написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1 (34), Март 2010

Контрразведывательная и оперативно-розыскная деятельность органов федеральной службы безопасности (соотношение и правовое регулирование)

Башкатов Л.Н., Изоитко С.И., Козилов Е.Н., Устинков А.В.

***

В статье рассмотрены вопросы о соотношении контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности как вида государственной деятельности, урегулированной законодательством Российской Федерации. Предложены пути разграничения данных видов деятельности и являющихся их составными частями контрразведывательных и оперативно-розыскных мероприятий. Сформулированы основные проблемы, связанные с правовым регулированием деятельности, направленной на обеспечение безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: контрразведывательная деятельность, оперативно-розыскная деятельность, контрразведывательное мероприятие, оперативно-розыскное мероприятие, соотношение видов государственной деятельности.

***

Контрразведывательная деятельность (КРД) органов безопасности традиционно является важнейшим элементом обеспечения безопасности личности, общества и государства. В то же время закрытый характер КРД не позволяет обществу по достоинству оценить ее социальную значимость и, что не менее важно, существенно осложняет процесс совершенствования ее правового регулирования.

Например, в российской юридической литературе КРД зачастую отождествляется с оперативно-розыскной деятельностью (ОРД) либо рассматривается как ее составная часть [1]. Соответственно предпринимаются попытки распространить на КРД правовой режим осуществления ОРД, что вряд ли способствует успешному решению контрразведывательных задач. При этом практически отсутствуют открытые публикации и издания, в которых бы соотношение КРД и ОРД подверглось бы серьезному юридическому анализу с позиций их законодательной регламентации.

Имеющиеся научные работы, посвященные соотношению КРД и ОРД, как правило, отражают сугубо ведомственный подход и публикуются в закрытых ведомственных изданиях, недоступных широкой научной общественности. Это существенно снижает их роль в осмыслении заявленной проблематики представителями юридической науки и должностными лицами, участвующими в законотворческом процессе, что явно затрудняет совершенствование законодательного регулирования КРД.

Кроме того, отсутствие открытых публикаций по данной тематике в определенной мере способствует тому, что исторически сложившиеся и традиционно используемые контрразведкой на протяжении десятилетий приемы, формы и методы деятельности, а также научная терминология заимствуются ОРД, в результате чего теория ОРД, используя большую законодательную определенность, фактически «присваивает» их себе, вводя в научный оборот в открытой литературе.

Помимо того, что при этом происходит обеднение теории КРД, в реальной жизни прокурорам, следователям, судьям, оперативным работникам, адвокатам, а также должностным лицам органов власти и управления и рядовым гражданам трудно понять, с чем же им приходиться иметь дело - с КРД или с ОРД.

Поэтому потребность в научных исследованиях соотношения КРД и ОРД, как открытых, так и закрытых, очевидна. Правильное разрешение в теории указанных вопросов непосредственно способствует эффективности деятельности органов контрразведки и служит надежной основой для совершенствования законодательства.

Представляется, что при исследовании вопроса о соотношении КРД и ОРД, т.е. их разграничении и определении взаимосвязи, которая объективно существует, целесообразно основываться на сравнительной характеристике объектов этих видов государственной деятельности, целей, задач, субъектов и форм их осуществления. Такое сравнение обеспечивает возможность не только их разграничить, несмотря на внешнюю схожесть, но и выделить специфику применяемых способов деятельности, а также используемых сил и средств, что непосредственно связано с определением специфики источников, предмета и метода правового регулирования. На основе полученных выводов возможно указать сущностное различие этих видов деятельности, сравнить возможные юридические последствия их осуществления и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования КРД.

Не менее важным видится и еще один практический результат исследования обсуждаемого вопроса - четкость представления взаимосвязи КРД, ОРД и уголовно-процессуальной деятельности позволит разработать основанные на смысле закона и ясные для практиков методические рекомендации о реализации результатов КРД.

Решение задачи определения соотношения КРД и ОРД и разработка предложений по совершенствованию их правового регулирования должны базироваться на исследовании содержания этих видов государственной деятельности, а также осмыслении последних достижений теории КРД и ОРД, отраслевого законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. В связи с этим предлагаемые суждения, не претендуя на исчерпывающую полноту, представляют собой лишь общие подходы к решению этих задач.

