написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 4 (33), Декабрь 2009

Проблемы правового противодействия коррупции в России

Устинков А.В., Козилов Е.Н.

Право - одна из систем регулирования общественных отношений. В современной России провозглашена ориентация на правовое государство, что вынудило отдать предпочтение в деле борьбы с коррупцией правовому инструментарию.

Право куда более широкое понятие, чем законодательство. Право - это еще и правовые традиции и обычаи, и механизмы реализации норм права (процессуальное право прежде всего), и правовая идеология и т.п. Изучение роли права в деле противодействия коррупции не может быть ограничено комплиментарным или критическим комментированием пакета нормативных правовых актов о противодействии коррупции. Требуется адекватная оценка всех остальных составляющих понятия «право».

Применительно к коррупции право способно обеспечить наложение юридической ответственности на некий процент «мздоимцев и казнокрадов», устранить наиболее «узкие», т.е. коррупциогенные места в уже существующем регулировании общественных отношений и т.п. Это прямо признано в Федеральном законе РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ-273). Пункты 4 и 5 ст. 3 названного закона требуют «комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер», а также «сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» в деле противодействия коррупции. Перефразируя законодателя, эффективность правового противодействия коррупции прямо пропорциональна эффективности работы по минимизации ее причин.

И это оправданно, т.к. без работы над причинами коррупции правовое противодействие ей будет в той или иной степени избирательным (раз есть причины, то коррупционеры будут бесконечно «самовоспроизводиться»), а потому нести черты кампанейщины. В некоторой мере работа над причинами коррупции в категориях позитивного права охватываются словом «профилактика». Однако нельзя гиперболизировать профилактическую функцию права, но, в то же время, не следует и придавать ей второстепенное значение.

Полагая коррупцию социальным явлением, сплетенным из общественных отношений, надо прямо сказать: право объективно не годится для противодействия всему явлению, ему под силу только отдельные его проявления. Эти проявления должны соответствовать, по крайней мере, двум критериям:

  • достаточная распространенность (типичность), что является предпосылкой для выработки нормы права как универсального правила;
  • возможность закрепления их формы и (или) содержания в сложившейся в России юридической технике.

Несоответствие коррупционного явления этим критериям означает заведомую неэффективность правового регулирования и должно влечь применение неправовых мер борьбы (при условии серьезной опасности для социума), которые в сочетании с правовыми средствами должны обеспечить достижение цели противодействия коррупции.

Цель противодействия коррупции посредством права

Надо особо отметить: цель противодействия коррупции прямо не указана ни в законодательстве о противодействии коррупции, ни в политических установках первых лиц государства, что существенно снижает эффективность антикоррупционной деятельности. Косвенно о цели противодействия коррупции позволяют судить лишь отдельные положения антикоррупционного законодательства, например, принципы этой деятельности, которые, кстати, во многом являются декларативными.

Таковым, например, в современных условиях является принцип «неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений», который закреплен в п. 4 ст. 3 ФЗ-273. Этот принцип уже много лет не встречался в отечественном законодательстве, и не только применительно к борьбе с коррупцией. Цель полного искоренения коррупции, тем более с помощью правовых средств, заведомо недостижима и утопична. Поэтому не стоит придавать эпохальное значение указанному положению ст. 3 ФЗ-273.

Было бы логичнее вести речь о снижении уровня коррупции в различных сферах общественной жизни до некоего приемлемого уровня, при котором коррупция утрачивает свойства угрозы безопасности личности, общества и государства. Изучение нормативных актов по вопросу противодействия коррупции не позволяет, к сожалению, подтвердить или опровергнуть указанный тезис.

Например, в полной мере система контроля за доходами и расходами предусмотрена лишь для судей и властных работников прокуратуры. Частично (начиная с уровня начальника отдела или начальника органа) - для сотрудников МВД, ФСБ, ФСО и других «силовых» органов, минимально - для служащих других государственных органов (как правило, с уровня замминистра или руководителя службы или агентства) [1].

