и как равенство между непосредственно иностранными гражданами (между иностранцами - гражданами одного государства и между иностранцами - гражданами разных государств) [13].

Названному принципу в Конституции РФ посвящена ст. 19, в ч. 1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 - «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Кроме того, ч. 3 ст. 19 Конституции РФ касается такого аспекта принципа равноправия, как равенство между мужчиной и женщиной, которое, безусловно, распространяет свое действие и на отношения с участием иностранных граждан.

Выделяют близкие по содержанию принципы гарантированности [22] и защиты прав и свобод человека и гражданина [16]. Принцип гарантированности означает «необходимость материального обеспечения осуществления прав и свобод, исполнения обязанностей, создания процессуальных механизмов их реализации, защиту интересов личности» [11]. Сущность и назначение принципа защиты прав и свобод выражаются в требовании точного и неуклонного соблюдения и исполнения Конституции, законов и основанных на них правовых актов всеми государственными органами, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами [23].

Данные принципы направлены на создание условий для реализации гражданами, в том числе иностранными, прав и обязанностей. Представляется, что принцип защиты прав и свобод суть часть более широкого по содержанию принципа гарантированности прав и свобод, действие которого тесно связано с одним из элементов конституционно-правового статуса иностранцев, а именно с гарантиями статуса.

Также следует отметить, что рассматриваемый принцип проявляется и в нормах, устанавливающих комплекс прав на судебную защиту (презумпция невиновности, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката) (ст. 46-54 Конституции РФ).

Человечность в отношении к людям, уважение личности, уважение ее прав и свобод предполагает такой принцип правового положения личности, как гуманизм. Принцип гуманизма закреплен в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан данный принцип приобретает особое значение, т.к. требует гуманного отношения к категории лиц, менее защищенной, нежели собственные граждане государства.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом уважения основных прав и свобод, который также регулируется нормами национального законодательства. Например, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ провозглашает: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Закрепление названных положений в нормах национального законодательства есть отражение одного из принципов современного международного права, а именно принципа уважения прав человека и основных свобод, провозглашенного на международном уровне в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ч. 2 ст. 29 и ст. 30) и Устав ООН. Отказ государства от распространения действия принципов гуманизма и уважения основных прав и свобод человека на отношения с участием иностранных граждан будет означать деградацию самого общества, неуважение человеческого достоинства.

Исследователи конституционно-правового положения иностранных граждан выделяют принцип единства прав, свобод и обязанностей. Данный принцип является проявлением общего принципа определения статуса личности - принципа сочетания индивидуальных интересов личности и интересов других лиц, общества и государства [14], который также следует рассматривать в качестве принципа определения статуса иностранцев.

Действие данного принципа в отношении иностранных граждан является особенным и выражается в наделении иностранцев комплексом прав, свобод и обязанностей, отличным от того, который предоставляется собственным гражданам государства. Права и свободы иностранных граждан в первую очередь в политической, а также в иных сферах жизнедеятельности общества ограничиваются, что связано с необходимостью защиты интересов государства и его собственных граждан. В то же время подобные ограничения прав и свобод иностранцев должны быть разумными и обоснованными и не нарушать права и свободы, признаваемые в мире за человеком, независимо от того, гражданином какого государства он является. То есть в данном случае при регулировании конституционно-правового статуса иностранцев должен быть найден тот баланс, который позволил бы учесть интересы и государства, включая граждан такого государства, и иностранцев, пребывающих (проживающих) на его территории.

Принцип сочетания общественных и личных интересов в правовом статусе личности «реализуется в нескольких направлениях, во-первых, в самом содержании прав, свобод и обязанностей, определяемых... государством, во-вторых, в единстве и сочетании прав и обязанностей и, в-третьих, в реализации прав и обязанностей» [14, c. 34]. Единство прав и обязанностей предполагает «корреспондирование прав одних субъектов с обязанностями других, и как наличие у каждого субъекта и прав, и обязанностей, и как совпадение реализации права с исполнением обязанности» [13].

