написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (32), Октябрь 2009

Особенности правового регулирования вопросов доступа к информации в федеральных законах "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" и "О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Павлов И.Ю., Голубева Е.Г., Институт развития свободы информации

Значимость принятия законов

Конец 2008 - начало 2009 г. ознаменовался принятием сразу двух федеральных законов, регламентирующих предоставление гражданам и организациям права доступа к государственной информации: Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ФЗ-262) и Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ФЗ-8; вместе - Законы о доступе к государственной информации).

Принятые законы представляют собой одни из самых революционных законодательных актов последних лет. Ведь до сих пор как в теории, так и на практике оставался открытым вопрос - имеют ли право граждане РФ на доступ к такой официальной информации, которая непосредственно не затрагивает их прав и свобод, но так или иначе имеет отношение ко всем сферам жизни человека. Например, сведения о расходовании бюджетных средств, какие-либо статистические отчеты органов государственной власти и местного самоуправления хотя непосредственно и не затрагивают права и свободы гражданина, но являются при этом социально значимой информацией.

Законы о доступе к государственной информации внесли определенность в этом вопросе, предоставив гражданам РФ право доступа к информации, которой обладают исполнительные, законодательные и судебные органы власти, а также органы местного самоуправления. Причем это право распространяется как на информацию, которой органы власти располагают в силу непосредственной реализации возложенных на них полномочий, так и на информацию, которая к ним поступает из различных внешних источников (ст. 1 ФЗ-8, ст. 1 ФЗ-262).

Ограничения на доступ граждан и организаций к указанным сведениям могут быть установлены только федеральными законами, например, законом «О государственной тайне» или «О коммерческой тайне» (ст. 5 ФЗ-8, ст. 5 ФЗ-262).

По своему содержанию Законы о доступе к государственной информации не уступают аналогичным нормативным правовым актам в европейских государствах и в США, а в отдельных аспектах обеспечивают возможность реализации прав граждан на доступ к официальной информации в большей степени, чем это определено в законодательстве других стран.

Правовая основа доступа к государственной информации

Правовым фундаментом, на котором строится российское законодательство о доступе к информации о деятельности государственных органов, является Конституция РФ. Основным положением Конституции РФ, закрепляющим право на доступ к информации, является ч. 4 ст. 29, которая устанавливает, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Статья 24 Конституции РФ также закрепляет обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Эти фундаментальные конституционные нормы нашли свое отражение в федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации). Так, согласно ст. 3 Закона об информации, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципах установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, а также открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Право на доступ к информации определено ч. 1 ст. 8 Закона об информации: граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Согласно ч. 4 ст. 8 этого закона, среди прочего не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). То есть, в силу общественной значимости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодателем предусмотрены вышеуказанные гарантии доступа заинтересованных лиц к такой информации. Доступ к этим ресурсам должен быть открытым, за исключением сведений, подпадающих под понятия «государственная тайна» или «служебная тайна». Исходя из смысла ст. 2 Закона об информации, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться либо путем предоставления, в частности, по запросу, либо путем распространения, в частности, посредством размещения ресурсов на официальных сайтах соответствующих органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Наконец, ст. 12 этого закона предписывает государственным органам и органам местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создать информационные системы и обеспечить доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующим вопросы доступа к государственной информации, в настоящее время является Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (далее - Постановление № 98). Данным Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в сети Интернет.

Постановление № 98 стало актом законодательства в сфере регулирования правоотношений по организации свободного всеобщего доступа к государственным информационным ресурсам посредством информационных телекоммуникационных технологий, в том числе через сеть Интернет.

Для государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в отношении обеспечения ими доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности Постановление № 98 носит рекомендательный характер. Несмотря на это, наличие рекомендательных норм служит основой для принятия региональных подзаконных актов, касающихся обеспечения доступа граждан к информации и проблем создания соответствующей инфраструктуры, на основе которой это право может быть реализовано.

В числе недостатков Постановления № 98 можно отметить тот факт, что данное Постановление не использует понятие «официальный сайт», что дает повод для неоднозначного толкования термина «информационная система общего пользования». На практике, лишь у половины федеральных органов исполнительной власти на их интернет-сайтах имеется обозначение, что данный сайт является официальным представительством ведомства. Этот недостаток учтен в ФЗ-8, в ст. 1 которого дано определение понятия «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления».

Серьезным недостатком Постановления № 98 является отсутствие требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования сайтами. В связи с этим становится практически невозможен доступ к той или иной информации на официальных сайтах Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с положениями принятых Законов о доступе к государственной информации этот пробел должен быть устранен принятием соответствующих нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 10 ФЗ-8, ч. 5 ст. 10 ФЗ-262).

Основные достоинства и недостатки законов

Статья 6 ФЗ-8 и ФЗ-262 предусматривает различные способы обеспечения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Часть из них предусматривает активную роль самих государственных органов и органов местного самоуправления по донесению до общественности официальной информации о своей деятельности (например, размещение информации о деятельности в занимаемых помещениях), часть - активную роль самих граждан (например, получение информации по запросу). При этом обращает на себя внимание формулировка «доступ к информации может обеспечиваться одним из способов» в ФЗ-8, которая указывает на возможность выбора способа обеспечения доступа к информации самим органом власти. Между тем представляется, что такой выбор возможен только в тех случаях, когда это допускает сам закон. Например, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, т.е. результаты нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации [1], а также, в соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ-8, - на официальном сайте ведомства. При этом государственный орган может обеспечивать доступ к своим нормативным правовым актам и в занимаемом им помещении, на стендах. Граждане РФ имеют право направлять запросы-заявления в государственные органы и органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны рассмотреть эти заявления и ответить по существу поставленных вопросов в установленный срок [2]. При этом ст. 19 ФЗ-8 и ФЗ-262 устанавливают право государственных органов и органов местного самоуправления не отвечать по существу поставленных вопросов, а предоставить ссылку на СМИ или официальный сайт в интернете, где были размещены запрошенные сведения. Таким образом, государственный орган или орган местного самоуправления может выбрать способ обеспечения доступа к информации о своей деятельности, если такая возможность предусмотрена действующим законодательством, при этом должна быть обеспечена возможность любого гражданина на получение интересующих его сведений, доступ к которым не ограничен федеральными законами, в полном объеме и в любое время.