Сравнительная характеристика специфики объекта КРД (ст. 9 ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности») и ОРД (ст. 1 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности») убедительно свидетельствует, что объекты этих видов деятельности, т.е. то, на что они призваны воздействовать, являются различными.

Объект КРД не совпадает с объектом ОРД по трем параметрам:

1. По направленности деятельности. ОРД ориентирована на борьбу с преступностью, поскольку этот вид государственной деятельности предназначен для обнаружения скрываемых (неочевидных) преступлений, производство предварительного следствия по которым является обязательным, и обеспечения условий и предпосылок для уголовного преследования. Об этом свидетельствуют задачи ОРД (ст. 2 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»), основания и условия ее осуществления (ст. 7 и ст. 8 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»), законодательное регулирование использования результатов этой деятельности (ст. 11 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»).

Объектом КРД выступаетразведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности»). Соответственно сфера общественных отношений, охраняемых органами безопасности посредством КРД, обширна, специфична и неоднородна - это основы конституционного строя, суверенитет, территориальная целостность, обороноспособность государства, т.е. безопасность личности, общества и государства во всех ее проявлениях.

Отсюда и повышенная общественная опасность посягательств в этой сфере правоохраняемых отношений - они носят разрушительный характер для всей системы государственных и социальных институтов общества, прямо или косвенно причиняют вред законным правам и интересам граждан, обществу и государству. Так, деятельность иностранных спецслужб, в том числе разведывательная, способна нанести невосполнимый вред развитию и внедрению новых технологий, созданию новых видов вооружений, дестабилизировать общественно-политическую обстановку и создать реальную угрозу жизни конкретных людей, привести к колоссальным материальным затратам на восстановление необходимого уровня экономического и оборонного потенциала и др. Это, в свою очередь, негативно отражается на уровне жизни рядовых граждан в виде урезания социальных выплат, ужесточении административно-правовых режимов, снижении конкурентности и доходности отечественного бизнеса и т.п. Опыт «цветных революций» на постсоветском пространстве - красноречивое тому свидетельство.

2. По максимальному масштабу явлений, которому противостоит каждый из рассматриваемых видов деятельности. Объектом ОРД является преступление как единичное явление объективной действительности. Объектом же КРД являются не только проявления разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, но и сама такая деятельность (ч. 2 ст. 9 ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности»), т.е. речь идет о противодействии деятельности разведок иностранных государств и содействующих им отдельных лиц. Иначе говоря, в рамках ОРД допустимо противодействовать явлениям лишь частного уровня, хотя бы они были сложными (например, деятельность банды). В формате же КРД законодатель обязал бороться еще и с явлениями особенного и, даже, общего уровня.

3. По природе явлений, которым противостоит каждый из рассматриваемых видов деятельности. ОРД, построенная вокруг понятия преступления, является рефлексией на волевое преступное поведение физических лиц, поскольку субъектом преступления в отечественном законодательстве является физическое лицо, виновно совершившее преступное деяние.

Спектр явлений, на которые должна воздействовать КРД, значительно шире. Помимо действий физических лиц здесь еще и действия юридических лиц, а также события (не подвластные воле конкретного человека явления), создающие угрозу безопасности Российской Федерации. Такой вывод прямо следует из смысла ч. 2 ст. 9 ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности».

В то же время нельзя не отметить чрезмерно широкую трактовку законодателем объекта КРД.

Во-первых, в объект КРД включена любая деятельность отдельных лиц, если она направлена на нанесение ущерба внешней и (или) внутренней безопасности государства. Так, например, террористическая деятельность явно попадает под это определение (впрочем, методы контртеррористической деятельности практически те же, что и методы КРД). Столь широкая трактовка объекта той или иной деятельности не раз заведомо снижала эффективность работы правоохранительных органов.

Достаточно вспомнить почти десятилетнюю историю работы профильных подразделений по борьбе с организованной преступностью в системе органов внутренних дел: при отсутствии дефиниции организованной преступности они стали полагать таковой любое групповое совершение преступлений, что позволяло легко отчитываться об успехах по службе. Их работа приобрела избирательный характер, поскольку «объять» все проявления групповой преступности они были конструктивно не способны, а сил и средств для противодействия подлинным преступным сообществам и преступным организациям фактически не оставалось. Попытки сориентировать их работу путем издания корпоративных нормативных правовых актов также оказались неэффективными. Эти акты, во-первых, ограничивали законную компетенцию подразделений по борьбе с организованной преступностью, во-вторых, порождали претензии гражданского общества по поводу установления ведомством приоритетов, не следующих из текста закона.