В отношении регламентации конституционно-правового статуса иностранных граждан принцип единства прав и обязанностей означает соответствие правам иностранцев определенных обязанностей государства их пребывания (проживания) и наоборот. Соблюдение своих обязанностей одним есть гарантия реализации права другим, именно поэтому рассмотрение указанного принципа в качестве одного из принципов определения статуса иностранных граждан необходимо.

Среди принципов определения статуса личности выделяют также соответствие статуса личности в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». То есть нормы международного права признаются в России источником права и, соответственно, могут влиять на регулирование различных отношений, поэтому представляется, что названный принцип следует учитывать при регулировании конституционно-правового положения не только собственных граждан государства, но и иностранцев. Причем на такое регулирование будут оказывать воздействие нормы международного права, провозглашающие и гарантирующие права и свободы человека (например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и др.).

Исследуя принципы конституционно-правового положения иностранных граждан, выше были рассмотрены принципы определения статуса личности, действующие и в качестве принципов определения статуса иностранцев. Кроме них применительно к конституционно-правовому положению иностранных граждан называют также специальный принцип, а именно принцип национального режима [14, с. 23; 18, с. 31; 19, с. 41; 22, с. 35].

Национальный режим, предоставляемый иностранным гражданам в современных демократических государствах, предполагает приравнивание иностранцев в правах и обязанностях к собственным гражданам государства, т.е. наделение первых теми же правами, свободами и обязанностями, что и собственных граждан. В наиболее полной мере действие данного режима проявляется в регулировании личных прав и свобод, которые принадлежат всем людям, независимо от государства их гражданства.

Установление национального режима предполагает в некотором роде «стирание» различий в сфере обладания правами, свободами и обязанностями между иностранными и собственными гражданами государства, реализацию принципа равноправия, закрепление дополнительных гарантий соблюдения основных прав и свобод, которыми обладают иностранцы. Именно поэтому выделение национального режима в качестве специального принципа определения конституционно-правового статуса иностранцев является необходимым.

Данный принцип признается и Конституцией РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Таким образом, принципы конституционно-правового положения иностранцев представляют собой основу их статуса, отражают место, занимаемое ими в государстве пребывания (проживания), служат исходными началами для развития и конкретизации текущего отраслевого законодательства в сфере регулирования отношений с участием иностранных граждан и включают в себя общие принципы определения статуса личности и специальные принципы, действующие только применительно к правовому положению иностранцев.

Правовое положение трудовых мигрантов за рубежом

Глобализация экономической деятельности развитых стран Европы, североамериканского континента и Азиатско-Тихоокеанского региона, начавшаяся во 2-й половине ХХ в., коренным образом изменила товарно-денежный оборот, а также политические и социальные структуры, превалировавшие в мировой системе международных отношений до Второй мировой войны.

Данные процессы также повлекли формирование устойчивых миграционных потоков из бедных и развивающихся стран в регионы, нуждающиеся в наемной рабочей силе. Миллионы граждан стран Африки, Азии, Восточной Европы и Южной Америки устремились на временные и постоянные заработки в Центральную Европу и Америку. Возникла необходимость закрепить правовой статус этой новой прослойки общества, обеспечить государственную защиту их законных прав и интересов.

В 1977 г. в Страсбурге была подписана «Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов». Государства-члены Совета Европы посчитали необходимым урегулировать правовое положение трудящихся-мигрантов, граждан государств-членов Совета Европы, с тем, чтобы обеспечить им, насколько это возможно, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются национальные трудящиеся принимающего государства, во всем, что связано с условиями жизни и работы. В категорию трудящихся-мигрантов не попали моряки, артисты, обучающиеся лица, сезонные и приграничные рабочие.

Конвенция заложила в процесс найма такие институты, как профессиональный экзамен и медицинское обследование, впоследствии получившие широкое распространение и в других странах как инструменты эффективного отбора наиболее подходящих для приема на работу иностранных граждан.