В то же время внутри других составляющих антикоррупционного законодательства акценты практически не расставлены. Так, собственно пресечение коррупции не сосредоточено на том или ином главном направлении. Получается, что правоохранительные органы и иные субъекты противодействия коррупции должны реагировать на любое ее проявление, что есть попытка «объять необъятное».

Поэтому представляется необходимым четко закрепить на уровне закона цель противодействия коррупции как минимизацию коррупционных проявлений, а указным правом вводить качественные границы коррупции, с которой должны бороться правоохранительные органы (чтобы не тратить силы на мздоимцев, «зарабатывающих» по несколько тысяч рублей), и обозначать те сферы общественной жизни, противодействие коррупции в которых является в этом году (сезоне, пятилетке и т.п.) приоритетным. Такая система позволит, во-первых, быстро адаптировать правоохранительную систему к изменению обстановки, во-вторых, устранить ее реагирование на «низовую» коррупцию, и, в-третьих, избежать распыления сил и средств противодействия коррупции.

Общая характеристика российского законодательства о противодействии коррупции

Российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий. Основные его положения сформировались задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы государственных органов.

До момента принятия ФЗ-273 и двух федеральных законов, которыми внесены существенные изменения в целый ряд федеральных законов, в отечественном праве сложилась в той или иной форме правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениям. Прежде всего это УК РФ, УПК РФ, ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие положения Закона РФ «О милиции» и ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности», а также ряд других нормативных правовых актов.

Нельзя сказать, что положения базовых законов, таких как ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», в полной мере адекватно отражали потребности оперативной практики, однако в целом они позволяли более или менее успешно решать задачи борьбы с коррупцией.

Принятые в конце 2008 г. законы существенно усилили правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. Усиление правовой основы противодействия коррупции достигнуто тремя способами.

Первый способ: закрепление общих подходов к противодействию коррупции в ФЗ-273.

Дано понятие коррупции, предложена канва масштабной и затрагивающей практически все сферы общественной жизни системы мер, направленных на противодействие коррупции. Принятые законы в сочетании с имевшимся правовым инструментарием обеспечивают условия для реализации комплекса взаимоувязанных организационных, политических, материально-технических и правовых мер, направленных на нейтрализацию коррупционных проявлений, предпринимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами.

И надо признать: потенциал антикоррупционного законодательства крайне высок. Если реализовать все рамочные нормы, включенные в него, то ситуация в стране может кардинально измениться. Например, революционными изменениями грозит организационно-кадровой работе в государственных органах такое положение п. 5 ст. 6 ФЗ-273, как «внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении».

Это законодательное предписание запрещает «тусовать» кадры, формировать «команды», назначать «лакеев» на руководящие должности в случае карьерного роста «хозяина» и т.п. Можно привести немало и других примеров, иллюстрирующих мощный потенциал российского законодательства о противодействии коррупции.

Второй способ:систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции посредством принятия ФЗ-273.

Российское законодательство о противодействии коррупции оформлено в виде межотраслевого правового института. Его «головой» является ФЗ-273 и ряд Указов Президента РФ, а «тело» образуют, преимущественно, нормы различных традиционных для России отраслей права*. Такая конструкция имеет ряд недостатков.

*Было бы ошибочно говорить о формировании новой отрасли права - «антикоррупционного права». Нет не только материальных предпосылок к его появлению (например, специфического в рамках российского права предмета правового регулирования, особого метода регулирования и т.п.), но и формальных.

Во-первых, на уровне правоприменения межотраслевые институты «расфасовываются» по отраслям права, поскольку межотраслевые институты, как правило, не предлагают альтернативную отраслевой технологию реализации норм, их образующих. Опасность состоит в том, что условия, способствующие совершению акта коррупции, придется рассматривать в формате не уголовного права, а в формате совсем другой отрасли права - административного (дисциплинарного) или трудового, действия помощников (не претендующих на роль соучастников) - в формате третьей отрасли права - гражданского и т.д.

Во-вторых, значительный блок антикоррупционных норм введен в действие не законами, а подзаконными актами. Указное право, отличаясь завидной оперативностью, тем не менее не конкурент законам. О конкретных проблемах скажем ниже.