Чтобы избежать распыления сил и средств органов федеральной службы безопасности, обвинений в «заказном» характере конкретных контрразведывательных акций определение объекта КРД должно быть не просто сужено на законодательном уровне, но и быть предельно четким, исключающим неоднозначное толкование.

Во-вторых, недостаточно четкое определение объекта КРД порождает проблемы отграничения деятельности служб собственной безопасности министерств и ведомств от контрразведки, т.к. их деятельность изначально направлена на борьбу с коррупционными проявлениями внутри этих органов власти, что автоматически не связано с обеспечением безопасности РФ и, по сути, является ОРД.

Конкретизировать объект контрразведки возможно, по нашему мнению, путем указания на источник угрозы безопасности России - деятельность иностранного государства, органа иностранного государства, иностранной организации. Например, «разведывательная и иная создающая угрозы безопасности Российской Федерации деятельность иностранных спецслужб и используемых ими организаций, а также деятельность лиц, оказывающим им содействие».

В то же время ошибочно полагать, будто бы объект КРД и объект ОРД существуют параллельно, т.е. в конкретной ситуации не могут быть тождественны. Они совпадают, если проявления разведывательной и иной деятельности, направленной на нанесение ущерба безопасности, являются преступлениями, посягающими на безопасность России, например, государственная измена (ст. 275 УК РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ) и др. Иными словами, происходит «взаимопроникновение» объектов КРД и ОРД на уголовно-правовом поле.

Причем получение данных об объекте ОРД (наличии преступления) не влечет за собой прекращение КРД, которая, как полагают авторы некоторые научных работ, «принимает форму оперативно-розыскной деятельности со всеми присущими ей особенностями» [2]. Полагаем, что в этом случае КРД лишь «усиливается» ОРД, которая «подчиняется» интересам достижения задач контрразведки, а оперативно-розыскные задачи носят промежуточный характер, органично включаясь в содержание контрразведывательных задач. Такая ситуация существует de facto и ее следует закрепить de jure путем соответствующего нормативного предписания в законодательстве.

В данном случае нет какого-либо противоречия, т.к. налицо весьма распространенное в праве явление, когда в рамках одного вида юридической деятельности (в данном случае - КРД) фрагментарно реализуются правоотношения, формально образующие иную деятельность (ОРД). Но поскольку генез этих правоотношений изначально связан с объектом КРД, а не с объектом ОРД, а сама деятельность не исчерпывается только лишь выявлением и пресечением преступления, то они должны быть реализованы в иной форме и в ином правовом режиме, что обеспечит успешное решение контрразведывательных задач. Так, например, в законодательстве Украины и Азербайджана ОРД признана одним из инструментов, который вправе использовать контрразведка [3, 4]. Иначе говоря, получение информации о совершении конкретного преступления не влечет автоматической замены режима КРД процедурами ОРД.

В качестве аналогии можно привести пример с гражданским иском в уголовном процессе. Здесь происходит реализация гражданских деликтных правоотношений в рамках уголовного судопроизводства по правилам уголовного процесса для достижения задач уголовного процесса (защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений - п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ), поскольку материальный вред причинен преступлением, т.е. источник причинения вреда лежит в сфере уголовно-правовых, а не гражданских правоотношений. Или, например, институт принудительных мер медицинского характера в уголовном праве, который, по сути, являясь комплексом административных и гражданских правоотношений (гл. 15 УК РФ), связан с уголовным правом фактами совершения общественно опасного деяния невменяемым лицом или обнаружения невменяемости у судимого лица.

В этой связи хотелось бы отметить, что неурегулированность в законодательстве специфического режима осуществления КРД в случае выявления и пресечения разведывательной деятельности иностранных спецслужб, приобретающей форму уголовного преступления (ст. 276 или 275 УК РФ), создает определенные трудности для контрразведки. Дело в том, что в этих условиях деятельность контрразведки регулируется еще и оперативно-розыскным законодательством, а потому она в том или ином объеме вынуждена осуществляться по правилам ОРД с соблюдением характерных для нее требований. Устранить конкуренцию видов деятельности можно лишь путем законодательного установления приоритета КРД перед ОРД.