Договаривающиеся стороны обязались обмениваться между собой и снабжать кандидатов на эмиграцию соответствующей информацией о проживании, условиях и возможностях воссоединения с семьей, характере работы, возможностях заключения нового трудового договора после истечения первого, требуемой квалификации, условиях труда и жизни (включая ее стоимость), вознаграждении, социальном обеспечении, жилье, питании, переводе сбережений, проезде и отчислениях, производимых из заработной платы на социальную защиту и обеспечение, налогах и других отчислениях. Также мигранту обеспечивалось предоставление информации о культурных и религиозных условиях в принимающем государстве.

В случае, когда это требуется национальным законодательством, каждая договаривающаяся сторона должна была выдавать вид на жительство трудящимся-мигрантам, которым было разрешено заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на ее территории. Вид на жительство мог быть отозван в случае нарушения трудящимся закона или невозможности продления в связи с медицинскими предписаниями.

Серьезные последствия имела реализация ст. 12 Конвенции, в которой устанавливалось, что супругу(е) трудящегося-мигранта, на законных основаниях работающего на территории договаривающейся стороны, и его не состоящим в браке детям, которые рассматриваются как несовершеннолетние на основании соответствующего законодательства принимающего государства и находятся на содержании трудящегося-мигранта, разрешается на условиях, аналогичных тем, которые предусмотрены настоящей Конвенцией в отношении допуска в страну трудящихся-мигрантов и в соответствии с процедурой такого допуска по законодательству или международным соглашениям, воссоединиться с трудящимся-мигрантом на территории Договаривающейся Стороны при условии, что последний располагает для своей семьи жильем, рассматриваемым как нормальное для национальных трудящихся в регионе, где он работает. Каждая договаривающаяся сторона может поставить использование такого разрешения в зависимость от периода ожидания, который не может превышать 12 месяцев.

Также устанавливалось, что любое государство может (но не обязано) в любой момент путем заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы, которое вступает в силу по истечении месяца со дня его получения, поставить, кроме того, воссоединение семьи в зависимость от наличия у трудящегося-мигранта стабильных средств, достаточных для удовлетворения потребностей его семьи. Таким образом, государство фактически сняло с плеч мигранта обязательства по обеспечению своей семьи, т.к. сама формулировка предписания носила диспозитивный характер. Кроме того, необходимость персонального обращения по частному вопросу к высокой инстанции автоматически делала процедуру формалистской, длительной и неэффективной.

Кроме того, в статье содержалась нечеткая формулировка о том, что «такое заявление (об отказе) как правило, не затрагивает просьб трудящихся-мигрантов, уже обустроившихся на части соответствующей территории, о воссоединении с семьей, представленных в компетентные органы власти до направления этого заявления Генеральному секретарю». Неоднозначным в данном случае был термин «обустроившийся», и отсутствие толкования в документе привело к более чем широкому пониманию данного термина, а обязательство в соответствии со ст. 18 предоставлять равное по сравнению с гражданами принимающей стороны социальное обеспечение способствовало увеличению потока мигрантов. Серьезным фактором явился также рост числа локальных конфликтов во 2-й половине ХХ в., породивший волну вынужденной миграции.

Масштабы вынужденной миграции в Европу в 1970-е гг. составляли около 30 тыс. беженцев в год. К середине 1980-х гг. число ищущих убежище несколько выросло - до 100 тыс. человек в год [25]. Около 70% из них прибывали из Восточной Европы, быстро получали убежище и легко интегрировались в новой стране пребывания. Если отдельные страны не справлялись с этими потоками, то другие европейские страны, а также США, Канада, Австралия, ЮАР, Аргентина охотно предоставляли значительному числу беженцев разрешение на постоянное место жительства. Это была, как удачно называет ее Дж.Кьюмин, «ранняя форма распределения бремени, превратившаяся в столь спорную для стран Европы проблему» в настоящее время [21, c. 6].