В-третьих, налицо ряд противоречий между законодательством о противодействии коррупции и Конституцией. Эти противоречия уже широко обсуждены в научной и популярной литературе. Например, неконституционно требовать от лица свидетельствовать против себя, а именно так предлагает поступать антикоррупционное законодательство в случае, если в отношении лица или его коллег совершаются похожие на коррупцию действия. Например, юридически некорректно на членов семьи госслужащего возложена обязанность сообщать о своих доходах: они же вправе отказаться!

Вместе с тем ошибочно полагать, будто бы три указанных недостатка серьезно нивелируют положительный потенциал действующего законодательства.

Третий способ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции. Подробному рассмотрению этого способа посвящены последующие разделы настоящей статьи.

Приоритеты в российском правовом регулировании противодействия коррупции

Представляется, что приоритеты в российском правовом регулировании противодействия коррупции следует определять, оценивая антикоррупционное законодательство с разных точек зрения:

  • какие положения антикоррупционных конвенций наиболее полно отражены в российском законодательстве?
  • какие положения российского антикоррупционного законодательства и в какой мере вооружены подзаконными актами, позволяющими их реализовать?
  • для реализации каких положений антикоррупционного законодательства у государства имеются силы и средства?

Ответ на все три вопроса позволяет сделать вывод о том, что Россия сделала ставку на борьбу с коррупцией, т.е. на репрессивную правовую рефлексию на нее. Остальным сферам противодействия коррупции пока что отведена роль второго плана. Рассмотрим аргументы в пользу такого вывода.

В международном праве действуют три антикоррупционные конвенции: две европейские (гражданско-правовая и уголовно-правовая) и конвенция ООН. Однако Россия ратифицировала только 2 конвенции: европейскую уголовно-правовую и конвенцию ООН. Учитывая, что в Конвенции ООН против коррупции превалируют уголовно-правовые положения, можно сделать вывод: РФ признала приоритетным репрессивное противодействие коррупции.

В чем причина нереализованности конвенционных гражданско-правовых инструментов? Объяснимо это, во-первых, неготовностью российских государственных органов и финансово-кредитных учреждений к развертыванию различных систем, позволяющих реализовать меры, предусмотренные в европейской гражданско-правовой конвенции. Например, системы тотального контроля над доходами и расходами граждан. Именно такая система помогает многим странам выявлять коррупционные поступки людей и, соответственно, создает у населения представление, будто бы любой факт коррупции может попасть в поле зрения компетентных органов. Во-вторых, наиболее опасные коррупционные правоотношения, относящиеся к сфере гражданского права, уже урегулированы в законодательстве о противодействии отмыванию денег, легализации преступных доходов, финансированию терроризма и экстремизма и т.д. В этом проявляется субсидиарный характер российской правовой системы и многофункциональный характер ее норм.

В то же время правовое регулирование противодействия коррупции за счет норм, спроектированных для регулирования иных общественных отношений, по своей природе далеко отстоящих от коррупции, заведомо снижает эффективность всей системы правового противодействия коррупции.

С позиции обеспеченности ресурсами репрессивная составляющая противодействия коррупции опять же пребывает в наиболее благоприятном состоянии. Достаточно лишь сфокусировать внимание уже действующих правоохранительных органов на новом объекте борьбы.

Рассмотрение подзаконных нормативных актов, образующих реализационный механизм положений ФЗ-273, свидетельствует о том, что правовая репрессия является наиболее урегулированной: почти все указы Президента РФ, принятые в 2009 г. в рамках противодействия коррупции, детализируют именно технологии борьбы с коррупцией.

Пока что рано давать оценки, насколько верным оказалось такое определение приоритетов при конструировании отечественного законодательства о противодействии коррупции: слишком инертна правоприменительная практика, чтобы по прошествии неполного года делать выводы. Однако следует отметить немаловажное, на наш взгляд, обстоятельство: репрессивные нормы обычно демонстрируют низкую эффективность, если над ними не возвышаются серьезные правоустанавливающие нормы. Поэтому без решения вопросов, например, достойной оплаты труда госслужащих, обеспечения их качественным «социальным пакетом» и т.п. карательное воздействие права приведет, в лучшем случае, к частой сменяемости кадров.