Установление такого приоритета выполнимо при соблюдении следующих условий.

1. Закрепление в законодательстве объективно существующего исключительного характера КРД по сравнению с другими видами государственной юридической деятельности, разъяснение такой исключительности государственным органам и гражданскому обществу, а также обеспечение ее признания. Этому послужит, во-первых, сужение объекта КРД (об этом упоминалось выше), минимизация его аморфности и неопределенности. Во-вторых, акцентирование внимания на особом характере деятельности иностранных субъектов, которой противостоит контрразведка.

Исключительность КРД в значительной мере определяется тем, что ее противником являются суперорганизации - государства с системой органов, афиллированных юридических лиц и преданных граждан, которые для удовлетворения своих национальных интересов используют весь арсенал политических, экономических, военных и иных средств, в том числе и для разрушительного воздействия на общественные и государственные институты Российской Федерации, стремясь максимально их ослабить.

Никакие преступные сообщества, которым противостоит, реагируя на конкретные преступления, ОРД, не могут обладать столь серьезными ресурсами. Уверены, что установление объективной «эксклюзивности» КРД и соответствующая разъяснительная работа - залог успешного внесения соответствующих предписаний в законодательство и последующей реализации их на практике

2. Правовые нормы о приоритете КРД перед ОРД должны содержаться как в законах «О федеральной службе безопасности» и «Об оперативно-розыскной деятельности» (основное содержание правоотношений лежит в плоскости их правового регулирования), так и в уголовном и уголовно-процессуальном законах.

Дело в том, что предметом правового регулирования новелл в конечном счете станут уголовно-правовые и уголовно-процессуальные отношения, а именно основания, условия и порядок отсрочки, а может быть и минимизации уголовного преследования или полного отказа от него в интересах предотвращения большего вреда обществу, который может наступить, если органы контрразведки будут «связаны» существующей уголовно-процессуальной формой.

Изложенные суждения о соотношении объектов КРД и ОРД позволяют обоснованно полагать о существенном различии задач этих видов государственной деятельности.

Ввиду отсутствия четкого законодательного определения задач КРД возникает определенная сложность их сравнительной характеристики с задачами ОРД. Вместе с тем такая попытка возможна с учетом задач органов федеральной службы безопасности, изложенных в Положении о Федеральной службе безопасности РФ [5] (в этой связи следует отметить необходимость конкретизации задач КРД и отграничения их от задач собственно ФСБ России как органа исполнительной власти).

Задачи ОРД (ст. 2 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности») свидетельствуют об их субсидиарном характере по отношению к иным видам государственной деятельности, прежде всего по отношению к уголовному судопроизводству. То есть их решение невозможно «внутри» собственно ОРД. Для этого требуется юридически значимое решение субъектов иных видов деятельности: например, возбуждение уголовного дела следователем (выявление преступления), применение мер процессуального принуждения (в случае розыска скрывшегося обвиняемого), принятие решений административного характера (для предупреждения преступлений) и т.п.

Иная ситуация в КРД, где решение ее специфических задач достигается как в рамках собственно КРД, так и за ее «пределами» в тех случаях, когда их достижение связано с принятием юридически значимых решений иными субъектами правоприменения, т.е. когда контрразведка для решения своих задач использует арсенал иных видов государственной юридической деятельности.

Специфичность объектов и задач КРД и ОРД объективно порождает различие в формах, методах и способах их осуществления. Внешняя схожесть КРД и ОРД или, как утверждается в некоторых изданиях, их тождественность [1], как правило, аргументируется тем, что они осуществляются с помощью одних и тех же средств - оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), перечисленных в ст. 6 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности». При этом презюмируется, что иных средств, кроме как ОРМ, в КРД не используется. С этим трудно согласиться по следующим соображениям.

Во-первых, виды ОРМ, перечисленные в ст. 6 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», определены по принципу специфичности применяемого познавательного приема или сочетания познавательных приемов. Несомненно, что познавательные приемы в различных видах деятельности могут применяться одни и те же: наблюдение, расспрос, отыскание, эксперимент, моделирование, исследование. Отсюда схожесть форм осуществления ОРД, КРД и уголовно-процессуальной деятельности (в следственных действиях реализуются по существу те же познавательные приемы).