С середины 1980-х гг. этнические конфликты, военные противостояния и природные бедствия в различных регионах мира увеличили число беженцев [27]. В 1986 г. оно возросло до 200 тыс. человек. В 1989 г. их стало уже примерно 317 тыс. [21].

В 1990-е гг. возникли новые этнические конфликты и гражданские войны в бывшей Югославии, странах СНГ, Африки и Азии. Они резко увеличили потоки мигрантов, искавших убежище в государствах Западной Европы. В 1992 г. на континенте было зарегистрировано около 700 тыс. вынужденных мигрантов [27], что стало максимальным показателем для послевоенной Европы. В это время многие страны Европы перешли к политике «нулевой иммиграции», основной целью которой стало оказание покровительства ограниченному количеству беженцев.

В 1997 г. количество ищущих убежище в Европе сократилось в 2 раза по сравнению с началом 1990-х гг. - до 333 тыс. человек. По оценке УВКБ ООН, в 1998 г. вынужденных мигрантов насчитывалось более 336 тыс. человек. В 1999 г. «этнические чистки» в Косово, военные действия НАТО в Югославии, продолжающиеся гражданские войны и вооруженные конфликты в некоторых странах Азии и Африки увеличили количество беженцев почти на 20% по сравнению с предыдущим годом - до 440 тыс. человек. Значительную долю их составляли албанцы из Косово, курды из Турции и Ирака, афганцы, сомалийцы и другие. В 2000 г. в Европе насчитывалось 435 тыс. беженцев.

В конце 1980-х гг. максимальное число беженцев в странах Европы мигрировало из Азии - Турции, Ирана, Ирака и Шри-Ланки. Меньшие цифры показали страны Восточной Европы - Польша, бывшая Югославия, Румыния и территория СССР. Лишь третье место занимали потоки беженцев из политически нестабильных стран Африки - Заира, Ганы, Анголы и Эритреи.

В начале 1990-х гг., после распада социалистического лагеря, продолжался по инерции поток иммигрантов из некоторых стран. К примеру, 1/3 всех претендовавших на статус беженца в Западной Европе происходила из Болгарии, Албании и Румынии. Обращение с просьбой об убежище обеспечивало им кратковременное пребывание на Западе, хотя не всегда сопровождалось угрозой преследования. По мере утверждения в этих государствах принципов свободы передвижения и демократии число заявлений о предоставлении убежища от граждан этих стран существенно сократилось.

На протяжении 1990-х гг. продолжался распад Югославии. Здесь этнические противостояния и гражданские войны сдвинули колоссальные массы населения с привычных мест проживания. Подобных вынужденных передвижений Европа не знала со времен Второй мировой войны. Поток людей, бежавших из различных частей этого балканского государства, резко увеличил количество прошений об убежище от жителей бывшей Югославии. Основное бремя миграционной нагрузки выпало на Германию, которая приняла примерно 350 тыс. боснийцев, 100 тыс. хорватов и представителей других этнических групп [21]. Некоторые из них вернулись позже на родину, но многие остались в Германии.

В 1990 г. ООН приняла «Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», в соответствии с которой государства-участники обязались уважать и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории или под их юрисдикцией без какого бы то ни было различия, как то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения.

С данного момента трудящиеся-мигранты и члены их семей могли свободно покидать любое государство, включая государство своего происхождения. Это право не подлежало каким-либо ограничениям, за исключением тех, которые предусматривались законом, необходимым для охраны национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Трудящиеся-мигранты и члены их семей приобрели право в любое время въехать в государство своего происхождения и остаться в нем.