С позиций социологии права введенное в действие в России антикоррупционное законодательство, скорее, бьет по «вершкам», а не по «корешкам». Так, во многих сферах общественной жизни обременение той или иной услуги дополнительной платой есть стихийный способ регулирования отношений между субъектами. Он не правовой, не законный, не всегда одобряемый с общечеловеческих позиций, но вынужденный, поскольку количество благ, распределяемых посредством предоставления услуги, ограничено. Блага заведомо не могут достаться всем потенциальным потребителям - их просто не хватит на всех. Ситуацию нередко усугубляют и ограниченные мощности системы распределения благ.

С позиций обеспечения национальной безопасности усиление правовой репрессии означает сосредоточение усилий правоохранительной системы на новом фронте. При этом, учитывая конечность имеющихся сил и средств, возможно оголение многих других, не менее важных в социальном плане фронтов.

Следует признать, что само по себе обнаружение репрессивного уклона недостаточно в условиях российского законодательства, кодифицированного в соответствии с типом правового регулирования, объектом такого регулирования и т.п. Интересны те отрасли права, в которых сконцентрирован этот карательный потенциал.

Уголовное право вряд ли может претендовать на роль примы в противодействии коррупции, по крайней мере, если мыслить количеством осужденных. Процедура реализации его норм (уголовный процесс) достаточно сложна, не гарантирует результат и, главное, для ее широкого использования нет резерва сил и средств. Например, какое количество уголовных дел «коррупционной окраски» способны одновременно вести следователи всех правоохранительных органов, даже если они прекратят работу по другим делам? Вряд ли этот показатель сопоставим с реальным размахом коррупции. Поэтому роль уголовного права состоит в предании суду наиболее одиозных и высокопоставленных коррупционеров, при условии широкого прогосударственного освещения в СМИ и интернете хода процесса. Уголовное право может взять свое только качеством, но не количеством!

Административное (дисциплинарное) право в деле противодействия коррупции представляется более действенным инструментарием, нежели уголовное право. В него внесены наиболее существенные изменения, и, на наш взгляд, его потенциал законодатель решил в полной мере использовать для противодействия коррупции. Достаточно упомянуть резкое расширение перечня оснований для увольнения лица с государственной службы. Причиной тому - распространение ограничений и запретов, изначально предусмотренных только для гражданских государственных служащих, на сотрудников ФСБ, МВД, МО, СВР, ФСО и т.д. Придание административно-правовым механизмам первостепенного значения, конечно, не есть панацея от коррупционных бед. Надо полагать этот шаг вынужденным, так же как и, например, случившееся ранее введение «драконовских» административных штрафов за трудоустройство нелегальных мигрантов взамен просящейся здесь уголовной ответственности.

Трудовое законодательство претерпело относительно незначительные изменения. Оно в большей мере является одним из средств реализации административно- и дисциплинарно-правовых норм. Поэтому в отрыве от других отраслей права способно претендовать лишь на роль второго плана.

Подводя черту рассуждениям о приоритетах в правовом противодействии коррупции, следует обратить внимание на стремление законодателя более широко использовать метод правовой формализации и нормативизации деятельности всех вероятных субъектов коррупции. Речь идет о более детальной регламентации полномочий различных организаций, государственных и муниципальных органов и их сотрудников. В современных условиях это вынужденный шаг, призванный восполнить диктатурой права дефицит государственной идеологии. Излишняя формализация и нормативизация порождает доминирование процедуры над сутью деятельности. Значительные силы отвлекаются от решения сущностных задач на оформление всевозможных документов, хотя документом, с точки зрения формального содержания, назвать их иногда сложно. По нашему мнению, этот вопрос крайне актуален для всех государственных органов и от его решения напрямую зависит эффективность их деятельности, в том числе и в сфере самой же борьбы с коррупцией.