Одними из самых важных положений принятых Законов о доступе к государственной информации являются положения о необходимости размещения основных сведений о деятельности судов, государственных органов и органов местного самоуправления на официальных сайтах в сети Интернет. Прежде всего речь идет о наиболее социально значимой информации, доступ к которой должен быть обеспечен для неограниченного круга лиц (ст. 13 ФЗ-8, ст. 14 ФЗ-262).

Включение в Законы данных положений является существенным шагом вперед на первом этапе становления электронного государства и построения электронного правительства, поскольку до настоящего времени в России не существовало федеральных законов, обязывающих государственные органы размещать информацию о своей деятельности на виртуальных представительствах, хотя понимание необходимости законодательного регулирования этого вопроса появилось давно.

Важную роль в обеспечении права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления посредством электронного обмена информацией играет федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (далее - ФЦП «Электронная Россия»), закрепляющая обеспечение возможности доступа граждан к информации о деятельности государственных органов в числе своих приоритетов.

В рамках ФЦП «Электронная Россия» утверждена концепция «Электронного государства», предполагающая кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия. Это взаимодействие основано на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего в сети Интернет.

Технические возможности Интернета сделали официальные сайты самым эффективным средством для реализации взаимодействия государственных органов с населением, наиболее оптимальным, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности чиновников и доведения официальной точки зрения государства по социально значимым вопросам до сведения общественности.

С принятием Законов о доступе к государственной информации стало реальным создание в ближайшем будущем единого информационного пространства, которое обеспечит гражданам и организациям - независимо от мест проживания и расположения - равные права на доступ к государственным информационным ресурсам.

Между тем необходимо отметить, что в настоящее время уровень открытости официальных сайтов государственных органов по результатам независимых исследований недопустимо низок и ставит под сомнение перспективу перехода к электронному государству в ближайшие годы. Так, Институт Развития Свободы Информации (ИРСИ) с 2004 г. проводит ежегодный мониторинг содержания официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и с 2007 г. - мониторинг содержания официальных сайтов исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Эксперты ИРСИ разработали собственную уникальную методику оценки наполнения сайтов, которая основывается на требованиях нормативных правовых актов, регулирующих вопросы доступа к информации, общепринятым технических требованиях, предъявляемым к сайтам, а также потребностях физических и юридических лиц в информации. Для исследования были выделены следующие 9 основных групп параметров:

1. Общая информация о государственном органе.

2. Структура государственного органа.

3. Информационные ресурсы государственного органа.

4. Деятельность государственного органа в сфере своей основной компетенции.

5. Законодательство и нормотворческая деятельность государственного органа.

6. Деятельность государственного органа по обеспечению прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

7. Государственные закупки.

8. Государственная служба.

9. Бюджет. Финансы.

Все параметры оцениваются, исходя из компетенции каждого органа государственной власти, по следующим критериям:

  • наличие или отсутствие тех или иных данных или сервисов;
  • полнота представленной информации;
  • доступность информации;
  • актуальность информации.

Результаты мониторинга содержания официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти 2008 г. свидетельствуют о том, что даже весь объем доступной информации, представленный на сайтах федеральных органов исполнительной власти, в совокупности лишь на 19,87% покрывает тот объем, который фактически должен быть представлен на официальных интернет-представительствах этих органов. Полученный показатель ниже на 2,64% итогового показателя 2007 г. Данная тенденция уменьшения открытости органов государственной власти свидетельствует о неэффективности предпринимаемых ведомствами мер. Как отмечалось выше, в настоящее время обязанность федеральных органов исполнительной власти иметь свои официальные сайты в сети интернет и размещать на них необходимые сведения о своей деятельности предусмотрена Постановлением № 98. Таким образом, несмотря на наличие нормативного правового акта обязывающего федеральные органы исполнительной власти иметь свои виртуальные представительства и публиковать на них определенный перечень информации, данное требование не реализовано даже на треть за 6 лет применения данного Постановления. Очевидно, что одной обязанности без законодательно установленных мер ответственности за неисполнение недостаточно. Поэтому представляется маловероятным, что в связи с принятием ФЗ-8 ситуация резко изменится и уровень открытости официальных сайтов государственных органов увеличится. Необходимы «обеспечительные» меры для работы норм закона, направленных на открытие и ведение официальных сайтов государственных органов власти: например, установление юридической ответственности за неразмещение сведений о деятельности государственного органа на официальном сайте; привлечение независимых общественных организаций для анализа текущей ситуации по раскрытию информации на официальных сайтах; создание профильного государственного органа для постоянного наблюдения за ситуацией по реализации Законов о доступе к государственной информации и выработке рекомендаций по устранению причин ненадлежащего их исполнения и т.п.

По-другому обстоят дела с региональными органами власти. В соответствии с результатами исследования официальных сайтов исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ 2008 г., проведенного ИРСИ, уровень информационной открытости региональных сайтов вырос по сравнению с результатами 2007 г. и составил для официальных сайтов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ 38,07%, а для законодательных органов государственной власти субъектов РФ 44,53%. Это свидетельствует о более ответственном отношении региональных органов власти к праву граждан знать, несмотря на то, что закон, обязывающий региональные органы власти иметь свои официальные сайты, вступит в силу только 01.01.2010. В настоящее время многие исполнительные и законодательные органы власти приняли собственные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок создания, ведения и наполнения их официальных сайтов в сети Интернет.

Важно отметить, что в ходе рассмотрения законопроектов в Государственной Думе, были исправлены недостатки, которые присутствовали в законопроекте «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» на стадии его внесения в Госдуму. В частности, это касается формулировки понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В первоначальном варианте законопроекта к ней не относилась информация о деятельности подведомственных органам власти организаций, которые являются держателями значительного объема социально значимой информации. Кроме того, к этой категории относилась только документированная информация. На стадии рассмотрения законопроекта во втором чтении эти недостатки удалось исправить. В принятой редакции к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится информация в любой форме, которая получена или создана как органами власти, так и подведомственными им организациями и учреждениями.

