написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 1 (34), Март 2010

Безопасность в чрезвычайных ситуациях как комплексная отрасль российского права

Шпаковский Ю.Г., Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

***

В статье обосновывается необходимость формирования в нашей стране самостоятельной отрасти права - права безопасности в чрезвычайных ситуациях. Рассматриваются теоретические подходы к выделению данной комплексной отрасли в системе российского права, объекта и методам правового регулирования вопросов защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях.

Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, безопасность, отрасль права, защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях.

***

Историческая практика свидетельствует о прогрессирующем росте глобальных угроз техногенного и природного характера, приобретающих для цивилизации катастрофический характер. При этом глобальные угрозы являются существенными и требуют эффективных действий со стороны институтов государственной власти по их снижению [1]. В этом случае задача науки заключается в выработке предложений по формированию адекватных мер, направленных на приведение существующего механизма государственного управления системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) в соответствие с новыми условиями и новыми требованиями к его содержанию.

С образованием МЧС России и последующим формированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС можно говорить, что в нашей стране сформировалась специфическая сфера государственного регулирования. На сегодняшний день в России принято значительное количество законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. Среди основных системообразующих следует выделить федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне».

В России принято более 20 отраслевых законодательных актов, регулирующих отдельные направления рассматриваемого вида деятельности. Среди них федеральные законы «О пожарной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об охране окружающей среды» и др. Все это свидетельствует о том, что на сегодняшний день можно говорить о формировании некой самостоятельной отрасли права. В качестве рабочего название данной отрасли логично определить как «право безопасности в чрезвычайных ситуациях».

Вполне логично, что такая важная сфера, как защита населения и территорий от ЧС, должна найти достойное место в «правовой нише» нашего государства, если учитывать, что на сегодняшний день признаются в качестве самостоятельных отраслей бюджетное, налоговое, медицинское, энергетическое право и др.

В то же время окончательное принятие решения о выделении права безопасности в ЧС в качестве самостоятельной отрасли российского права невозможно без серьезной научной проработки. В данной статье автор реализует попытку теоретического обоснования рассматриваемой проблемы.

В теоретическом плане отрасль права - это элемент системы права, представляющий собой совокупность норм права, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений [2]. Отрасль характеризуется своеобразием предмета и метода правового регулирования. В свою очередь отрасль права подразделяется на отдельные взаимосвязанные элементы, которые называются институтами права.

Основаниями для деления права на отрасли считаются:

  • предмет правового регулирования - однородная и отделимая от других группа общественных отношений;
  • метод правового регулирования - совокупность приемов, способов воздействия на общественные отношения.
  • отрасль должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями права как подсистемами одного и того же уровня [3].

Сегодня можно говорить, что правоотношения в сфере предупреждения и ликвидации ЧС являются предметом изучения как публичного, так и частного права. Правда, ученые-правоведы часто рассматривают правоотношения в данной сфере не в единстве его публичного и частного начал, а только как публично-правовые отношения.

Взгляд на право безопасности в ЧС как на самостоятельную комплексную отрасль права, вмещающую все правовые нормы, регулирующие деятельность в области предупреждения и ликвидации ЧС, отражает сущность данного права, которое представляет собой институт совершенно своеобразный, не укладывающийся целиком ни в одну из областей ни публично-правовой, ни частно-правовой сферы: как со стороны публично-правовой его сущности по источникам конституционного, административного, финансового, информационного и уголовного права, так и со стороны его сущности частно-правовой по источникам гражданского, международного права, права социального обеспечения и др.

По нашему мнению, в российской правовой системе вполне закономерно наличие таких областей права, которые наряду с разнородностью своего нормативного содержания отличаются предметным единством. Образуемая при этом отрасль имеет комплексный характер. Такая отрасль, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам регулирования, к различным отраслям (конституционному, гражданскому, финансовому, административному и др.), и в этом смысле носит смешанный, комплексный характер. С другой стороны, указанная отрасль права обладает единством уже по другому признаку очерченного предмета правового регулирования, и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на комплексную структуру, отраслью права.

Вполне логично, что данная комплексная отрасль права - это наличие органичного комплекса двух факторов: во-первых, тесно связанных между собой общественных отношений как предмета правового регулирования; во-вторых, метода правового регулирования, соответствующего каждому виду отношений.

Система права, как и общественная жизнь, находится в постоянном изменении и развитии. С возникновением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового регулирования, она пополняется новыми нормами, институтами, отраслями, становится более совершенной и эффективной.