Дифференциация собственно коррупции и околокоррупционных правонарушений

Законодательство о противодействии коррупции использует два понятия для характеристики похожих явлений. Во-первых, это собственно коррупция или коррупционное правонарушение. Исходя из законодательного определения, суть коррупции проста и понятна - это «торговля» должностью (см. ч. 1 ст. 1 ФЗ-273).

Во-вторых, это нарушение лицом «антикоррупционных стандартов, т.е. установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области» (п. 5 ст. 7 ФЗ-273).

Проблема заключается в том, что весь арсенал антикоррупционного законодательства дозволено использовать лишь тогда, когда налицо факт или признаки собственно коррупции, а не околокоррупционного нарушения. С точки зрения выявления коррупционных проявлений имеем следующее. Если правоохранительными органами вскрыты нарушения по службе (дисциплинарный проступок), режим оперативно-розыскной деятельности (ОРД) для выяснения обстоятельств проступка «включать» нельзя. Если есть признаки собственно коррупции (преступления или административного проступка), можно использовать режим ОРД. Поэтому, в частности, при обнаружении факта ведения госслужащим собственного бизнеса, работы «на стороне» и т.п. антикоррупционное законодательство не предоставляет право начинать полноценную ОРД. Должна быть использована штатная процедура служебного разбирательства, результатом которой, благодаря законодательству о противодействии коррупции, может стать решение об увольнении нерадивого сотрудника со службы.

Новеллы и проблемы в деятельности правоохранительных органов, обусловленные принятием законодательства о противодействии коррупции

1. Борьба с коррупцией по технологии оперативно-розыскной деятельности. В ч. 2 ст. 1 ФЗ-273 понятие «борьба с коррупцией»раскрывается как «деятельность… по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений». Многие другие положения антикоррупционного законодательства также оперируют терминологией ОРД. Между тем в правовом регулировании противодействия коррупции посредством ОРД есть серьезные проблемы.

Учитывая ограниченность размера статьи, обозначим только некоторые из них:

  • основанием для ОРД является наличие информации и признаках преступления или соответствующий юридический факт, свидетельствующий о совершении преступления (ст. 7 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»). При этом, как указывалось выше, закон не предусматривает поисковой функции ОРД. Отсутствие мониторинга коррупционно уязвимых подразделений или, даже, отдельных государственных служащих, конечно, снижает эффективность противодействия мздоимству и казнокрадству. Единственный государственный орган, который может легально реализовать поисковые полномочия в деле борьбы с коррупцией, - это органы федеральной службы безопасности. Достаточно сослаться на определение контрразведывательной деятельности, которое закреплено в ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности». В нем поисковый режим распространен не только на противодействие иностранным разведкам, но и на борьбу с преступностью. Коррупция, соответственно, в наиболее опасных проявлениях суть преступление;
  • в ст. 8 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающей условия производства оперативно-розыскных мероприятий, при определении круга лиц, в отношении которых допускается прослушивание телефонных и иных переговоров, совершенно необоснованно употребляется терминология уголовного процесса (ч. 4). В связи с чем в юридической литературе высказывается мнение о недопустимости производства этого оперативно-розыскного мероприятия до возбуждения уголовного дела [2]. И хотя положения ч. 3 и ч. 5 ст. 8 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» опровергают подобную точку зрения, в реальной жизни зачастую возникает неопределенность относительно законности и обоснованности прослушивания телефонных и иных переговоров вне рамок уголовного судопроизводства;
  • режим ОРД не позволяет проводить личный досмотр лиц, досмотр их личных вещей и транспорта и принудительное доставление в орган дознания или предварительного следствия даже при наличии данных об их причастности к преступлению. ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает только право изъятия предметов, материалов и сообщений, а также прерывания предоставления услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. И это при том, что при совершении административного правонарушения разрешается проводить аналогичные действия, которые КоАП РФ определены как обеспечительные меры. Этот пробел в правовом регулировании ОРД становится особенно актуальным в случаях пресечения получения взятки: если взяткополучатель прячет при себе полученные ценности, то изъять их можно только принудительно, т.е. произвести его личный досмотр. Известны случаи, когда в результате таких действий оперативные работники обвинялись в превышении должностных полномочий, т.к. в данном случае происходит явное нарушение конституционного права на личную неприкосновенность. В соответствии со ст. 22 Конституции РФ каждый имеет право на личную неприкосновенность. В то же время ч. 3 ст. 55 Конституции РФ позволяет решить на уровне федерального законодательства вопрос о личном досмотре лиц, досмотре их личных вещей и транспорта и принудительном доставлении в орган дознания или предварительного следствия;
  • не разрешен доступ в режиме ОРД к сведениям, которые составляют охраняемую федеральным законом тайну: семейную, банковскую, коммерческую и др. В России около двух десятков видов тайны, которая может быть получена лишь в рамках уголовного судопроизводства и с санкции суда. До тех пор, пока оперативно-розыскные органы лишены возможности получать такие сведения на законных основаниях, говорить об эффективности выявления и пресечения коррупционных правонарушений не приходится.