Еще один положительный результат связан со статьей ФЗ-8, предусматривавшей перечень сведений, которые предполагается размещать в сети Интернет. Норма в первоначальной редакции звучала следующим образом: «эти сведения могут быть размещены на официальных сайтах органов власти». Статья выглядела абсолютно «беззубой». Действительно, если «могут быть размещены», значит, могут и не быть. После второго чтения формулировка статьи стала звучать более категорично и теперь предусматривает обязанность государственных органов размещать на своих официальных сайтах информацию о себе, содержащую сведения согласно перечню (ст. 13 ФЗ-8). Нужно сказать, что все вышеперечисленные недостатки в законодательстве были отмечены в Национальном докладе о свободе информации в России, который был подготовлен ИРСИ в 2008 г. [3]. В докладе представлено юридическое обоснование необходимости принятия этого закона в России. Также был проведен ряд социологических исследований: общероссийский опрос населения, опрос экспертов, т.е. профессиональных пользователей права на доступ к информации, к которым относились журналисты, юристы, адвокаты, социологи, историки, архивисты, статистики и пр., кто в силу своей профессиональной деятельности сталкивается с проблемами доступа к информации. Также был проведен опрос государственных служащих, которые рассказали о том, как они со своей стороны видят эти проблемы. Проведенное исследование позволило экспертам ИРСИ прийти к главному и очевидному выводу о необходимости принятия закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Вместе с тем Законы о доступе к государственной информации имеют ряд недостатков.

Так, наряду с тем, что данные законы определяют перечень сведений, которые должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, в этих же законах имеется основание для отказа в предоставлении информации по запросу, если такая информации была опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет.

Дело в том, что запрос является основной формой получения официальной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, официальные сайты органов власти - это важный информационный ресурс, однако нельзя сказать, что размещение социально значимой информации в сети должно препятствовать гражданину получить ее по запросу. Тем не менее законодатели ввели такое ограничение, которое существенно может ограничить право граждан на получение тех или иных сведений от государственных органов. Так, практика ИРСИ - организации, которая с 2004 г. занимается изучением практических и теоретических аспектов реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов власти, свидетельствует о том, что СМИ и интернет не могут полностью удовлетворить право граждан знать. Например, результаты исследования содержания официальных сайтов федеральных и региональных органов государственной власти, проводимого ИРСИ на ежегодной основе, показывают, что большинство сведений, имеющих особый социальный интерес, как правило, труднодоступны на официальных сайтах и находимы, скорее, случайно. Получается, несмотря на то, что информация формально опубликована в сети интернет на официальном сайте госоргана, в действительности найти и получить ее практически невозможно ввиду отсутствия поисковых систем на сайтах и публикации документов не в html-формате, а в виде файлов для загрузки на технические средства пользователей. Ввиду того, что п. 3 ст. 19 ФЗ-8 и п. 2 ст. 19 ФЗ-262 предусматривают обязанность государственного органа при отсылке к сведениям, опубликованным в сети интернет, указывать лишь электронный адрес официального сайта, а не конкретный адрес страницы, на которой размещены эти сведения, можно предположить, что данное ограничение права на получение информации по запросу будет существенно препятствовать доступу к сведениям о деятельности государственных органов и служить «лазейкой» для непредоставления информации.

Непростой представляется ситуация и с отсылкой гражданина к СМИ. Дело в том, что любая информация, исходящая от государственного органа, представляется по сути официальной государственной информацией. Такую информацию можно подвергать критике, анализировать, опротестовывать, ведь априори информация, полученная от государственного органа, считается достоверной. Эта достоверность обусловлена получением информации непосредственно из источника: получение информации во время присутствия на коллегиальных заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления, судебных заседаниях, получение информации по запросу, т.е. непосредственно «из рук» государственного органа или органа местного самоуправления, получение информации на официальном сайте государственного органа или органа местного самоуправления - виртуальном представительстве ведомства, получение информации в помещениях государственного органа или органа местного самоуправления. То есть во всех случаях цепочка состоит из двух звеньев «государственный орган (орган местного самоуправления) - гражданин». По-другому обстоит дело, когда информация о деятельности государственного органа размещается в СМИ. Появляется еще одно звено «государственный орган (орган местного самоуправления) - СМИ - гражданин». Можно ли считать такую информацию официальной? Безусловно, да, когда речь идет об официальном опубликовании нормативных правовых актов, что делается в предусмотренном действующим законодательством порядке. Но в отношении остального массива информации идет ретрансляция, которая может происходить и с искажением сведений от первоисточника - государственного органа. Законы о доступе к государственной информации не дают четких ограничений какие СМИ, какие опубликованные в них сведения и в каком порядке опубликованные, в какой форме могут быть признаны официальной, а следовательно, достоверной информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (например, только те, чьими учредителями являются государственные органы). Соответственно, в каких случаях при запросе информации гражданином отсылка государственного органа к конкретному СМИ может расцениваться как правомочная и не нарушающая права на официальную информацию о деятельности государственного органа? К сожалению, Законы о доступе к государственной информации, ограничивая право гражданина на запрос, не предусмотрели конкретных и четких границ этих ограничений.

Следующий недостаток, который необходимо отметить: размещение информации в общедоступных местах ограничено помещениями, которые занимают суды, государственные органы и органы местного самоуправления. Между тем, кроме помещений, в которых располагаются органы власти, существует сеть общедоступных государственных учреждений, рассредоточенных на всей территории России, таких, как, например, отделения связи Почты России, отделения Сбербанка России. При создании определенных организационно-технических условий в этих учреждениях граждане могли бы беспрепятственно получать официальную информацию о деятельности судов и иных органов власти.