Однако в зависимости от правового режима, в котором они применяются (например, процессуальная форма уголовного, административного и гражданского процесса), формируется их неповторимая специфичность, определяемая объектом, предметом, целями и задачами соответствующего вида деятельности. Так, например, доказывание и доказательства существуют в уголовном, гражданском, арбитражном, административном процессе, однако они не отождествляются, т.к. порядок и форма их получения урегулированы, соответственно, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Данное обстоятельство, однако, не исключает их внешней схожести (достаточно сравнить личный обыск в уголовном процессе и личный досмотр при обнаружении административного правонарушения, или, например, допрос свидетеля в гражданском и уголовном процессе и т.д.).

То же самое происходит в КРД, когда применяются такие же познавательные приемы, как и в ОРД, но в силу специфичности режима их применения и содержательной части они отличаются от собственно ОРМ. Иными словами, ОРМ должны осуществляться по правилам правового режима КРД. Например, в ходе такого оперативно-технического мероприятия, как «прослушивание телефонных и иных переговоров», не только происходит выявление и документирование признаков преступного деяния (например, государственной измены в форме шпионажа - ст. 275 УК РФ), но и устанавливаются формы и методы разведывательной деятельности противника, что имеет неоценимое значение для решения контрразведывательных задач. Соответственно, ОРМ в КРД должны отличаться по цели, пространственному, временному, организационному (в том числе в части контроля и надзора) режиму от ОРМ, проводимых в ОРД.

Соответствующее нормативное предписание позволит достичь следующего: организация и проведение ОРМ будут подчинены контрразведывательному режиму по целеполаганию, временным, пространственным, организационным характеристикам и сочетаться с принятием административно-правовых решений.

Во-вторых, необходимость указания на способы получения информации в ОРД для последующего использования в уголовном процессе обусловили законодательное закрепление ОРМ. В КРД вряд ли существует необходимость законодательного определения всего перечня контрразведывательных мероприятий, т.к. их результаты предназначены преимущественно не для «внешнего», а для «внутреннего» использования.

Эти положения является принципиальными и восходят к общим представлениям об уровнях правового регулирования как в ведущих правовых системах, так и в российском законодательстве. На уровне закона целесообразно регулировать лишь те общественные отношения, которые:

а) затрагивают основы российского общества (вряд ли технология КРД к таковым относится);

б) вторгаются в сферу законных прав и интересов исключительно граждан или общественных организаций;

в) прямо указаны вышестоящим нормативным правовым актом (Конституция РФ, международные договоры).

Второму и третьему критериям КРД соответствует, но только в части ограничения прав и свобод человека или гражданина.

Поэтому целесообразно в законе указать, что перечень и порядок осуществления контрразведывательных мероприятий определяется Директором ФСБ России, детально закрепив при этом в законе полномочия органов безопасности. В законе необходимо указывать задачи и объект КРД, полномочия ее субъектов, пределы и условия вторжения в сферу охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций. Особенно четко должны быть определены основания, предмет и порядок прокурорского надзора и судебного контроля, что связано с особым характером негласных контрразведывательных мероприятий. Все остальные вопросы, связанные с ведением КРД и, в частности, осуществлением контрразведывательных мероприятий, могут быть урегулированы в ведомственных нормативных правовых актах.

Во-третьих, функция контрразведывательных мероприятий отличается от функции ОРМ. ОРМ являются исключительно познавательными средствами, результаты применения которых необходимы для принятия юридически значимых решений субъектами иных видов юридической деятельности. Поэтому для того, чтобы эти решения были законными и обоснованными, и возникла необходимость законодательного регулирования способов получения информации, на основе которой они принимаются.

КРД не исчерпывается только лишь познавательными средствами, как это происходит в ОРД: с помощью контрразведывательных мероприятий помимо познания осуществляется еще и воздействие на соответствующий объект. В связи с этим в КРД наряду с получением информации путем проведения мероприятий, аналогичных ОРМ, осуществляется комплекс иных действий, позволяющих решить задачи этой деятельности (например, проникновение в специальные службы иностранных государств и др.).

Практика свидетельствует, что для вскрытия и пресечения деятельности иностранных спецслужб (даже если она реализуется в деятельности одного лица) необходимо комплексное сочетание оперативно-технических и агентурно-оперативных мероприятий, а также организационных и административно-правовых решений, что свидетельствует об операционном методе в КРД, системном применении права.