Относительно отрасли права в юридической науке выработался в принципе единый подход. Некоторые авторы определяют отрасль как объективно обособившуюся внутри системы права совокупность взаимосвязанных норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования. Другие - как совокупность обособленных юридических норм и правовых институтов, которыми регулируется определенная область общественных отношений, обладающих качественным своеобразием. Третьи - как систему норм, регулирующих обособленную и относительно однородную область общественных отношений. Четвертые - как такую группу норм, которая регулирует определенный комплекс общественных отношений. Пятые - как исторически сложившееся структурное образование права, автономную область норм, в основе которой лежат объективно обособившиеся в процессе развития общества определенные области социальной деятельности [4-8]. При всем многообразии определений отрасли права можно выделить следующие общие черты, которые признаются практически всеми авторами:

  • основа выделения отрасли права - общественные отношения и их качественное своеобразие;
  • объективность процесса обособления группы общественных отношений;
  • указание на системные признаки отрасли;
  • указание на структурные составляющие.

Таким образом, комплексность и неоднородность правоотношений в сфере безопасности в ЧС по своей природе и формам проявления предопределяет сложную структуру их правового регулирования, использование методов регулирования и норм, присущих различным основным отраслям права: гражданского, административного, информационного, уголовного и финансового, а также в известной мере - конституционного и международного права.

Надо полагать, что определение процесса взаимодействия элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям, для объединения в комплексную структуру права, учитывающую, прежде всего, особенности общественных отношений, которые имеют место в той или иной сфере деятельности и являются системообразующими факторами (в частности, при обеспечении безопасности населения и территории в ЧС это гражданско-правовые, административно-правовые, финансово-правовые и другие отношения), ведет к утрате четкости и структурированности, так необходимых для сложной системы, коей является система права. Двузначность термина «отрасль», возникающая при ее построении, создает неправильные представления, своего рода иллюзии, что сформированное образование становится самостоятельной отраслью права.

Комплексные отрасли, будучи вторичными образованиями в правовой системе, выполняют в ней ограниченные задачи и потому обладают лишь частью признаков и особенностей, свойственных общему понятию «отрасль права». Если основные отрасли создают главный «массив» права как единой правовой системы, то комплексные отрасли лишь наслаиваются, надстраиваются над основными, обособляясь во вне гораздо меньше, чем основные отрасли [5].

Рассматривая образование комплексных отраслей права, следует отметить, что порок методологического подхода в их формировании в немалой степени состоит в попытке включить в рамки классической системы права правовые образования, построенные на основе того же самого правового порядка, но по иным критериям. По мнению известного ученого-правоведа С.С.Алексеева [4], большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов. Хотя каждая комплексная отрасль имеет свой предмет регулирования (рассматриваемый, правда, в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей), этот предмет не требует особого метода и механизма регулирования. Он предопределяет лишь необходимость относительного обособленного нормативного регулирования и некоторое юридическое своеобразие - отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования, непосредственно связанные с отдельными видами деятельности (в нашем исследовании - обеспечение безопасности в ЧС), с признанием их абсолютной существенности и специфичности по особому предмету правового регулирования.

При подобном построении комплексных отраслей права под предметом правового регулирования понимается весь комплекс общественных отношений, возникающих в сфере защиты населения и территорий, вне зависимости от субъектного состава, от способов и средств правового регулирования общественных отношений, имеющих место при обеспечении безопасности населения и территорий при ЧС. Подобные комплексные образования системы права создаются в рамках уже существующих отраслевых юридических режимов правового регулирования - особой системы правового воздействия, состоящей в специфике методов правового регулирования, особенностях правовых связей, во всем строе правовых отношений, т.е. из тех самостоятельных частей классической системы права, которые взаимодействуют между собой именно на границах структурных составляющих указанной системы [9].

Подытоживая сказанное, следует отметить, что образование любой новой отрасли права - не самопроизвольный процесс, оно обусловлено изменениями, происходящими в социально-экономической сфере. Идет постепенное, в течение достаточно длительного времени, накопление однотипного нормативного материала, который уже нуждается в унификации и обособлении в рамках отрасли права. Но здесь надо учитывать, что в ряде случаев отдельные появляющиеся нормы права подчас оказываются вообще неспособными урегулировать возникающие отношения.