Существует еще одна колоссальная проблема - плохо налаженный процесс коммуникации гражданина и госорганов: гражданину приходится отстаивать очередь только для того, чтобы получить бланк какого-либо обращения, потом идти его заполнять, затем возвратиться и опять отстаивать очередь, чтобы подать заполненный документ. При соответствующем обеспечении Сбербанка России доступом к сети интернет и специализированной информационной системой граждане могли бы получать все необходимые бланки обращений из электронной базы. Эти бланки можно было бы распечатывать операционисту и выдавать гражданам бесплатно или на возмездной основе, которая обеспечит покрытие расходов на распечатку этих бланков.

Таким образом, возможность размещать информацию по сети учреждений, которые имеют государственное участие, а это и отделения Сбербанка России, отделения почты, государственные библиотеки, государственные архивы - те учреждения, которые более доступны для граждан, чем сами органы власти, сняла бы множество проблем в этой сфере.

Следующая проблема связана не с самими Законами о доступе к государственной информации, а с проектом федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ. Этот законопроект поступил в Госдуму еще в 2007 г. В нем предусмотрены новые составы административных правонарушений, касающихся нарушений прав граждан на доступ к официальной информации. В частности, предполагается установить административную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации по запросу и за неправомерное отнесение официальной информации к категории ограниченного доступа, например, засекречивание информации. Для должностных лиц предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 10 до 20 тыс. руб.

Кроме того, вводились санкции за нарушение сроков и форм размещения сведений на официальных сайтах в интернете, что тоже является важной гарантией защиты прав граждан на доступ к официальной информации. К сожалению, этот законопроект прошел только первое чтение весной 2007 г., далее его рассмотрение было приостановлено. До сих пор он так и лежит где-то в недрах Государственной Думы.

Как и для любого другого закона, чтобы понять, насколько жизнеспособны рассматриваемые в данной статье нормативные правовые акты, необходима их проверка временем и судебной практикой. К сожалению, Законы о доступе к государственной информации вступают в силу лишь в 2010 г. (с 01.07.2010 вступает в силу ФЗ-262 и с 01.01.2010 - ФЗ-8). В настоящее время практический опыт защиты права на доступ граждан к информации, полученный ИРСИ, показывает, что в большинстве дел право граждан на доступ к официальной информации судами не признается.

Таким образом, несмотря на тот факт, что действующее законодательство позволяет реализовывать право граждан на информацию, реальная практика применения норм права порой диаметрально расходилась с их буквальным смыслом. Например, исполнительные органы и государственные учреждения если и признают право граждан на доступ к официальной информации, то только в той части, которая непосредственно затрагивает права и свободы граждан. Поэтому в суде приходилось спорить с тем, что граждане имеют право на доступ еще и к любой другой информации о деятельности органов власти, если только эта информация не отнесена федеральным законом к категории ограниченного доступа.

Законами о доступе к государственной информации этот серьезный юридический спор наконец-то разрешен в пользу граждан. В этом их главная роль и основной положительный смысл. Законы не только прекращают этот спор и четко прописывают право граждан на доступ к информации, но и определяют, какая именно информация должна быть доступна.

Таким образом, любой документ, который лежит на столе даже у самого высокопоставленного чиновника, может быть предан гласности, за исключением случаев, когда документ отнесен к категории ограниченного доступа соответствующим федеральным законом.

Важность принятых законов заключается также в том, что они нацелены на борьбу с двумя негативными социальными явлениями. Первое явление - коррупция. Новые законы открывают ранее неведомые и закрытые для глаз общественности обстоятельства, которые имеют место в служебной сфере органов власти. Он делает невозможными какие-то незаконные маневры для государственных служащих, которые будут понимать, что все их действия находятся в сфере общественного контроля. Любой гражданин может запросить ту или иную информацию о деятельности чиновника.

Получается, что на сегодняшний день, кроме прокурорского надзора и других видов государственного контроля, закон обеспечил реальную возможность общественного контроля. Именно эти законы предоставили обществу возможность контролировать власть и защищаться тем самым от коррупционных действий.

Второй момент, который необходимо отметить, - принятые законы направлены на противодействие такому негативному явлению, как правовой нигилизм. Представляется, что корни этого нигилизма были порождены самим государством. Например, сейчас некоторые отдельные государственные органы закрывают доступ к своей правовой информации, нормативно-правовым актам, нормативно-техническим документам. Многие государственные органы организуют торговлю имеющейся у них информацией. Таким образом, свободного доступа граждане не имеют, и за интересующую их информацию приходится платить. Новые законы создают условия для того, чтобы изменить ситуацию в корне. Они признают такое положение вещей незаконным и обязывают органы власти обеспечивать свободный доступ к любой нормативной и судебной информации, которая этими органами производится. Таким образом будут подорваны «основы» правового нигилизма.

В заключение хотелось бы отметить, что для того, чтобы законы о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также о деятельности судов в РФ стали не просто декларативными нормами на бумаге, а реально обеспечивали право граждан на государственную информацию, необходимо прежде всего самим органам власти принять и ставить во главу угла право граждан знать обо всех действиях, решениях и т.д. государственных органов. Проще говоря, когда большинство служащих в предложении «Предоставлять нельзя скрывать», запятую автоматически будут ставить после первого слова, - тогда и наше государство сможет заслужить право называться открытым и прозрачным для граждан.

Литература

1. Пункт 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ.

3. Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации, СПб., 2008. 64 с.

Адрес для корреспонденции: www.svobodainfo.org.

ПАВЛОВ Иван Юрьевич. Кандидат юридических наук. В 1997-2000 гг. - член Международной коллегии адвокатов "Санкт-Петербург", с 2000 г. - член Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов. В 1998-2004 гг. - директор Санкт-Петербургской общественной организации Экологический правозащитный центр "Беллона". В 2004-2008 гг. - директор НП "Институт Развития Свободы Информации", с 2008 г. - Председатель Совета НП "Институт Развития Свободы Информации".