При этом значительное место занимает оперативное изучение иностранного адресата и его пособников из числа российских граждан, а также противодействие их деятельности, которые не нацелены на уголовно-процессуальную перспективу, т.к. противник «играет» вне уголовно-правового поля. К тому же КРД как поисково-познавательная деятельность осуществляется в непрерывно, т.е. ведет поиск признаков подготовки и осуществления разведывательно-подрывных акций иностранных спецслужб и противодействует им в постоянном режиме. Все это свидетельствует о комплексности и операционности КРД, которая априори не замыкается на уголовно-правовую репрессию.

В ОРД такая комплексность не востребована, т.к. ОРД, являясь служебным механизмом уголовного судопроизводства, призвана только лишь формировать условия и предпосылки для реализации функции уголовного преследования, т.е. для применения уголовного права. По этим причинам в рамках ОРД недопустима оперативная игра и отсутствуют оперативно-розыскные операции. Иными словами, технология КРД принципиально отличается от технологии ОРД.

Установление особого режима проведения ОРМ в ходе КРД в целях исключения «внутренней» путаницы не требует изменения их наименования, а возможно (как вариант) путем указания в подзаконных актах специфики их производства в зависимости от классифицирующего признака.

Такая тенденция уже наметилась на подзаконном уровне, о чем свидетельствует содержание ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, касающихся особенностей производства по делам оперативного учета с классифицирующим признаком «государственная измена» и «шпионаж» [6]. 

Возможен и такой юридический подход, как раздельное регулирование на подзаконном уровне оснований и порядка осуществления контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. В этой связи представляется важным отметить следующее. В подобном нормативном акте, не подвергая ревизии сложившуюся практику работы, необходимо четко закрепить основания и формы КРД, с помощью которых происходит противодействие иностранным спецслужбам, используемым ими организациям и содействующих им гражданам в тех случаях, когда отсутствует материально-правовой признак государственной измены или шпионажа.

Дело в том, что квалифицирующим признаком ст. 275 или ст. 276 УК РФ не охватывается вся деятельность иностранных спецслужб, наносящая ущерб безопасности России. Эта деятельность многообразна и в условиях открытости российского государства проявляется в таких формах, которые требуют иной технологии и иных способов воздействия, нежели традиционные формы работы по аналогии с ОРД, ориентированные прежде всего на уголовную репрессию.

Поскольку деятельность иностранных спецслужб в современных условиях существенно трансформировалась и зачастую выражается не в классическом шпионаже, а в закамуфлированных формах воздействия на принятие политических решений органами власти, на формирование общественно-политической обстановки или ее дестабилизацию и т.д., то контрразведка нуждается в выработке правовых форм противодействия таким проявлениям. Разработка и реализация этих правовых форм обеспечит в последующем предпосылки для формирования контрразведывательного режима на территории России как структурного элемента в механизме обеспечения безопасности государства.

Необходимо обратить внимание еще на одно обстоятельство. КРД, в отличие от ОРД, осуществляется не в связи с появлением конкретного юридического факта, который свидетельствует о возможном совершении преступления (см. ст. 7 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»), а в связи с обоснованным предположением о наличии разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. Это предположение основывается на самом факте существования таких специальных служб и организаций иностранных государств, т.к. они предназначены для осуществления разведывательной деятельности.

Поэтому КРД представляет собой непрерывный поиск признаков разведывательной деятельности в различных ее формах и проявлениях применительно к любой сфере человеческой деятельности. Соответственно на законодательном уровне целесообразно закрепить через задачи контрразведки, основания и условия осуществления контрразведывательных мероприятий, полномочия (права и обязанности) органов безопасности, системное регулирование этой поисковой функции.

Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов:

1. У КРД, как и у ОРД, свой специфический объект воздействия и, соответственно, собственный предмет правового регулирования, обусловленный объективной необходимостью противодействия прежде всего разведывательно-подрывной деятельности, специально организуемой и осуществляемой иностранными спецслужбами.

2. В отличие от ОРД, где целевая направленность правового регулирования задается уголовно-правовым отношением, у КРД - многовекторность предмета правового регулирования, что объективно порождает сложный комплексный характер КРД, предназначенной для противодействия разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб.