Для корректного решения вопроса о месте права безопасности в ЧС в российской правовой системе следует отталкиваться от определения понятия «чрезвычайная ситуация» как базисного детерминирующего критерия юридического режима правового регулирования отношений, имеющих место в рассматриваемой сфере.

Господствующим является взгляд на безопасность в ЧС как, с одной стороны, систему государственного управления вопросами предупреждения и ликвидации ЧС, с другой - как систему экономических отношений, включающую совокупность форм и методов формирования целевых резервов финансовых и материальных ресурсов и их использование для оказания помощи населению, проведение первоочередных аварийно-спасательных работ, возмещение ущерба при различных техногенных авариях и природных катастрофах.

Следует также обратить внимание и на тот факт, что механизм действия права в условиях кризиса имеет свои особенности. Исследования механизма действия права при ЧС, влияния обстановки на организационную сторону хода ликвидации последствий различных бедствий показали, что в этих условиях усиливается потребность в четком, жестко определенном поведении пострадавшего населения, руководителей и участников ее ликвидации. При этом, обращаясь к праву как способу регулирования отношений в условиях кризиса, необходимо отметить, что:

  • потребность в праве растет, становится острее и ощутимее;
  • изменяется содержание регулятивного потенциала права;
  • изменяется содержание процесса реализации права, который становится более авторитарным, жестким и в ряде случаев облекается вынужденно в форму чрезвычайного или специального порядка, либо опирается на более ярко выраженное принуждение;
  • изменяется способность обычных правоприменительных органов выполнять свои функции. Реальные силы и средства этих органов оказываются недостаточными для реализации многих групп правовых норм, например, правовых норм, регламентирующих въезд и выезд граждан из зоны бедствия, карантинные мероприятия, эвакуацию населения и др. В этом случае объективно требуется введение особого конституционно-правового режима - режима чрезвычайного положения.

Подводя итог теоретических рассуждений о возможности выделения «права безопасности в чрезвычайных ситуациях» как самостоятельной комплексной отрасли российского права, представляется целесообразным сделать следующие выводы.

1. Право безопасности в ЧС регулирует общественные отношения по поводу защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Содержание данного права определяется следующими обстоятельствами. Во-первых, главная задача, которая стоит перед этой отраслью права, - обеспечить защиту жизни и здоровья человека, сохранить окружающую природную среду, материальные и культурные ценности, которые является необходимым условием существования человеческого общества. Во-вторых, предмет правового регулирования права безопасности в ЧС обусловлен характером применяемых правовых мер и негативных воздействий на человека, окружающую природную среду и материальные объекты.

2. В праве безопасности в ЧС используются особые правовые способы и инструменты борьбы с негативными воздействиями, которые в определенной мере позволяют решать проблему безопасности. Речь идет о нормировании в области эксплуатации потенциально опасных объектов, организации мониторинга опасных природных явлений, надзора, контроля, экспертизы, организации работ по ликвидации ЧС и их социально-экономических последствий, социальной защите пострадавшего населения и спасателей и т.д.

3. Требует отдельной дискуссии вопрос включения в рассматриваемую отрасль права правоотношений, связанных с защитой населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий (гражданской обороны).

В заключение следует отметить, что функционирование рассматриваемой отрасли права как самостоятельной отражает заинтересованность общества в обеспечении безопасности российских граждан, сохранения окружающей природной среды, объектов промышленности и транспорта при различных по масштабам техногенных авариях и природных катастрофах. Это особенно важно и актуально в современный период для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны.

Адрес для корреспонденции: yurii-rags@yandex.ru.

Примечания

1. Стратегические риски России: оценка и прогноз / Под ред. Ю.Л.Воробьева. М. 2005.

2. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева и др. М., 2002. / Под ред. А.Я.Сухарева и др. М., 2002.

3. Братусь С.Н. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 6.

4. Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М., 1998.

5. Киримова Е.А. О структурном составе системы российского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.

6. Козырь М.И. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 8.

7. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.

8. Мешкова О.Е. Роль функций государства в формировании предметного и функционального критериев выделения отраслей в системе права // Вестник Омского университета. 1998. Вып. 3.

9. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1991.

ШПАКОВСКИЙ Юрий Григорьевич. Доктор юридических наук, профессор, генерал-майор. В 1992-2007 гг. находился на различных командных должностях в центральном аппарате МЧС России. В настоящее время работает профессором кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Является экспертом Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ. Член экспертного совета ВАК. Действительный член (академик) Академии военных наук, Международной академии информатизации ООН, Академии геополитических проблем.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100