ГОЛУБЕВА Елена Геннадьевна. В 2005-2008 гг. - старший юрист НП "Институт Развития Свободы Информации". С 2008 г. - директор Фонда поддержки инициатив в области свободы информации.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100   

Особенности правового регулирования вопросов доступа к информации в федеральных законах "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" и "О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" | Журнал "Право и безопасность" | http://www.dpr.ru написать письмо первая страница первая страница switch to english

Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 3 (32), Октябрь 2009

Особенности правового регулирования вопросов доступа к информации в федеральных законах "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" и "О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Павлов И.Ю., Голубева Е.Г., Институт развития свободы информации

Значимость принятия законов

Конец 2008 - начало 2009 г. ознаменовался принятием сразу двух федеральных законов, регламентирующих предоставление гражданам и организациям права доступа к государственной информации: Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ФЗ-262) и Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ФЗ-8; вместе - Законы о доступе к государственной информации).

Принятые законы представляют собой одни из самых революционных законодательных актов последних лет. Ведь до сих пор как в теории, так и на практике оставался открытым вопрос - имеют ли право граждане РФ на доступ к такой официальной информации, которая непосредственно не затрагивает их прав и свобод, но так или иначе имеет отношение ко всем сферам жизни человека. Например, сведения о расходовании бюджетных средств, какие-либо статистические отчеты органов государственной власти и местного самоуправления хотя непосредственно и не затрагивают права и свободы гражданина, но являются при этом социально значимой информацией.

Законы о доступе к государственной информации внесли определенность в этом вопросе, предоставив гражданам РФ право доступа к информации, которой обладают исполнительные, законодательные и судебные органы власти, а также органы местного самоуправления. Причем это право распространяется как на информацию, которой органы власти располагают в силу непосредственной реализации возложенных на них полномочий, так и на информацию, которая к ним поступает из различных внешних источников (ст. 1 ФЗ-8, ст. 1 ФЗ-262).

Ограничения на доступ граждан и организаций к указанным сведениям могут быть установлены только федеральными законами, например, законом «О государственной тайне» или «О коммерческой тайне» (ст. 5 ФЗ-8, ст. 5 ФЗ-262).

По своему содержанию Законы о доступе к государственной информации не уступают аналогичным нормативным правовым актам в европейских государствах и в США, а в отдельных аспектах обеспечивают возможность реализации прав граждан на доступ к официальной информации в большей степени, чем это определено в законодательстве других стран.

Правовая основа доступа к государственной информации

Правовым фундаментом, на котором строится российское законодательство о доступе к информации о деятельности государственных органов, является Конституция РФ. Основным положением Конституции РФ, закрепляющим право на доступ к информации, является ч. 4 ст. 29, которая устанавливает, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Статья 24 Конституции РФ также закрепляет обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Эти фундаментальные конституционные нормы нашли свое отражение в федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации). Так, согласно ст. 3 Закона об информации, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципах установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, а также открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Право на доступ к информации определено ч. 1 ст. 8 Закона об информации: граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Согласно ч. 4 ст. 8 этого закона, среди прочего не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). То есть, в силу общественной значимости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодателем предусмотрены вышеуказанные гарантии доступа заинтересованных лиц к такой информации. Доступ к этим ресурсам должен быть открытым, за исключением сведений, подпадающих под понятия «государственная тайна» или «служебная тайна». Исходя из смысла ст. 2 Закона об информации, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться либо путем предоставления, в частности, по запросу, либо путем распространения, в частности, посредством размещения ресурсов на официальных сайтах соответствующих органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Наконец, ст. 12 этого закона предписывает государственным органам и органам местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создать информационные системы и обеспечить доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующим вопросы доступа к государственной информации, в настоящее время является Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (далее - Постановление № 98). Данным Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в сети Интернет.

Постановление № 98 стало актом законодательства в сфере регулирования правоотношений по организации свободного всеобщего доступа к государственным информационным ресурсам посредством информационных телекоммуникационных технологий, в том числе через сеть Интернет.

Для государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в отношении обеспечения ими доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности Постановление № 98 носит рекомендательный характер. Несмотря на это, наличие рекомендательных норм служит основой для принятия региональных подзаконных актов, касающихся обеспечения доступа граждан к информации и проблем создания соответствующей инфраструктуры, на основе которой это право может быть реализовано.

В числе недостатков Постановления № 98 можно отметить тот факт, что данное Постановление не использует понятие «официальный сайт», что дает повод для неоднозначного толкования термина «информационная система общего пользования». На практике, лишь у половины федеральных органов исполнительной власти на их интернет-сайтах имеется обозначение, что данный сайт является официальным представительством ведомства. Этот недостаток учтен в ФЗ-8, в ст. 1 которого дано определение понятия «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления».

Серьезным недостатком Постановления № 98 является отсутствие требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования сайтами. В связи с этим становится практически невозможен доступ к той или иной информации на официальных сайтах Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с положениями принятых Законов о доступе к государственной информации этот пробел должен быть устранен принятием соответствующих нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 10 ФЗ-8, ч. 5 ст. 10 ФЗ-262).

Основные достоинства и недостатки законов

Статья 6 ФЗ-8 и ФЗ-262 предусматривает различные способы обеспечения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Часть из них предусматривает активную роль самих государственных органов и органов местного самоуправления по донесению до общественности официальной информации о своей деятельности (например, размещение информации о деятельности в занимаемых помещениях), часть - активную роль самих граждан (например, получение информации по запросу). При этом обращает на себя внимание формулировка «доступ к информации может обеспечиваться одним из способов» в ФЗ-8, которая указывает на возможность выбора способа обеспечения доступа к информации самим органом власти. Между тем представляется, что такой выбор возможен только в тех случаях, когда это допускает сам закон. Например, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, т.е. результаты нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации [1], а также, в соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ-8, - на официальном сайте ведомства. При этом государственный орган может обеспечивать доступ к своим нормативным правовым актам и в занимаемом им помещении, на стендах. Граждане РФ имеют право направлять запросы-заявления в государственные органы и органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны рассмотреть эти заявления и ответить по существу поставленных вопросов в установленный срок [2]. При этом ст. 19 ФЗ-8 и ФЗ-262 устанавливают право государственных органов и органов местного самоуправления не отвечать по существу поставленных вопросов, а предоставить ссылку на СМИ или официальный сайт в интернете, где были размещены запрошенные сведения. Таким образом, государственный орган или орган местного самоуправления может выбрать способ обеспечения доступа к информации о своей деятельности, если такая возможность предусмотрена действующим законодательством, при этом должна быть обеспечена возможность любого гражданина на получение интересующих его сведений, доступ к которым не ограничен федеральными законами, в полном объеме и в любое время.

