написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Право и инвестиции"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Право и безопасность"

Номер - 2 (31), Июль 2009

Участие прокуратуры в законодательной деятельности как форма реализации ее конституционных полномочий

Воробьев С.Д., Прокурор Орловской области

Деятельность прокуратуры по защите конституционных прав и свобод граждан не исчерпывается контрольно-надзорными функциями. Эти функции, взятые обособленно, не могут гарантировать полноценную реализацию конституционных положений, поскольку они не предполагают основанного на научной методологии мониторинга законодательства и правоприменительной практики [1], экспертно-аналитической работы в экологической сфере [2], выявления противоречий и пробелов в праве [3], своевременной инициативы компетентных структур в органах народного представительства [4].

Вопрос о формах и методах участия органов прокуратуры в законодательном процессе является одним из дискуссионных в конституционно-правовой науке [5]. Неоднозначно он решается и в законодательстве. Согласно ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Из анализа приведенной нормы можно сформулировать следующие обобщения и выводы. Во-первых, участие прокуратуры в федеральном законодательном процессе является более ограниченным, чем в законодательном процессе на уровне субъектов РФ. Во-вторых, в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" отсутствуют прямые указания на допустимость участия прокуроров в деятельности депутатских органов общей и специальной компетенции субъектов РФ, в то время как применительно к Федеральному Собранию такие правомочия имеются.

В теоретическом смысле участие органов прокуратуры в законодательном процессе может осуществляться в следующих формах:

  • законодательная инициатива;
  • предварительная экспертиза законопроекта на стадиях его внесения в парламент, рассмотрения в различных чтениях;
  • прокурорское реагирование на закон, вступивший в юридическую силу.

Рассмотрим их более подробно.

Законодательная инициатива является одной из ключевых стадий законодательного процесса. На этом этапе определяется сама допустимость последующего существования закона, поэтому отсутствие права инициативы у того или иного субъекта конституционных правоотношений приводит к невозможности этого лица влиять на ход законодательной политики.

В Российской Федерации, как известно, принята концепция сравнительно широкого круга субъектов законодательной инициативы. Применительно к федеральному законодательному процессу таким правом наделены лица, указанные в ст. 104 Конституции РФ: это Президент, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Кроме общего права законодательной инициативы, специальное право предоставлено Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения.

Несколько иначе данный вопрос разрешается в законодательстве об организации государственной власти в субъектах РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» это право принадлежит: депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации ФС РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Примечательно, что в данную статью Федеральным законом от 29.03.2008 № 30-ФЗ было внесено изменение, согласно которому перечень субъектов права законодательной инициативы, вводимых конституциями (уставами) субъектов РФ, был дополнен членами Совета Федерации - представителями от данного субъекта РФ. В этой поправке, с одной стороны, есть определенный смысл, поскольку формально члены Совета Федерации не относятся к числу «иных органов», а тем более - общественных объединений и граждан. С другой - подобное право субъекта Федерации предполагалось и при отсутствии данного регулирования со стороны федерального законодателя. В конечном итоге, управомочивающая правовая норма начинает приобретать явно рекомендательное значение, что выглядит несколько странным. В данном случае, на наш взгляд, федеральному законодателю необходимо было непосредственно указать на такое право членов Совета Федерации независимо от воли, выражаемой в конституциях (уставах) субъектов РФ. Такую же норму целесообразно было бы закрепить и в отношении прокуратуры РФ. В обоснование этой точки зрения можно высказать следующие аргументы.

Во-первых, право прокуратуры на законодательную инициативу в представительных органах субъектов РФ является логическим продолжением права прокуратуры на осуществление общего надзора, в том числе в аспекте экологического законодательства. Если деятельность прокуратуры по надзору за экологическим законодательством ограничена лишь формой отрицательного прокурорского реагирования, неизбежно возникают ситуации, при которых региональный законодатель будет обладать излишней свободой усмотрения по внесению или невнесению соответствующего законопроекта. Концепция пассивного прокурорского реагирования, на наш взгляд, нуждается в замене на концепцию активного участия прокуратуры в региональной законодательной деятельности. Разумеется, прокурор не должен подменять собой законодательную власть, депутаты вправе отклонить прокурорскую инициативу, внести в законопроект поправки, подвергнуть проект тщательной общественной экспертизе, выявить его слабые и сильные стороны. Однако если прокурор, обнаруживая очевидные пробелы в праве, не имеет возможность настоять на самом рассмотрении этого вопроса в заседании органа народного представительства, режим законности может быть поставлен под серьезную угрозу.