3. Обе отрасли законодательства (законодательство об ОРД и о КРД) являются довольно молодыми и находятся в активной стадии становления и развития, в связи с чем неизбежны пробелы и погрешности правового регулирования этих видов деятельности. Причем наибольшую сложность представляет осмысление в плане законодательного регулирования КРД, т.к. ОРД все же более предметно конкретизирована и связана с реализацией уголовной ответственности. КРД такого жесткого ориентира в виде УК РФ не имеет и иметь не может, т.к. ее предназначение заключается, прежде всего, в противодействии иностранным спецслужбам, действующим в различных сферах и зачастую вне уголовно-правового поля.

4. С точки зрения системного подхода к толкованию законодательного регулирования оснований и порядка осуществления КРД следует признать, что уникальность КРД заключается в том, что ей законодательно разрешено использовать для достижения своих целей правовые режимы, установленные для других видов государственной деятельности, в частности режимы ОРД и уголовного судопроизводства, а также административное и международное право. ОРД такими возможностями не располагает и располагать не может, поскольку она обеспечивает условия и предпосылки прежде всего для начала уголовного преследования.

Однако КРД при этом не может подменять своими специфическими средствами и методами другие виды деятельности и не может вторгаться в сферу другого правового регулирования: она непрерывно продолжается наряду с другими правовыми процедурами, обеспечивая их эффективность и не позволяя иностранным спецслужбам воздействовать на них. Например, давно не является секретом, что при расследовании российскими органами безопасности уголовных дел о государственной измене и шпионаже специальные службы иностранных государств пытаются оказывать воздействие на уголовный процессе на всех его этапах (через дипломатические каналы, СМИ, адвокатуру, оппозиционно настроенных граждан и организации). Здесь задача контрразведки состоит в том, чтобы нейтрализовать это воздействие, которое препятствует объективному и независимому производству по уголовному делу и, в конечном счете, вынесению справедливого приговора. 

Представляется, что для совершенствования правового регулирования КРД необходимо осмысление следующих основных проблемных вопросов:

1. Необходимость законодательного определения перечня контрразведывательных мероприятий, являющихся сугубо специфичными и не дублирующими ОРМ. Здесь же следует определить механизм использования ОРМ в режиме КРД.

2. Вопрос о расширении полномочий контрразведывательных подразделений органов федеральной службы безопасности в целях повышения эффективности решения указанными органами установленной законодательством задачи обеспечения безопасности Российской Федерации. Здесь видятся два направления: допущение более широкого использования в целях контрразведки уже имеющихся в России правовых норм и разработка новых норм.

3. Потребность в более четком и рельефном законодательном разведении КРД и ОРД. Существующее разведение, основывающееся на системном толковании норм права, оказывается неэффективным на практике.

4. Определение цели, во имя которой необходимо законодательное регулирование КРД. Во всех странах мира данное регулирование носит ограниченный характер, основной массив приходится не на законы, а на подзаконные нормативные правовые акты, значительная часть которых носит закрытый характер, т.к. раскрывает приемы, формы, методы противодействия тайной разведывательной и иной подрывной деятельности иностранных спецслужб.

5. Определение пределов законодательного регулирования КРД, выход за которые влечет снижение эффективности обеспечения безопасности России и, по сути, превратится в ее тормоз.

Любую дискуссию на тему законодательного регулирования КРД можно только приветствовать, поскольку в результате этого сложится теоретическая модель ее правового регулирования.

Изложенные суждения, не претендуя на исчерпывающее освещение всех поставленных вопросов, позволяют прийти к выводу о том, что КРД и ОРД - это принципиально разные виды государственной деятельности, которые осуществляются в различных правовых режимах, а потому подлежат правовому регулированию различными нормативными правовыми актами. На подзаконном уровне их правовое регулирование, конкретизируя и детализируя специфику осуществления, будет способствовать исключению неопределенности для оперативного состава в толковании того, что именно осуществляется - КРД или ОРД.

Примечания

1. Теория оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. К.К.Горяинова и др. М., 2006. С. 17.

2. Зажицкий В.И. Результаты оперативно-розыскной деятельности в уголовном судопроизводстве. СПб., 2006. С. 137.

3. Закон Украины от 26.12.2002 № 374- IV "О контрразведывательной деятельности" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. № 12. Ст. 89.

4. Редкоус В.М. Опыт законодательного регулирования контрразведывательной деятельности в государствах-участниках СНГ // Право и государство: теория и практика. 2007. № 12. С. 63-68.

5. Утверждено Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960.

6. Указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18.04.2002 № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности» и др.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100