Одними из самых важных положений принятых Законов о доступе к государственной информации являются положения о необходимости размещения основных сведений о деятельности судов, государственных органов и органов местного самоуправления на официальных сайтах в сети Интернет. Прежде всего речь идет о наиболее социально значимой информации, доступ к которой должен быть обеспечен для неограниченного круга лиц (ст. 13 ФЗ-8, ст. 14 ФЗ-262).

Включение в Законы данных положений является существенным шагом вперед на первом этапе становления электронного государства и построения электронного правительства, поскольку до настоящего времени в России не существовало федеральных законов, обязывающих государственные органы размещать информацию о своей деятельности на виртуальных представительствах, хотя понимание необходимости законодательного регулирования этого вопроса появилось давно.

Важную роль в обеспечении права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления посредством электронного обмена информацией играет федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (далее - ФЦП «Электронная Россия»), закрепляющая обеспечение возможности доступа граждан к информации о деятельности государственных органов в числе своих приоритетов.

В рамках ФЦП «Электронная Россия» утверждена концепция «Электронного государства», предполагающая кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия. Это взаимодействие основано на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего в сети Интернет.

Технические возможности Интернета сделали официальные сайты самым эффективным средством для реализации взаимодействия государственных органов с населением, наиболее оптимальным, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности чиновников и доведения официальной точки зрения государства по социально значимым вопросам до сведения общественности.

С принятием Законов о доступе к государственной информации стало реальным создание в ближайшем будущем единого информационного пространства, которое обеспечит гражданам и организациям - независимо от мест проживания и расположения - равные права на доступ к государственным информационным ресурсам.

Между тем необходимо отметить, что в настоящее время уровень открытости официальных сайтов государственных органов по результатам независимых исследований недопустимо низок и ставит под сомнение перспективу перехода к электронному государству в ближайшие годы. Так, Институт Развития Свободы Информации (ИРСИ) с 2004 г. проводит ежегодный мониторинг содержания официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и с 2007 г. - мониторинг содержания официальных сайтов исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Эксперты ИРСИ разработали собственную уникальную методику оценки наполнения сайтов, которая основывается на требованиях нормативных правовых актов, регулирующих вопросы доступа к информации, общепринятым технических требованиях, предъявляемым к сайтам, а также потребностях физических и юридических лиц в информации. Для исследования были выделены следующие 9 основных групп параметров:

1. Общая информация о государственном органе.

2. Структура государственного органа.

3. Информационные ресурсы государственного органа.

4. Деятельность государственного органа в сфере своей основной компетенции.

5. Законодательство и нормотворческая деятельность государственного органа.

6. Деятельность государственного органа по обеспечению прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

7. Государственные закупки.

8. Государственная служба.

9. Бюджет. Финансы.

Все параметры оцениваются, исходя из компетенции каждого органа государственной власти, по следующим критериям:

  • наличие или отсутствие тех или иных данных или сервисов;
  • полнота представленной информации;
  • доступность информации;
  • актуальность информации.

Результаты мониторинга содержания официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти 2008 г. свидетельствуют о том, что даже весь объем доступной информации, представленный на сайтах федеральных органов исполнительной власти, в совокупности лишь на 19,87% покрывает тот объем, который фактически должен быть представлен на официальных интернет-представительствах этих органов. Полученный показатель ниже на 2,64% итогового показателя 2007 г. Данная тенденция уменьшения открытости органов государственной власти свидетельствует о неэффективности предпринимаемых ведомствами мер. Как отмечалось выше, в настоящее время обязанность федеральных органов исполнительной власти иметь свои официальные сайты в сети интернет и размещать на них необходимые сведения о своей деятельности предусмотрена Постановлением № 98. Таким образом, несмотря на наличие нормативного правового акта обязывающего федеральные органы исполнительной власти иметь свои виртуальные представительства и публиковать на них определенный перечень информации, данное требование не реализовано даже на треть за 6 лет применения данного Постановления. Очевидно, что одной обязанности без законодательно установленных мер ответственности за неисполнение недостаточно. Поэтому представляется маловероятным, что в связи с принятием ФЗ-8 ситуация резко изменится и уровень открытости официальных сайтов государственных органов увеличится. Необходимы «обеспечительные» меры для работы норм закона, направленных на открытие и ведение официальных сайтов государственных органов власти: например, установление юридической ответственности за неразмещение сведений о деятельности государственного органа на официальном сайте; привлечение независимых общественных организаций для анализа текущей ситуации по раскрытию информации на официальных сайтах; создание профильного государственного органа для постоянного наблюдения за ситуацией по реализации Законов о доступе к государственной информации и выработке рекомендаций по устранению причин ненадлежащего их исполнения и т.п.

По-другому обстоят дела с региональными органами власти. В соответствии с результатами исследования официальных сайтов исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ 2008 г., проведенного ИРСИ, уровень информационной открытости региональных сайтов вырос по сравнению с результатами 2007 г. и составил для официальных сайтов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ 38,07%, а для законодательных органов государственной власти субъектов РФ 44,53%. Это свидетельствует о более ответственном отношении региональных органов власти к праву граждан знать, несмотря на то, что закон, обязывающий региональные органы власти иметь свои официальные сайты, вступит в силу только 01.01.2010. В настоящее время многие исполнительные и законодательные органы власти приняли собственные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок создания, ведения и наполнения их официальных сайтов в сети Интернет.

Важно отметить, что в ходе рассмотрения законопроектов в Государственной Думе, были исправлены недостатки, которые присутствовали в законопроекте «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» на стадии его внесения в Госдуму. В частности, это касается формулировки понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В первоначальном варианте законопроекта к ней не относилась информация о деятельности подведомственных органам власти организаций, которые являются держателями значительного объема социально значимой информации. Кроме того, к этой категории относилась только документированная информация. На стадии рассмотрения законопроекта во втором чтении эти недостатки удалось исправить. В принятой редакции к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится информация в любой форме, которая получена или создана как органами власти, так и подведомственными им организациями и учреждениями.

