написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (35), Июль 2010

Миграционный учет иностранных граждан в Российской Федерации: состояние и пути совершенствования

Галиахметова К.Д., Государственно­правовое управление Московской областной Думы

***

Переход к ультралиберальной системе учета миграции станет камнем преткновения к осуществлению контрольно-надзорной функции миграционного учета. Действующая сегодня система миграционного учета в большей своей части является оптимальной, обеспечивающей прозрачность. В перспективе будут разработаны автоматизированные системы миграционного учета в масштабах всей страны. Уровень легализации временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан сегодня во многом определяется степенью информированности иммигрантов о своих правах.

Ключевые слова: иммиграционная политика, миграционный учет, автоматизированный учет.

***

Российская Федерация продолжает оставаться одной из самых привлекательных стран для иммигрантов, прежде всего из стран СНГ. По данным Федеральной миграционной службы России, в 2009 г. на территорию Российской Федерации въехало около 13 млн иностранных граждан [1]. Основная доля приезжих приходится на временно пребывающих иностранных граждан, в том числе трудовых иммигрантов. В этой связи обеспечение легализации пребывания иностранных граждан в Российской Федерации в рамках системы миграционного учета является особенно актуальной задачей для органов государственной власти.

Существующий механизм регулирования иммиграционных процессов в России свидетельствует о либеральном характере иммиграционной политики России. Легитимное пространство для иммигрантов, въехавших на территорию Российской Федерации в безвизовом порядке, стало достаточно широким. В частности, с принятием Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [2] (далее - ФЗ-310) был упразднен институт разрешительной «прописки» и установлен уведомительный порядок оформления пребывания иммигрантов на территории Российской Федерации.

Действующая система учета пребывания иностранных граждан в России по-разному оценивается как исследователями, так и правоприменителями. Ряд экспертов предлагают более либеральную модель миграционного учета. А именно, возложить функции принимающей стороны на органы миграционной службы, предоставив иностранным гражданам право самостоятельно обращаться в органы миграционного учета с заявлением о своем прибытии и нести в дальнейшем персональную ответственность [3]. Другие - напротив, жестко критикуют существующий механизм учета миграционных передвижений, полагая, что замена разрешительного порядка регистрации на уведомительный может вызвать обвальный неконтролируемый миграционный поток, неожиданные и взрывоопасные рецидивы [4].

Переход к ультралиберальной системе учета миграции, конечно же, облегчит процедуру легализации иммигрантов, вместе с тем, станет камнем преткновения к осуществлению контрольно-надзорной функции миграционного учета. Переход к рестриктивному подходу в обеспечении учета миграционных процессов приведет нас к плачевному опыту прошлых лет, сопряженных с излишней бюрократизацией и высокой динамикой нелегальной миграции в стране.

На наш взгляд, действующая сегодня система миграционного учета в большей своей части является оптимальной, обеспечивающей прозрачность миграционных процессов в стране, в то же время имеет ряд недостатков. С одной стороны, процедура регистрации по месту пребывания иностранного гражданина значительно упростилась, с другой стороны - на иностранного гражданина возложили бремя поиска принимающей стороны, поставив его в зависимость от воли и желания других людей. Тем самым, создав нишу для формирования сектора теневых услуг по продаже «адресов».

Как свидетельствует практика, постановка на учет по месту пребывания не всегда предполагает фактическое нахождение иностранного гражданина у принимающей стороны, как это установлено в законодательстве. То есть в дальнейшем принимающая сторона может и не знать о месте нахождения иностранного гражданина. Действующая регистрация по месту пребывания не позволяет отслеживать дальнейшее перемещение иностранного гражданина.

Особого внимания в этой связи заслуживает система Московского единого миграционного окна (МЕМО), разработанная в рамках Московской городской целевой миграционной программы на 2008-2010 гг. в качестве пилотного проекта [5]. Суть МЕМО заключается в создании оперативного и организованного учета, а также размещения и организации трудоустройства иностранных граждан из стран ближнего зарубежья. Такой многофункциональный координационный центр позволяет решать множество задач. В режиме «одного окна» иностранный гражданин может встать на учет, получить разрешение на работу, направление на медицинское обследование, ИНН и др. Учитывая, что одним из направлений МЕМО является размещение иммигрантов*, проблема поиска принимающей стороны в этой связи исчерпывается.

*Московской городской целевой миграционной программой на 2008-2010 гг. предусматривается строительство временных гостиниц упрощенного типа для иностранных работников, так называемых «временных административно-бытовых городков».

Для функционирования системы МЕМО вводится автоматизированная информационная система «Карта иностранного гостя» на основе технологии смарт-карты, в которую вносится вся информация о передвижении иммигранта: дата въезда на территорию Российской Федерации, дата постановки на миграционный учет, данные медицинских обследований, место работы и другие координаты. В результате использования такой системы формируется полное досье о пребывании иностранного гражданина в нашей стране и его деятельности**.

**МЕМО и информационная система «Карта иностранного гостя» являются пилотным проектом, действующим на территории г. Москвы (завод АМО «ЗИЛ»), и осуществляются в рамках действующего миграционного законодательства.

Автоматизирование системы миграционного учета в масштабах всей страны, на наш взгляд, будет являться перспективнейшей задачей ближайших лет. Автоматизированный учет иностранных граждан позволит упростить процедуру регистрации по месту пребывания (проживания), получить полную и достоверную информацию об иностранном гражданине и его деятельности, обеспечить действенный контроль над миграционными передвижениями, отказаться от бумажного документооборота, искоренить коррупцию и теневой сектор оказания услуг в миграционной сфере.