Изложенные суждения свидетельствуют о том, что в ближайшее время целесообразно всем правоохранительным структурам развернуть активную ведомственную и междведомственную работу по устранению названных недостатков.

2. Контроль доходов потенциальных коррупционеров. Контроль за доходами и расходами потенциальных коррупционеров является одним из принципиальных положений антикоррупционного законодательства. Уверены, что через несколько лет можно будет вести речь о контроле за расходами и доходами куда более широкого круга лиц, чем тот, который сегодня очерчен в указах Президента РФ.

В уже действующем механизме контроля над доходами есть одна болевая точка: даже при установлении превышения расходов над доходами законодательно не установлена санкция для лица, уже находящегося на государственной службе. В отношении же лиц, претендующих на прием на работу в государственную структуру, превышение является основанием для отказа в трудоустройстве.

3. Право собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений». В ч. 2 ст. 7 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что органы, осуществляющие ОРД, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации». Несомненно, что по сути это совершенно самостоятельная задача, которую придется выполнять органам, осуществляющим ОРД. И здесь потребуется дополнительное правовое регулирование, чтобы упорядочить исполнение органами, осуществляющими ОРД, соответствующих запросов.

4. Новые задачи и объекты розыска в режиме ОРД. Появляются новые задачи и объекты розыска как элемента ОРД: а) «установление имущества, подлежащего конфискации» и новые объекты розыска - «имущество, подлежащее конфискации»; б) «лица, причастные к коррупционным преступлениям» (см. ст. 4 ФЗ «О противодействии коррупции» и дополнения в ст. 2 и ст. 11 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности). Очевидно, что категория «лица, причастные к коррупционным преступлениям» весьма расплывчата и потребует конкретизации на уровне подзаконного межведомственного нормативного правового акта, ибо в противном случае возникнут трудности в определении этой категории лиц. Что касается «имущества, подлежащего конфискации», то здесь следует ориентироваться на предписания ст. 1041 УК РФ.

5. Распространение режима ОРД на противодействие коррупционным административно-правовым правонарушениям. Эта новеллавытекает из определения коррупции, данного в антикоррупционном законодательстве России. Проявлениями коррупции признаны не только преступления, но и административные (дисциплинарные) правонарушения. Как уже отмечалось, органы безопасности приобрели право осуществлять ОРД по факту коррупции, т.е. право использовать правовой режим ОРД для борьбы не только с преступлениями, но и с административными (дисциплинарными проступками). Ранее, до появления антикоррупционного законодательства, все попытки применить технологии ОРД вне связи с уголовным преследованием жестко пресекались судами различных уровней. Таким образом, для реализации этого нового полномочия органам, осуществляющим ОРД, потребуется убедить судейское сообщество.

6. Понятие коррупции. Понятие коррупции, отраженное в ст. 1 ФЗ РФ «О противодействии коррупции», свидетельствуют об ограниченности его применении, что обусловлено следующим.

6.1. Для констатации факта коррупции необходимо, чтобы коррупционер «торговал» тем должностным положением, которым он легально обладает. Если он использует должностное положение соседа по кабинету или некого другого сослуживца, опираясь на авторитет занимаемой должности или близкое знакомство, коррупции в его действиях нет. Важно отметить, что при разбирательствах по факту вероятной коррупции всегда необходимо найти акты (нормативные, корпоративные, индивидуальные или иные), устанавливающие:

  • круг должностных полномочий лица;
  • факт назначения его на должность с указанным выше кругом полномочий, а если исполнял полномочия другого лица, - факт передачи полномочий и легитимность передачи.