Еще один положительный результат связан со статьей ФЗ-8, предусматривавшей перечень сведений, которые предполагается размещать в сети Интернет. Норма в первоначальной редакции звучала следующим образом: «эти сведения могут быть размещены на официальных сайтах органов власти». Статья выглядела абсолютно «беззубой». Действительно, если «могут быть размещены», значит, могут и не быть. После второго чтения формулировка статьи стала звучать более категорично и теперь предусматривает обязанность государственных органов размещать на своих официальных сайтах информацию о себе, содержащую сведения согласно перечню (ст. 13 ФЗ-8). Нужно сказать, что все вышеперечисленные недостатки в законодательстве были отмечены в Национальном докладе о свободе информации в России, который был подготовлен ИРСИ в 2008 г. [3]. В докладе представлено юридическое обоснование необходимости принятия этого закона в России. Также был проведен ряд социологических исследований: общероссийский опрос населения, опрос экспертов, т.е. профессиональных пользователей права на доступ к информации, к которым относились журналисты, юристы, адвокаты, социологи, историки, архивисты, статистики и пр., кто в силу своей профессиональной деятельности сталкивается с проблемами доступа к информации. Также был проведен опрос государственных служащих, которые рассказали о том, как они со своей стороны видят эти проблемы. Проведенное исследование позволило экспертам ИРСИ прийти к главному и очевидному выводу о необходимости принятия закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Вместе с тем Законы о доступе к государственной информации имеют ряд недостатков.

Так, наряду с тем, что данные законы определяют перечень сведений, которые должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, в этих же законах имеется основание для отказа в предоставлении информации по запросу, если такая информации была опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет.

Дело в том, что запрос является основной формой получения официальной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, официальные сайты органов власти - это важный информационный ресурс, однако нельзя сказать, что размещение социально значимой информации в сети должно препятствовать гражданину получить ее по запросу. Тем не менее законодатели ввели такое ограничение, которое существенно может ограничить право граждан на получение тех или иных сведений от государственных органов. Так, практика ИРСИ - организации, которая с 2004 г. занимается изучением практических и теоретических аспектов реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов власти, свидетельствует о том, что СМИ и интернет не могут полностью удовлетворить право граждан знать. Например, результаты исследования содержания официальных сайтов федеральных и региональных органов государственной власти, проводимого ИРСИ на ежегодной основе, показывают, что большинство сведений, имеющих особый социальный интерес, как правило, труднодоступны на официальных сайтах и находимы, скорее, случайно. Получается, несмотря на то, что информация формально опубликована в сети интернет на официальном сайте госоргана, в действительности найти и получить ее практически невозможно ввиду отсутствия поисковых систем на сайтах и публикации документов не в html-формате, а в виде файлов для загрузки на технические средства пользователей. Ввиду того, что п. 3 ст. 19 ФЗ-8 и п. 2 ст. 19 ФЗ-262 предусматривают обязанность государственного органа при отсылке к сведениям, опубликованным в сети интернет, указывать лишь электронный адрес официального сайта, а не конкретный адрес страницы, на которой размещены эти сведения, можно предположить, что данное ограничение права на получение информации по запросу будет существенно препятствовать доступу к сведениям о деятельности государственных органов и служить «лазейкой» для непредоставления информации.

Непростой представляется ситуация и с отсылкой гражданина к СМИ. Дело в том, что любая информация, исходящая от государственного органа, представляется по сути официальной государственной информацией. Такую информацию можно подвергать критике, анализировать, опротестовывать, ведь априори информация, полученная от государственного органа, считается достоверной. Эта достоверность обусловлена получением информации непосредственно из источника: получение информации во время присутствия на коллегиальных заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления, судебных заседаниях, получение информации по запросу, т.е. непосредственно «из рук» государственного органа или органа местного самоуправления, получение информации на официальном сайте государственного органа или органа местного самоуправления - виртуальном представительстве ведомства, получение информации в помещениях государственного органа или органа местного самоуправления. То есть во всех случаях цепочка состоит из двух звеньев «государственный орган (орган местного самоуправления) - гражданин». По-другому обстоит дело, когда информация о деятельности государственного органа размещается в СМИ. Появляется еще одно звено «государственный орган (орган местного самоуправления) - СМИ - гражданин». Можно ли считать такую информацию официальной? Безусловно, да, когда речь идет об официальном опубликовании нормативных правовых актов, что делается в предусмотренном действующим законодательством порядке. Но в отношении остального массива информации идет ретрансляция, которая может происходить и с искажением сведений от первоисточника - государственного органа. Законы о доступе к государственной информации не дают четких ограничений какие СМИ, какие опубликованные в них сведения и в каком порядке опубликованные, в какой форме могут быть признаны официальной, а следовательно, достоверной информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (например, только те, чьими учредителями являются государственные органы). Соответственно, в каких случаях при запросе информации гражданином отсылка государственного органа к конкретному СМИ может расцениваться как правомочная и не нарушающая права на официальную информацию о деятельности государственного органа? К сожалению, Законы о доступе к государственной информации, ограничивая право гражданина на запрос, не предусмотрели конкретных и четких границ этих ограничений.

Следующий недостаток, который необходимо отметить: размещение информации в общедоступных местах ограничено помещениями, которые занимают суды, государственные органы и органы местного самоуправления. Между тем, кроме помещений, в которых располагаются органы власти, существует сеть общедоступных государственных учреждений, рассредоточенных на всей территории России, таких, как, например, отделения связи Почты России, отделения Сбербанка России. При создании определенных организационно-технических условий в этих учреждениях граждане могли бы беспрепятственно получать официальную информацию о деятельности судов и иных органов власти.