Во-вторых, право прокуратуры на законодательную инициативу корреспондирует конституционной норме о специальном праве законодательной инициативы, которым обладают все высшие суды Российской Федерации, но не обладает прокуратура России. В этом наблюдается явный дисбаланс в правовом регулировании. Обратим внимание на следующие обстоятельства. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не наделяет суды субъектов РФ специальным правом законодательной инициативы, хотя из содержания Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» [6] следует, что к числу судов субъектов РФ относятся мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Если мировые судьи в силу специфики их статуса могли бы воспользоваться правом законодательной инициативы в редких случаях (например, в целях совершенствования регионального законодательства о мировых судьях), то специальное право конституционных (уставных) судов на законодательную инициативу в региональных представительных органах могло бы использоваться более широко.

В-третьих, ограничение права законодательной инициативы обычно опирается на идею ответственности за внесенный законопроект. Конституции большинства зарубежных стран не допускают к участию в законодательной процедуре лиц, которые по своему конституционному статусу недостаточно способны к такой деятельности. Однако прокуратура имеет в своем штате весьма квалифицированных экспертных работников, обладающих высокими профессиональными качествами в области юриспруденции. Более того, последующий прокурорский надзор дополнительно гарантирует ответственность прокуратуры за внесенный законопроект.

На основании изложенного считаем необходимым ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления, а также прокурору субъекта Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации и мировым судьям по вопросам их ведения. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации».

Однако и при современном федеральном регулировании подобные права за прокуратурой могут быть закреплены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Примеры такого рода имеются. Так, в соответствии со ст. 62.1 Устава Орловской области право законодательной инициативы в областном Совете народных депутатов принадлежит Губернатору области, депутатам областного Совета народных депутатов, Президиуму, комитетам, фракциям и депутатским группам областного Совета народных депутатов, представительным органам местного самоуправления, расположенным на территории области. Право законодательной инициативы по вопросам их ведения принадлежит также областному суду, областному арбитражному суду, прокурору области, территориальному органу Министерства юстиции РФ и избирательной комиссии области.

Специальное право законодательной инициативы прокуратуры в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации предусмотрено также в Астраханской области (ст. 32 Устава области), Волгоградской области (ст. 32 Устава области); г. Москве (ст. 36 Устава города); Калининградской области (ст. 19 Устава области); Курганской области (ст. 96 Устава области); Курской области (ст. 36 Устава области); Магаданской области (ст. 58 Устава области); Оренбургской области (ст. 37 Устава области); Саратовской области (ст. 68 Устава области); Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе (ст. 52 Устава округа); Челябинской области (ст. 46 Устава области); Кабардино-Балкарской Республике (ст. 106 Конституции Республики) и ряде иных субъектов РФ.

Но можно привести и другие примеры. Так, согласно ст. 30 Устава Белгородской области правом законодательной инициативы в Белгородской областной Думе обладают губернатор Белгородской области, депутаты Белгородской областной Думы, правительство Белгородской области, представительные органы и главы местного самоуправления муниципальных образований в Белгородской области, общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения, а также избирательная комиссия Белгородской области по вопросам своего ведения. Несмотря на такой широкий спектр субъектов права законодательной инициативы, в том числе по специальным вопросам, места для прокуратуры здесь не нашлось. Более логичной в этом плане выглядит, например, ст. 17 Устава Владимирской области, в которой лишь повторяется перечень обязательных субъектов права законодательной инициативы, следующий из федерального закона, и этот перечень вообще не дополняется новыми лицами. Если же региональный законодатель наделяет специальным правом законодательной инициативы избирательную комиссию области, логично наделение таким правом и органов прокуратуры.

Примечания

1. Чайка Ю.Я. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 8. С. 5-10.

2. Чуманов Е. Информационно-аналитическая работа - основа организации общего надзора // Законность. 2004. № 1. С. 16-19.

3. Прокопович Г.А. Пробелы и противоречия законодательства в сфере регулирования отношений, связанных с правонарушениями // Современное право. 2008. № 7. С. 89-91.

4. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 79.

5. Руднев Н.П. Институт прокуратуры в процессе функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2003. С. 18-43; Штей Н.А. Роль и место прокуратуры РФ в региональном законодательном процессе // Российский юридический журнал. 2003. № 3. С. 12-13.

6. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 «О судебной системе Российской Федерации» с послед. изм. // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 2001. № 51. Ст. 4825. 2003. № 27 (Ч. 1). Ст. 2698.

ВОРОБЬЕВ Сергей Дмитриевич. В 2001-2006 гг. - заместитель, первый заместитель прокурора Белгородской области. С 2006 г. - прокурор Орловской области. Заслуженный юрист Российской Федерации. Государственный советник юстиции 3 класса.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях), подробности можно узнать через электронный адрес редакции.

Материал из журнала "Право и безопасность". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию журнала Вы можете узнать на его сайте. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83130. Подписной индекс в каталоге«Газеты. Журналы» Роспечати – 82830. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319, тел./факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 "Право и безопасность".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100