Одной из причин неудовлетворительной реализации законодательства в сфере миграционного учета являются определенные затруднения у некоторых правоприменителей в понимании момента постановки на учет по месту пребывания. В ФЗ-310 установлено, что принимающая сторона обязана уведомить орган миграционного учета о прибытии иностранного гражданина, временно пребывающего на территории Российской Федерации, не позднее 3 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания. Суть данного законодательного положения определялась законодателем с учетом географического положения страны, ее огромной территории, когда путь следования от государственной границы Российской Федерации до места назначения может занять достаточно длительный промежуток времени.

Однако некоторые правоприменители, в том числе органы государственной власти [6], широко трактуют эту норму, полагая, что обязанность постановки на учет по месту пребывания наступает «после въезда на территорию Российской Федерации» или «с момента въезда в Российскую Федерацию». В свою очередь, такое толкование нормы Закона может привести к нарушению права иностранного гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в сфере учета временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан показал необходимость совершенствования механизма снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания. ФЗ-310 обязывает принимающую сторону явиться в орган миграционного учета не позднее чем за 2 дня со дня убытия иностранного гражданина из места пребывания и представить отрывную часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина. Тем самым, оставив иностранного гражданина без документа, подтверждающего его легальный статус пребывания в нашей стране (с момента убытия с места пребывания до момента пересечения государственной границы Российской Федерации). На наш взгляд, является целесообразным видоизменить форму бланка уведомления о прибытии в место пребывания, дополнив бланк второй отрывной частью. Таким образом, бланк уведомления будет состоять из 3 частей: основной части, которая остается в органах миграционной службы, и двух отрывных частей, одна из которых будет храниться у принимающей стороны, другая - у иностранного гражданина на период всего его пребывания на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что уровень легализации временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан во многом определяется степенью информированности иммигрантов о своих правах и обязанностях в сфере миграционного учета. Несмотря на то что система миграционного учета была введена еще в 2007 г., на сегодняшний день не все иностранные граждане осведомлены о соответствующих процедурах учета или не до конца понимают их суть. Кроме того, не все работодатели и лица, признаваемые принимающей стороной, знают о своих обязанностях в сфере учета иностранных граждан и в результате подвергаются административному взысканию.

В этой связи является необходимым усиление информационной работы со всеми участниками миграционного учета. Возникает необходимость определения в законодательстве роли государственных органов в сфере информирования населения о правилах миграционного учета.

Одним из направлений правового просвещения иностранных граждан может стать размещение правил пребывания и проживания в Российской Федерации на соответствующих стендах вокзалов и аэропортов. Кроме того, является необходимым распространение информации на бумажном носителе (в виде памятки), предусматривающей правила пребывания, проживания и осуществления иммигрантами трудовой деятельности, сотрудниками органов пограничной службы при въезде на территорию Российской Федерации, а также сотрудниками органов миграционной службы, например, при постановке иностранного гражданина на миграционный учет.

Полагаем целесообразным в отрывную часть бланка уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания включить строку, предусматривающую напоминание принимающей стороне об обязанности снятия иностранного гражданина с учета по месту пребывания в установленный законом срок, т.е. не позднее, чем за 2 дня со дня убытия иностранного гражданина из места пребывания. Кроме того, необходимо предусмотреть в должностных инструкциях сотрудников миграционной службы обязанность по консультированию принимающей стороны в части, касающейся процедуры снятия иностранного гражданина с учета.

Безусловно, совершенной модели миграционного учета пока нет нигде в мире. Вместе с тем формирование эффективного механизма регулирования миграционных процессов, обеспечивающего интересы всех субъектов миграционных отношений (государства, личности и общества), является важной задачей. В условиях поэтапного реформирования миграционного законодательства дальнейшее направление системы миграционного учета и вместе с тем регулирования правового статуса временно пребывающих на территории Российской Федерации иностранных граждан будет определяться непосредственно тенденциями миграционных процессов в стране.

Примечания

1. ФМС: 13 млн иностранцев въехали в Россию. http://news.mail.ru/еconomics/3310725/print.

2. Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24.07.2006 № 30 ст. 3285.

3. Зайончковская Ж.А.Новая миграционная политика: первые итоги.

4. Лужков Ю.М. От миграционной политики государства зависит эффективность экономики и спокойствие граждан России // Российская газета. 2007. 16 окт.

5. Приложение 1 к Постановлению Правительства Москвы «О мерах по оптимизации привлечения иностранных работников на предприятия города Москвы» от 22.07.2008 № 591-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 05.08.2008 № 43.

6. УФМС по Костромской области. Памятка для иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, с целью осуществления временной трудовой деятельности, УФМС России по Томской области, Памятка иностранному гражданину УФМС по Владимирской области. Вопрос-Ответ, Памятка иностранному гражданину, УФМС по Владимирской области. Вопрос-Ответ и др.

7. Постановление Правительства Москвы от 22.07.2008 № 591-ПП «О мерах по оптимизации привлечения иностранных работников на предприятия города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 05.08.2008 № 43.

8. Московская городская целевая миграционная программа на 2008-2010 гг. // Вестник Мэра и Правительства Москвы от 12.09.2007 № 50.

9. Воронов А. Мосгордума закроет столицу для гостей // Коммерсантъ. 2006. 11 мая.

ГАЛИАХМЕТОВА Клара Даилевна. Кандидат юридических наук. Консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100