Существует еще одна колоссальная проблема - плохо налаженный процесс коммуникации гражданина и госорганов: гражданину приходится отстаивать очередь только для того, чтобы получить бланк какого-либо обращения, потом идти его заполнять, затем возвратиться и опять отстаивать очередь, чтобы подать заполненный документ. При соответствующем обеспечении Сбербанка России доступом к сети интернет и специализированной информационной системой граждане могли бы получать все необходимые бланки обращений из электронной базы. Эти бланки можно было бы распечатывать операционисту и выдавать гражданам бесплатно или на возмездной основе, которая обеспечит покрытие расходов на распечатку этих бланков.

Таким образом, возможность размещать информацию по сети учреждений, которые имеют государственное участие, а это и отделения Сбербанка России, отделения почты, государственные библиотеки, государственные архивы - те учреждения, которые более доступны для граждан, чем сами органы власти, сняла бы множество проблем в этой сфере.

Следующая проблема связана не с самими Законами о доступе к государственной информации, а с проектом федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ. Этот законопроект поступил в Госдуму еще в 2007 г. В нем предусмотрены новые составы административных правонарушений, касающихся нарушений прав граждан на доступ к официальной информации. В частности, предполагается установить административную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации по запросу и за неправомерное отнесение официальной информации к категории ограниченного доступа, например, засекречивание информации. Для должностных лиц предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 10 до 20 тыс. руб.

Кроме того, вводились санкции за нарушение сроков и форм размещения сведений на официальных сайтах в интернете, что тоже является важной гарантией защиты прав граждан на доступ к официальной информации. К сожалению, этот законопроект прошел только первое чтение весной 2007 г., далее его рассмотрение было приостановлено. До сих пор он так и лежит где-то в недрах Государственной Думы.

Как и для любого другого закона, чтобы понять, насколько жизнеспособны рассматриваемые в данной статье нормативные правовые акты, необходима их проверка временем и судебной практикой. К сожалению, Законы о доступе к государственной информации вступают в силу лишь в 2010 г. (с 01.07.2010 вступает в силу ФЗ-262 и с 01.01.2010 - ФЗ-8). В настоящее время практический опыт защиты права на доступ граждан к информации, полученный ИРСИ, показывает, что в большинстве дел право граждан на доступ к официальной информации судами не признается.

Таким образом, несмотря на тот факт, что действующее законодательство позволяет реализовывать право граждан на информацию, реальная практика применения норм права порой диаметрально расходилась с их буквальным смыслом. Например, исполнительные органы и государственные учреждения если и признают право граждан на доступ к официальной информации, то только в той части, которая непосредственно затрагивает права и свободы граждан. Поэтому в суде приходилось спорить с тем, что граждане имеют право на доступ еще и к любой другой информации о деятельности органов власти, если только эта информация не отнесена федеральным законом к категории ограниченного доступа.

Законами о доступе к государственной информации этот серьезный юридический спор наконец-то разрешен в пользу граждан. В этом их главная роль и основной положительный смысл. Законы не только прекращают этот спор и четко прописывают право граждан на доступ к информации, но и определяют, какая именно информация должна быть доступна.

Таким образом, любой документ, который лежит на столе даже у самого высокопоставленного чиновника, может быть предан гласности, за исключением случаев, когда документ отнесен к категории ограниченного доступа соответствующим федеральным законом.

Важность принятых законов заключается также в том, что они нацелены на борьбу с двумя негативными социальными явлениями. Первое явление - коррупция. Новые законы открывают ранее неведомые и закрытые для глаз общественности обстоятельства, которые имеют место в служебной сфере органов власти. Он делает невозможными какие-то незаконные маневры для государственных служащих, которые будут понимать, что все их действия находятся в сфере общественного контроля. Любой гражданин может запросить ту или иную информацию о деятельности чиновника.

Получается, что на сегодняшний день, кроме прокурорского надзора и других видов государственного контроля, закон обеспечил реальную возможность общественного контроля. Именно эти законы предоставили обществу возможность контролировать власть и защищаться тем самым от коррупционных действий.

Второй момент, который необходимо отметить, - принятые законы направлены на противодействие такому негативному явлению, как правовой нигилизм. Представляется, что корни этого нигилизма были порождены самим государством. Например, сейчас некоторые отдельные государственные органы закрывают доступ к своей правовой информации, нормативно-правовым актам, нормативно-техническим документам. Многие государственные органы организуют торговлю имеющейся у них информацией. Таким образом, свободного доступа граждане не имеют, и за интересующую их информацию приходится платить. Новые законы создают условия для того, чтобы изменить ситуацию в корне. Они признают такое положение вещей незаконным и обязывают органы власти обеспечивать свободный доступ к любой нормативной и судебной информации, которая этими органами производится. Таким образом будут подорваны «основы» правового нигилизма.

В заключение хотелось бы отметить, что для того, чтобы законы о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также о деятельности судов в РФ стали не просто декларативными нормами на бумаге, а реально обеспечивали право граждан на государственную информацию, необходимо прежде всего самим органам власти принять и ставить во главу угла право граждан знать обо всех действиях, решениях и т.д. государственных органов. Проще говоря, когда большинство служащих в предложении «Предоставлять нельзя скрывать», запятую автоматически будут ставить после первого слова, - тогда и наше государство сможет заслужить право называться открытым и прозрачным для граждан.

Литература

1. Пункт 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ.

3. Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации, СПб., 2008. 64 с.

Адрес для корреспонденции: www.svobodainfo.org.

ПАВЛОВ Иван Юрьевич. Кандидат юридических наук. В 1997-2000 гг. - член Международной коллегии адвокатов "Санкт-Петербург", с 2000 г. - член Санкт-Петербургской городской коллегии адвокатов. В 1998-2004 гг. - директор Санкт-Петербургской общественной организации Экологический правозащитный центр "Беллона". В 2004-2008 гг. - директор НП "Институт Развития Свободы Информации", с 2008 г. - Председатель Совета НП "Институт Развития Свободы Информации".

ГОЛУБЕВА Елена Геннадьевна. В 2005-2008 гг. - старший юрист НП "Институт Развития Свободы Информации". С 2008 г. - директор Фонда поддержки инициатив в области свободы информации.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100