В 1992 г. число беженцев из стран Восточной Европы достигло небывалого уровня - около 420 тыс. человек. Только с территории Югославии (Сербия и Черногория) в Европу прибыли около 220 тыс. беженцев, примерно 14 тыс. дал вооруженный конфликт в Боснии и Герцеговине. Миграция из Румынии и Болгарии достигла также максимального уровня - 116 тыс. и 34 тыс. человек соответственно. Из Албании в 1991 г. просили политического убежища в Европе 26,3 тыс. человек, из которых 21,3 тыс. прибыли в Италию в марте и были распределены по различным регионам страны [29]. Второй поток беженцев из Албании прибыл в Италию в августе 1991 г. и состоял из 17 тыс. человек, однако они были задержаны и впоследствии депортированы. В 1991 г. своего максимума достигла и вынужденная миграция из стран бывшего СССР - 10,2 тыс. человек.

На протяжении последнего десятилетия Россия неоднократно проявляла себя как страна, готовая принять и разместить беженцев из сопредельных регионов. В период с 1995 по 2006 г. официальный статус беженца или вынужденного переселенца в органах Федеральной миграционной службы получили 118 116 человек (из них 405 - статус беженца).

Таким образом, в настоящий момент миграция является глобальным фактором, влияющим на государственно-политическое и социально-экономическое развитие стран, участвующих в миграционных процессах. Правовое регулирование в данной сфере носит как международно-правовой [3], так и локальный государственно-правовой [4] характер. Нормы этих документов направлены на урегулирование вопросов въезда, трудоустройства, оплаты работы и зачета трудового стажа мигранта [5], его социального обеспечения и выезда по окончанию действия трудового договора (либо его последующее продление).

Миграция в РФ. Государственно-правовое регулирование

Сегодня миграция является одной из наиболее актуальных проблем не только в мире, но и на территории постсоветского пространства, требующих всестороннего анализа и консолидированных усилий по его урегулированию. В настоящее время Россия переживает «миграционный бум» - в страну едет большое количество граждан из республик Содружества. Российское руководство, в свою очередь, делает попытки к урегулированию миграционных потоков и учету прибывающих граждан. Первостепенную роль в данном процессе играет Федеральная миграционная служба (ФМС) Российской Федерации. 

Согласно нынешним правилам документы на регистрацию можно самостоятельно подать в подразделение ФМС или отправить их по почте. Если до сих пор органы власти могли длительное время рассматривать заявление работодателя на привлечение иностранных сотрудников, то с вступлением в силу новых правил миграционного учета местное отделение ФМС обязано в 10-дневный срок после получения заявления вместе с паспортом потенциального работника и его миграционной картой дать разрешение на работу или мотивированный отказ. Одновременно увеличены штрафы для работодателей за привлечение нелегальных мигрантов, теперь они могут достигать 800 тыс. руб. за каждого нелегала. Также ФМС после выдачи разрешения на работу может провести дополнительную проверку трудового мигранта и аннулировать уже выданное ему разрешение на работу.

В некоторых странах (например, в Швеции) принимающая сторона может взять копии документов предполагаемого иммигранта и почтой отправить их в миграционную службу, однако в России эта практика пока не прижилась. По почте в ФМС приходит всего около 10% уведомлений о постановке на учет, остальные 90% приходятся на непосредственные явки в отделения миграционной службы. Это может быть связано с тем, что в почтовом отделении невозможно получить нужный пакет информации по миграционным вопросам. Среди того небольшого количества людей, которые решили встать на миграционный учет, используя почтовые услуги, обнаружилось определенное количество мошенников, предоставивших неверные данные, т.е. пока этот вариант привлекателен и для недобросовестных заявителей.

Основным документом, регламентирующим правовой статус иностранцев в России, является Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно ст. 5 данного Закона иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Согласно ст. 12 Закона иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Пребывание в Российской Федерации иностранного гражданина, приехавшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 сут. Нахождение в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Пребывание иностранного гражданина в Российской Федерации может быть, соответственно, продлено либо сокращено в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции или его территориальными органами.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ;

3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ;

4) состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством РФ;

6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

6.1) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию (пп. 6.1 введен Федеральным законом от 18.07.2006 № 110-ФЗ (ред. от 06.01.2007)).