В практике деятельности правоохранительных органов установление этих двух обстоятельств нередко вызывает проблемы. Как правило, они порождены серьезным перераспределением полномочий внутри организации. В некоторых случаях передача полномочий, например, от руководителя организации на уровень начальника отдела, не противоречит законодательству, но не находит надлежащего оформления. Так, во всевозможных внутренних регламентах государственных органов и учреждений часто обнаруживается правило об исполнении заместителем полномочий руководителя органа в его отсутствие. Однако учет убытия и прибытия руководителя не ведется, что объективно препятствует установлению факта, имел ли заместитель право реализовывать полномочия начальника в тот или иной момент времени. Если окажется, что права такого он не имел, нет коррупции*. Более критичны случаи, когда руководитель передает те полномочия, которые он ни при каких условиях не может передать конкретному подчиненному. Например, руководитель передает обычному клерку то или иное право, которым он наделен в соответствии с законом. Здесь уже не важно, был ли оформлен акт передачи полномочий. Действия обоих незаконны, но коррупции в их действиях нет.

*Ответственность за превышение должностных полномочий не исключается. Но это уже не коррупция в смысле ст. 1 ФЗ РФ «О противодействии коррупции».

**Только при отсутствии соучастия. Кроме того, ответственность за превышение должностных полномочий не исключается.

6.2. Коррупционер использует в общественно опасных целях не любые свои полномочия, а лишь охватывающиеся его должностным положением. Кроме обозначенной в пункте 6.1 потребности в обнаружении акта, регламентирующего должностное положение лица, требуется также дифференцировать должностные и иные полномочия лица. Чаще всего путают служебное положение с должностным положением.

6.3. Коррупционер должен действовать вопреки законным интересам общества и государства. Последствия введения такого ограничителя могут быть как положительными, так и отрицательными. Среди положительных - исключение ответственности в ситуации социальной крайней необходимости или при явной незначительности содеянного (экономия правовой репрессии). Среди отрицательных - возможность крайних субъективных оценок категории «законные интересы общества и государства», чреватых расширительным или ограничительным толкованием определения коррупции.

7. Расширение сферы действия ограничений, запретов и обязанностей, предусмотренных ст. 17, 18 и 20 ФЗ РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ряд федеральных законов («О прокуратуре», «О милиции», «О статусе судей», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.) внесены изменения, согласно которым на соответствующих должностных лиц распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ-273 и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих, за нарушение которых следует привлечение к ответственности и, как правило, увольнение со службы. Нам представляется, что в этом заложен мощный профилактический потенциал.

Дело в том, что неукоснительное соблюдение этих ограничений и запретов, формирование атмосферы нетерпимости к их пренебрежению является тем инструментарием, который непосредственно воздействует на причины коррупции, способствует удержанию чиновников от нарушений закона. Проблема лишь в том, чтобы обеспечить соблюдение этих предписаний и не допустить использования этого инструментария вышестоящим руководителем для сведения счетов с неугодными сотрудниками. А для этого необходимы разработанные на ведомственном уровне механизмы, обеспечивающие обоснованность принятия соответствующих решений.

Завершая краткое рассмотрение проблем противодействия коррупции в России посредством права, необходимо отметить следующее. Потенциал антикоррупционного законодательства огромен, и то, что в отечественном законодательстве появился соответствующий федеральный закон, интегрировавший достижения различных отраслей права, как говорится, дорогого стоит. Задача видится лишь в том, чтобы устранить некоторые нестыковки и огрехи, а также обеспечить качественное соблюдение нормативных предписаний всеми субъектами правоприменения.

Примечания

1. Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

2. Рагулин А.В. Адвокат в уголовном процессе: Учебно-практическое пособие / Под ред. И.Л.Шерстневой. Ростов н/Д., 2007. С. 156-157.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100