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в 6-месячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции при рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание направляет запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, здравоохранения, внутренних дел и другие заинтересованные органы. В 2-месячный срок со дня поступления запроса они представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание.

В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через 1 год со дня отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин в течение 2 месяцев со дня истечения очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание обязан лично подавать в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения разрешения на временное проживание уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего размер и источник дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее чем за 6 месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Федеральным законом от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регулируются отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с федеральным законодательством о правовом положении иностранных граждан, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Перечень этих территорий, утверждается Правительством РФ.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

В вопросах занятости иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодателем иностранного гражданина может выступать физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать, в том числе, иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

1) постоянно проживающих в Российской Федерации;

2) являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;

3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу. Также он не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Иностранный гражданин не имеет права:

1) находиться на государственной гражданской службе, кроме случаев, оговоренных законом;

2) находиться на муниципальной службе;

2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ;

3) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

4) быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ;

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ.

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Тем не менее иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта РФ. Определение органами государственной власти субъекта РФ потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными Правительством РФ [6].

Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации. Квоты могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Указанные квоты не распространяются на иностранных граждан - квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности) в соответствии с перечнем профессий (специальностей, должностей), утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию занятости населения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере социально-экономического развития и торговли.

Также миграционные потоки регулируются рядом двусторонних и многосторонних соглашений между Правительством РФ и правительствами других стран [4, 7 и др.]. Субъекты РФ, в свою очередь, могут выступать с законодательной инициативой по вопросам миграции в случаях и порядке, когда это не противоречит имеющемуся федеральному законодательству.

Необходимы соблюдение этнического баланса в стране или в ее отдельно взятом регионе, контроль легализации отношений трудового найма иностранной рабочей силы, а также изучение и адаптация имеющегося зарубежного опыта в данной сфере.

Отсутствие сложившейся системы правоприменительной практики требует дальнейшей законодательной активности в сфере подзаконных нормативных правовых актов. Экономическое развитие и административно-правовое реформирование также выявляют необходимость дальнейшей модернизации миграционного законодательства.

Примечания

1. Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12.12.1993.

2. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (ETS N 93) (Страсбург, 24.11.1977).

3. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.

4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов». Заключено в г. Москве 28.03.1996.

5. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов». Принято в г. Москве 15.04.1994.

6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее».

8. Положение о Федеральной миграционной службе. Утверждено Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928.

9. Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

10.  Распоряжение Правительства Москвы от 07.05.2007 № 849-РП «О международном образовательном проекте по социально-культурной адаптации мигрантов».

11.  Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 тт. М., 2005. Т. 1.

12.  Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.

13.  Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранцев в зарубежных социалистических странах Европы. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980.

14.  Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 34.

15.  Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

16.  Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982.

17.  Герасименко Ю.В., Залевский Л.А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики. Омск, 2003.

18.  Дмитриев Ю.А., Корсик К.А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М., 1997.

19.  Загорулько Е. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 37-50.

20.  Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в России: выбор стратегии регулирования // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.Витковской. М., 2002.

21.  Кьюмин Дж. Что же дальше?// Беженцы. 1998. Т. 2, № 113.

22.  Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (Правовое положение). М., 1992.

23.  Патюлин В.А. Государство и личность: конституционные принципы взаимоотношений // Советское государство и право. 1978. № 5. С. 3-11.

24.  Постоянное Представительство Российской Федерации при СНГ (из выступлений президентов государств-участников СНГ на неформальном саммите 10.06.2007 в Санкт-Петербурге (по материалам пресс-служб). http://www.cismission.mid.ru/iv8.html.

25.  Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. Ставрополь, 2001

26.  Численность и миграция населения в Российской Федерации в 2002 г. Госкомстат России. М., 2003.

27.  Berthiaume С. Asylum under threat // Refugees. 1995. N III. P. 3.

28.  Refugees and other of concern to UNHCR - 1998 Statistical Overview.

29.  Trends in international migration, Paris, SOPEMI/OESD, 1992. P. 66.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100